試探討完善環(huán)境公益訴訟原告主體制度

劉燕華

2015年1月1日開始施行的《環(huán)境保護(hù)法》以及隨后最高院公布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式確立了環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的原告主體資格，但是隨著環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的變化，單一的環(huán)境公益訴訟原告主體并不能應(yīng)對(duì)多樣的環(huán)保公益訴訟所面對(duì)的情況。筆者認(rèn)為，就我國(guó)目前的制度配置和條件來(lái)說(shuō)，建立以環(huán)保組織為主要類型，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)以及公民個(gè)人予以補(bǔ)充的環(huán)境公益訴訟原告主體制度是一個(gè)適宜的方案。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體可能性分析

（一）檢察機(jī)關(guān)

盡管檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的原告在我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告制度尚未建立的時(shí)候進(jìn)行過(guò)有益的嘗試，被實(shí)務(wù)界及理論界認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟最適格的主體之一，理由有四點(diǎn)：①檢察機(jī)關(guān)被國(guó)家賦予的公訴的權(quán)力；②檢察機(jī)關(guān)擁有國(guó)家的財(cái)政支持，擁有最為專業(yè)的訴訟經(jīng)驗(yàn)和人員，而我們知道環(huán)境民事公益訴訟長(zhǎng)久以來(lái)所面臨的兩大難題就是高昂的訴訟成本及復(fù)雜專業(yè)的訴訟程序，這兩點(diǎn)問題在檢察機(jī)關(guān)手里恰恰能夠得到良好的解決；③在我國(guó)法律缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟原告具體規(guī)定的情況下，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)們已經(jīng)就參與公益訴訟開始了一定的司法實(shí)踐，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)；④我國(guó)的檢察權(quán)事實(shí)上是受到很大的局限的，大多數(shù)情況下，只是在貪污腐敗發(fā)生之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才行使檢察權(quán)，嚴(yán)重地限制了檢察機(jī)關(guān)的法理監(jiān)督職權(quán)[1]，給予我國(guó)檢察院環(huán)境公益訴訟原告的資格有利于優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)有的檢察權(quán)力量的分配。

（二）環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)

環(huán)保部門作為環(huán)境民事公益訴訟的原告被認(rèn)為是具有合理性的：①環(huán)保部門是國(guó)家賦予其環(huán)境行政管理的機(jī)關(guān)，其在環(huán)境訴訟中擁有可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題以及掌握第一手資料的優(yōu)勢(shì)；②環(huán)保部門在環(huán)保評(píng)估專業(yè)設(shè)備方面、環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)方面以及環(huán)境保護(hù)專業(yè)能力方面具有其他主體所不具有的先天優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)能夠保證環(huán)保部門在環(huán)境訴訟中占有有利地位；③環(huán)境保護(hù)部門有充足的人員配置和物質(zhì)資源對(duì)抗一般來(lái)說(shuō)較為強(qiáng)勢(shì)的環(huán)境致害企業(yè)[2]。

（三）公民個(gè)人

普通公民為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起訴訟既是監(jiān)督權(quán)的行使，也是對(duì)自己合法環(huán)境權(quán)益的維護(hù)。公民作為環(huán)境公益訴訟的原告具有其他主體不具備的巨大優(yōu)勢(shì)：①公民是環(huán)境利害關(guān)系的直接當(dāng)事人，可以對(duì)違法行為進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督；②公民是公共利益的最終受益者，他們能從維護(hù)自身利益的角度出發(fā)積極保護(hù)環(huán)境公共權(quán)益；③我國(guó)作為社會(huì)主義民主法治國(guó)家，公民積極參與國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，符合我國(guó)的國(guó)情和我國(guó)的未來(lái)發(fā)展需要。

二、架構(gòu)多樣化、互補(bǔ)的環(huán)境公益訴訟原告主體制度

（一）堅(jiān)持完善環(huán)保組織原告主體資格

自新《民事訴訟法》第五十五條歷史性的規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”是環(huán)境公益訴訟的適格原告主體開始，環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的原告資格開始初步“被認(rèn)可”，但是該條規(guī)定只是一個(gè)粗糙的規(guī)定，并沒有給出“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”的明確范圍和標(biāo)準(zhǔn)。隨后，2015年1月1日，新修訂施行的《環(huán)境保護(hù)法》正式明確確定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”的具體要件，即：①依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；②專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上；③信譽(yù)良好。從目前來(lái)看，環(huán)保組織是我國(guó)國(guó)情下最合適的環(huán)境公益訴訟原告主體，同時(shí)以環(huán)保組織為原告的環(huán)境公益訴訟制度也是在現(xiàn)有法律和制度下最健全的環(huán)境公益司法救濟(jì)制度。繼續(xù)完善和充分發(fā)揮環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的能量是重中之重。

（二）探索檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度

如上文所述，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否成為環(huán)境公益訴訟的主體，我國(guó)司法界已經(jīng)進(jìn)行過(guò)嘗試，學(xué)術(shù)界也已基本達(dá)成共識(shí)。在我國(guó)目前環(huán)保組織數(shù)量不夠公民參與缺乏法律依據(jù)及資源、環(huán)保行政機(jī)關(guān)資源分散的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在環(huán)境訴訟中占有一份職責(zé)，但是這一職責(zé)又應(yīng)當(dāng)是與環(huán)保組織及其他主體有區(qū)別的職責(zé)：①我國(guó)現(xiàn)行法律并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力，因此，對(duì)一般情況下的侵害環(huán)境公共利益的行為不宜由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟；②對(duì)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的違法行政行為導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到損害，在這種情況下，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮其本身的行政監(jiān)督權(quán)力與行政權(quán)相抗衡，促使行政機(jī)關(guān)依法行政以達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益的目標(biāo)。

（三）特定條件下的環(huán)境行政機(jī)關(guān)原告資格

環(huán)境行政機(jī)關(guān)是按照法律的規(guī)定和行政制度履行其自身的環(huán)境行政管理職責(zé)以及環(huán)境監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)，允許其作為環(huán)境公益訴訟的原告參與到環(huán)境公益訴訟中很可能會(huì)形成強(qiáng)調(diào)或鼓勵(lì)其積極作為環(huán)境公益訴訟原告的氛圍，而在這種氛圍下有可能會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)，以及其對(duì)行政管理職責(zé)的懈怠。但是，作為擁有眾多資源和能力的環(huán)境專門機(jī)構(gòu)，可以探索在以下情況下作為原告的可能性：①在公民和社會(huì)團(tuán)體都因?yàn)樘幱谶^(guò)于弱勢(shì)的地位等原因而未能提起訴訟，同時(shí)檢察權(quán)行使部門因?yàn)閷?duì)公共權(quán)益的不同衡量而放棄提起環(huán)境公益訴訟的情形下；②在公民個(gè)人或環(huán)保組織等其他主體提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，掌握相應(yīng)環(huán)境數(shù)據(jù)和技術(shù)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)依原告的申請(qǐng)或法院的裁定依法參與到訴訟中；③已經(jīng)依法履行了其環(huán)境行政職責(zé)后，仍未能達(dá)到理想的環(huán)境保護(hù)效果，其他原告主體也不提起訴訟的，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告動(dòng)用司法力量維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益[3]。

（四）逐步開放公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟資格

公民個(gè)人參與到環(huán)境公益訴訟中是環(huán)境公益訴訟的趨勢(shì)。從現(xiàn)有法律上講，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟有三種可能的方式：一種是直接向法院提起訴訟；第二種是申請(qǐng)?zhí)囟▏?guó)家機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟；第三種是告知具有相應(yīng)資格的環(huán)保組織，在環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的同時(shí)要求以共同利益相關(guān)人的身份加入到訴訟中。

參考文獻(xiàn)：

[1]雷景輝.環(huán)境公益訴訟原告資格研究[D].重慶：重慶大學(xué)學(xué)位論文，2009.

[2]趙寧，郭炯.我國(guó)環(huán)境非政府組織的立法現(xiàn)狀與制度研究[J].遼寧師專學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（6）.

[3]楊朝霞.《環(huán)境民事公益訴訟：環(huán)保部門怎么做》，載《環(huán)境保護(hù)》，2010年第22期.李云霞，王金穩(wěn).我國(guó)民間環(huán)保組織法律主體地位分析[J].管理觀察，2009（19）.