汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)立法建設(shè)研究——以滬粵津閩自貿(mào)試驗區(qū)地方立法為借鑒

路曉霞

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海201620）

汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)立法建設(shè)研究——以滬粵津閩自貿(mào)試驗區(qū)地方立法為借鑒

路曉霞

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海201620）

2015年4月，國務(wù)院同意新設(shè)廣東、天津、福建三個自貿(mào)試驗區(qū)，各地自貿(mào)試驗區(qū)改革進入共同發(fā)展的階段。上海自貿(mào)試驗區(qū)開辟了一條從《總體方案》到《管理辦法》，再到《條例》立法路徑，形成了自貿(mào)試驗區(qū)法制建設(shè)的基本框架，其他三地正在復(fù)制這些制度成果，但創(chuàng)新能力尚未彰顯。與國際化的市場規(guī)則相比，四地均須解決管理體系復(fù)雜、市場化改革動力不足、新設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)管理機構(gòu)與原有片區(qū)事權(quán)交叉不清的問題。當(dāng)前階段，汕頭華僑試驗區(qū)的立法建設(shè)應(yīng)著力復(fù)制四地制度成果，總結(jié)地方成熟立法實踐，并構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的法治政府。

自貿(mào)試驗區(qū)；地方立法；華僑試驗區(qū)

一、問題的由來

2014年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國（汕頭）華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)（簡稱“華僑試驗區(qū)”），賦予華僑試驗區(qū)與自貿(mào)試驗區(qū)同等功能。2015年4月，廣東省長朱小丹確認(rèn)：“省級下放給廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)的管理權(quán)限同樣全部下放給華僑試驗區(qū)”①參見索有為：《汕頭華僑試驗區(qū)享有廣東自貿(mào)區(qū)相同的省級管理權(quán)限》，http∶//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2015-04-30/ content_13632823.html，2015年6月25日訪問。。全國工商聯(lián)副主席陳經(jīng)緯呼吁“華僑試驗區(qū)應(yīng)納入廣東自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)”。將來，無論是獨自建設(shè)，還是納入廣東自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)，毋庸置疑的是，華僑試驗區(qū)是自貿(mào)試驗區(qū)改革②目前國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)剛剛起步，除四個較大自貿(mào)試驗區(qū)外，還包括汕頭華僑試驗區(qū)。當(dāng)然，將來可能會繼續(xù)增加。的重要組成部分。

2013年7月，國務(wù)院通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（簡稱滬《總體方案》），明確設(shè)立上海自貿(mào)試驗區(qū)。9月，在上海市政府通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》（簡稱滬《管理辦法》）前，上海市人大常委會率先通過《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，以保障地方改革依“法”創(chuàng)新。2014年8月，第一部有關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)的地方性法規(guī)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》（簡稱“滬《條例》”）正式實施。以上法律文件構(gòu)成上海自貿(mào)試驗區(qū)的基本法律框架。

2015年4月，國務(wù)院決定在廣東、天津、福建再設(shè)3個自貿(mào)試驗區(qū)，并進一步擴展上海自貿(mào)試驗區(qū)的范圍。廣東、天津、福建三地分別出臺《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理試行辦法》（簡稱“粵《管理辦法》”③廣東的規(guī)范簡稱應(yīng)為粵《管理試行辦法》，本文出于比較方便，使用粵《管理辦法》的簡稱。）、《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（簡稱“津《管理辦法》”）、《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（簡稱“閩《管理辦法》”）。2015年10月，《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》（征求意見稿）發(fā)布?；?、津、閩三地《條例》建設(shè)正在進行。

經(jīng)濟法治思維對于自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)具有引領(lǐng)和保障作用。顧功耘指出：重啟改革，除了需要正確的改革戰(zhàn)略、開放戰(zhàn)略及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略外，還必須配以明確的經(jīng)濟法治戰(zhàn)略作為指引。經(jīng)濟法治戰(zhàn)略的目標(biāo)是建立國際化市場規(guī)則，用法治約束政府的權(quán)力，規(guī)范政府的經(jīng)濟管理行為，保證市場充分發(fā)揮配置資源的作用[1]。理查德·卡爾倫提出：中國香港和新加坡能夠取得今天的優(yōu)勢，關(guān)鍵源于其法治建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)如果能夠建立一個制度周密、公平的法治體系，將極大促進中國經(jīng)濟、社會等各方面的發(fā)展[2]。鄭少華認(rèn)為：如何理解國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境是我們需要持續(xù)不斷研究的課題。這個課題可以轉(zhuǎn)化為這樣的一個問題來回答：善治良法的關(guān)鍵在于國際化與市場化[3]?？梢?，自貿(mào)試驗區(qū)下的立法建設(shè)，須以經(jīng)濟法治思維為指引，科學(xué)、有效地引領(lǐng)和保障地方改革。

由此，系統(tǒng)總結(jié)上海自貿(mào)試驗區(qū)的立法實踐經(jīng)驗，分析、比較滬粵津閩四地自貿(mào)試驗區(qū)立法成果，以經(jīng)濟法治思維為指引，以構(gòu)建國際化、市場化、法治化的自貿(mào)試驗區(qū)為目標(biāo)，厘清當(dāng)前自貿(mào)試驗區(qū)立法完善面臨的難題，為當(dāng)前階段①當(dāng)前階段，汕頭制度建設(shè)應(yīng)著力于“借鑒與實施”國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗，下一階段才可能在自貿(mào)試驗區(qū)制度建設(shè)中“創(chuàng)新”。華僑試驗區(qū)立法建設(shè)提供對策建議是本文研究的出發(fā)點。

二、滬自貿(mào)試驗區(qū)立法進程及法律效果

上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立兩年多以來，法治框架基本形成?？偨Y(jié)上海自貿(mào)試驗區(qū)的立法實踐經(jīng)驗并評估其法律調(diào)整效果，不僅有利于理解自貿(mào)試驗區(qū)的改革歷程，更有助于鑒往知今，把握自貿(mào)試驗區(qū)未來立法完善的方向。

（一）滬自貿(mào)試驗區(qū)的立法進程

2013年3月，李克強在上海調(diào)研時，鼓勵上海在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)的基礎(chǔ)上建立自由貿(mào)易試驗區(qū)。為此，商務(wù)部、上海市政府會同國務(wù)院有關(guān)部門加快擬定《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（草案）。同年9月，國務(wù)院正式印發(fā)該《總體方案》?？梢?，上海自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立是上海市政府順應(yīng)中央全面深化改革的需要，配合黨中央、國務(wù)院及中央各部委的決策而進行的改革。

2013年8月30日，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律的行政審批的決定草案》，中國（上海）自貿(mào)區(qū)成為迄今為止中國開放度最高的特殊區(qū)域。9月，上海市政府加快出臺《管理辦法》，具體落實自貿(mào)試驗區(qū)改革任務(wù)。在改革起步階段，滬《管理辦法》抓住“簡政放權(quán)”這一突破口，對投資管理、工商登記管理、進出境監(jiān)管及綜合執(zhí)法問題進行具體規(guī)定，使自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)走上“不是政策洼地，而是制度創(chuàng)新高地”的新路徑。

在十八屆三中全會（2013年11月）明確在經(jīng)濟社會領(lǐng)域進行市場化改革的背景下，2014年4月，上海市政府相關(guān)部門提交滬《條例》草案；2014年7月上海市人大常委會通過。立法過程中，地方人大的主導(dǎo)作用充分體現(xiàn)：僅在初審階段，上海市人大常委會就對60條草案中的57條作了修改，修改率達到88%[4]。并且，上海市政府、市人大拓展社會各方有序參與立法，舉全市之力進行《條例》建設(shè)。最終，滬《條例》不負(fù)眾望，既堅持“大膽闖、大膽試、自主改”以形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，又堅持“重大改革于法有據(jù)”，對于涉及到中央事權(quán)的改革要求及時申請中央授權(quán)，給自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)提供了較為有力的制度支撐。

（二）滬《總體方案》《管理辦法》與《條例》

滬《總體方案》包括總體要求、主要任務(wù)和措施、營造相應(yīng)的監(jiān)管和稅收制度環(huán)境、扎實做好組織實施四部分及一份“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)服務(wù)業(yè)擴大開放措施”的附件。不計附件，共4956字。滬《管理辦法》包括總則、管理機構(gòu)、投資管理、貿(mào)易發(fā)展和便利化、金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范、綜合管理和服務(wù)、附則，共7章39條4921字。滬《條例》包括總則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境及附則，共9章57條9323字。

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》由商務(wù)部、上海市政府會同國務(wù)院有關(guān)部門擬定，國務(wù)院批準(zhǔn)，以國務(wù)院“通知”①即《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》（國發(fā)〔2013〕38號）。形式發(fā)布，屬于國務(wù)院的規(guī)范性文件。該《總體方案》明確了國務(wù)院對自貿(mào)試驗區(qū)改革的兩大立場：其一，申報的是“上?！弊杂少Q(mào)易區(qū)，而最后批準(zhǔn)的是“中國（上海）”，凸顯“中國”，這就意味著它不僅是地方層面的事情；其二，原來地方申報的是“自由貿(mào)易園區(qū)”，而最后批準(zhǔn)的是“自由貿(mào)易試驗區(qū)”，戰(zhàn)略基點落在“試驗”二字上，這就意味著國家要在此先行先試，重在制度創(chuàng)新[5]。

滬《管理辦法》較好地落實了上海的主體責(zé)任，將地方經(jīng)濟改革的突破口確定為“簡政放權(quán)”，明確了自貿(mào)試驗區(qū)的管理機構(gòu)及其權(quán)限。與《總體方案》相比，滬《管理辦法》具有較好的可操作性：（1）《總體方案》要求建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，《管理辦法》通過授權(quán)管委會綜合執(zhí)法機構(gòu)行使市政府決定的行政處罰權(quán)來實現(xiàn)；（2）《總體方案》要求服務(wù)業(yè)擴大開放，《管理辦法》通過發(fā)布負(fù)面清單②2013年版規(guī)定了負(fù)面清單特別管理措施共190條；2014年修訂版為139條，限制性措施110條，禁止性措施29條；2015年版繼續(xù)修訂為122條，限制性措施110條，禁止性措施29條。2013年版和2014年版由上海制定、國家發(fā)改委認(rèn)可；2015年版由國務(wù)院辦公廳印發(fā)。來實現(xiàn)；（3）《總體方案》要求工商登記與商事登記制度改革相銜接，《管理辦法》通過實行注冊資本認(rèn)繳登記制、“先照后證”登記制來實現(xiàn)；（4）《總體方案》要求進出境監(jiān)管便利化，《管理辦法》通過“一線放開”、“二線安全高效管住”來實現(xiàn)；（5）《總體方案》要求深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新，《管理辦法》明確了資本項目可兌換、利率市場化、人民幣跨境使用、外匯管理等措施；（6）《總體方案》要求推進政府由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，《管理辦法》規(guī)定了行政透明度、簡化辦事程序、企業(yè)年報公示制度、監(jiān)管信息共享、安全審查和反壟斷審查等制度。

滬《條例》不僅強調(diào)經(jīng)濟管理體制創(chuàng)新，堅持“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”，更重視制度創(chuàng)新，積極借鑒國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”[6]。其主要內(nèi)容包括：（1）按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，協(xié)同高效運作管委會、駐區(qū)機構(gòu)、中央在滬監(jiān)管部門及市與浦東新區(qū)管理部門的機構(gòu)設(shè)置及職能配置；（2）構(gòu)建事中事后監(jiān)管的基本制度，完善企業(yè)年度報告公示、信用管理、部門監(jiān)管信息共享、綜合執(zhí)法及社會力量參與市場監(jiān)督等制度；（3）參照《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的框架結(jié)構(gòu)。如，“投資開放”和“金融服務(wù)”各作一章，與“貿(mào)易便利”一起構(gòu)成“放松管制”的主線，“綜合監(jiān)管”與“法治環(huán)境”一起構(gòu)成“有效監(jiān)管”的主線[7]；（4）借鑒國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則中的具體制度。一方面在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域進一步放松管制，另一方面在維護公共利益、國家安全、金融安全、環(huán)境保護、公平競爭等方面加強有效管制。

（三）滬自貿(mào)試驗區(qū)的法律效果評估

在短短的兩年中，自貿(mào)試驗區(qū)法制框架從無到有，滬立法建設(shè)取得顯著成果。首先，開辟了一條從《總體方案》到《管理辦法》，再到《條例》的立法路徑。這條路徑已經(jīng)成為自貿(mào)試驗區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗的重要組成部分，正在被粵、津、閩復(fù)制。其次，解決了一個重要的理論問題：在國家法律不變的前提下，地方如何改革創(chuàng)新？中央與地方創(chuàng)新性地提出了“暫時調(diào)整”現(xiàn)行“三資法”的對策③該理論成果已經(jīng)被應(yīng)用到立法實踐。2015年《立法法》第13條全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。，實現(xiàn)了改革與立法的良性互動。再次，產(chǎn)生了較好的制度溢出效應(yīng)。2015年1月，《國務(wù)院關(guān)于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的通知》發(fā)布；最后，探索出了人大與政府協(xié)同推進的地方立法經(jīng)驗。對于政府起草的法律案，人大在審議階段起到了規(guī)范政府行為、保護相對人合法權(quán)益的主導(dǎo)作用。進行“維權(quán)型立法”，既要強調(diào)人大的主導(dǎo)作用，也要正視政府的推動作用，因為相當(dāng)多的法律、法規(guī)涉及政府相關(guān)部門的管理體制、執(zhí)法體制及人事、資金等政府的法定職權(quán)。

與高度國際化的經(jīng)貿(mào)規(guī)則相比，自貿(mào)試驗區(qū)的立法建設(shè)任重道遠(yuǎn)。首先，自貿(mào)試驗區(qū)立法建設(shè)應(yīng)切實保障市場主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利，充分激發(fā)市場主體的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力，滬地立法在這方面仍存在較大的完善空間。其次，就管理模式來說，在推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”的基礎(chǔ)上，立法還應(yīng)推進政府的“優(yōu)化服務(wù)”。再次，除了繼續(xù)完善現(xiàn)有法律文本外，地方還應(yīng)健全相應(yīng)的配套制度，保障法律文本的有效貫徹實施。羅伯特·庫特和漢斯·伯恩斯·謝弗認(rèn)為：就書面的法律而言，貧窮國家與富裕國家通常都相差不多，法律的效力來自于社會譴責(zé)和國家強制力[8]。

三、滬粵津閩立法面臨的問題及對策

粵津閩三地的《管理辦法》是在滬《管理辦法》實施一年多、滬《條例》實施半年多后制定的。實際上，粵津兩地還有過去新區(qū)《條例》的制定經(jīng)驗和實施經(jīng)驗。梳理三地與自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)的法律文件，與滬立法成果進行比較研究，有助于厘清當(dāng)前立法面臨的難點問題，為華僑試驗區(qū)《管理辦法》、《條例》的制定提供經(jīng)驗借鑒。

（一）管理體系過于復(fù)雜

上海自貿(mào)試驗區(qū)實行雙層管理機構(gòu)：上海市推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組及自貿(mào)試驗區(qū)管委會。上海管理架構(gòu)實行雙主任制度①管委會主任由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)和浦東新區(qū)區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任。，既能充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)改革和浦東綜合配套改革的疊加效應(yīng)，也能促進管委會與駐區(qū)機構(gòu)、有關(guān)部門建立效率較高的合作協(xié)調(diào)和聯(lián)動執(zhí)法機制。

廣東自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)三層管理機構(gòu)：省工作領(lǐng)導(dǎo)小組、省級自貿(mào)區(qū)管理機構(gòu)及各片區(qū)管理機構(gòu)。省工作領(lǐng)導(dǎo)小組為省級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌重大事務(wù)，決定重大問題；在省商務(wù)廳設(shè)立工作辦公室，承擔(dān)省工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作；三個片區(qū)的管理機構(gòu)行使省級管理權(quán)限，具體承擔(dān)改革試點任務(wù)。

天津自貿(mào)試驗區(qū)形式上類似于上海的雙層管理機構(gòu)，由“天津自貿(mào)區(qū)推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組和自貿(mào)區(qū)管委會”構(gòu)成，天津市工作領(lǐng)導(dǎo)小組、自貿(mào)區(qū)管委會及三大片區(qū)辦事處，實質(zhì)上類似于廣東的三層管理機構(gòu)。天津自貿(mào)試驗區(qū)管委會沒有完整的行政架構(gòu)，只是一個協(xié)調(diào)中央、天津市及三大片區(qū)（東疆港保稅區(qū)、中心商務(wù)區(qū)、天津空港保稅區(qū)）原有管委會關(guān)系的機構(gòu)，具體制度由三大片區(qū)辦事處實施②天津港“8·12”爆炸案暴露出天津自貿(mào)試驗區(qū)管委會、天津港（集團）公司權(quán)責(zé)不清問題，亟需立法厘清各自權(quán)責(zé)。。

福建自貿(mào)試驗區(qū)實際上有四個管理層級，省級領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、片區(qū)管理機構(gòu)及各片區(qū)下的辦事處③福州片區(qū)下設(shè)馬尾經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)辦事處、福州（江陰）保稅港區(qū)辦事處；廈門片區(qū)下設(shè)海滄保稅港區(qū)辦事處、象嶼保稅港區(qū)辦事處；平潭片區(qū)下設(shè)港口經(jīng)貿(mào)區(qū)辦事處、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)辦事處、旅游休閑區(qū)辦事處。。由于地跨福州、廈門、平潭三市，福建自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立省級領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室設(shè)在福建省商務(wù)廳）；三個片區(qū)分別設(shè)立管委會；福州、廈門、平潭片區(qū)下面還包括2-3個獨立片區(qū)，獨立片區(qū)設(shè)辦事處?？梢姡＝ㄗ再Q(mào)試驗區(qū)不僅要處理好省級管理機構(gòu)與各片區(qū)的關(guān)系，還需處理好各片區(qū)管理機構(gòu)與其下設(shè)辦事處的關(guān)系。

與上海自貿(mào)試驗區(qū)的管理體系相比，粵、津、閩的管理體系更為復(fù)雜（見表1）。這一復(fù)雜的管理體系，明顯與高效能的管理目標(biāo)相悖，亟需破解。

（二）市場化改革的力度不足

在框架結(jié)構(gòu)上，滬粵津閩四地《管理辦法》大同小異。四地《管理辦法》均7章，除總則和附則外，還包括管理機構(gòu)、投資管理與貿(mào)易便利、金融開放創(chuàng)新與風(fēng)險防范、綜合管理與服務(wù)、本區(qū)域特色制度等內(nèi)容（見表2）。

表1　四地自貿(mào)試驗區(qū)管理機構(gòu)比較

表2　四地自貿(mào)試驗區(qū)《管理辦法》內(nèi)容比較

在內(nèi)容上，粵、津、閩三地的《管理辦法》，基本上是結(jié)合自身的區(qū)域定位，復(fù)制了上海的制度成果，自身制度創(chuàng)新效果尚未彰顯。

廣東自貿(mào)試驗區(qū)依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，定位為“全國新一輪改革開放先行地”、“21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐”、“粵港澳深度合作示范區(qū)”。“粵港澳深度合作”內(nèi)容集中規(guī)定在粵《管理辦法》第五章“自貿(mào)試驗區(qū)功能集成”中。就內(nèi)容而言，粵《管理辦法》在金融創(chuàng)新、行政改革領(lǐng)域有所突破。廣東在特定領(lǐng)域有較好的前期制度建設(shè)經(jīng)驗：深圳前海既是國家金融創(chuàng)新園區(qū)，又是深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作園區(qū)；珠海橫琴與澳門對接，創(chuàng)新行政管理機制，實行“一島兩制”。在自貿(mào)試驗區(qū)下，廣東“立法試驗田”的作用尚未發(fā)揮。

天津自貿(mào)試驗區(qū)定位為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對外開放平臺、中國改革開放先行區(qū)和制度創(chuàng)新試驗田、面向世界的高水平自由貿(mào)易園區(qū)。津《管理辦法》將“京津冀協(xié)同發(fā)展”內(nèi)容融入各章，沒有專列一章。天津在以融資租賃為代表的金融制度創(chuàng)新問題上有突破。

對接臺灣是福建自貿(mào)試驗區(qū)的特色。福建對臺合作有較好的實踐經(jīng)驗：福州片區(qū)為兩岸全面合作的示范區(qū)，平潭片區(qū)積極試點各項具體制度，如“臺車入閩”、“閩車入臺”。閩《管理辦法》單列第三章為“閩臺交流與合作”。福建應(yīng)立法固化其成熟的對臺合作實踐。

總體而言，上海作為新一輪改革開放的“試驗田”，奠定了自貿(mào)試驗區(qū)的基本法制框架；在此基礎(chǔ)上，四地立法突破與完善均面臨動力不足問題。地方只有凝聚市場主體共識，才能進一步推進自貿(mào)試驗區(qū)改革。因此，吸納市場主體積極參與這場政府積極推動、人大開始發(fā)揮主導(dǎo)作用的立法引領(lǐng)改革工作，正逢其時。

（三）新區(qū)《條例》的經(jīng)驗及問題

2011年7月，深圳市人大常委會通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》。目前，該《條例》進入大修階段，修改內(nèi)容涉及完善前海管理局職能、行政執(zhí)法體制改革、固化制度創(chuàng)新措施等。

2012年1月，珠海市人大常委會通過《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)條例》①2009年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)實施《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，將橫琴島納入珠海經(jīng)濟特區(qū)范圍，把橫琴建設(shè)為“一國兩制”下探索“粵港澳”合作新模式的示范區(qū)。（簡稱“橫琴《條例》”），共6章65條，除總則和附則外，還有管理體制、區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)促進、法制保障四章。橫琴《條例》重大的制度創(chuàng)新有：（1）確立珠海市主導(dǎo)橫琴新區(qū)開發(fā)，明確“珠海市是橫琴開發(fā)的主體”；（2）創(chuàng)設(shè)“三駕馬車”管理架構(gòu)：發(fā)展決策委員會負(fù)責(zé)決定橫琴新區(qū)發(fā)展中的重大事項，管委會在其領(lǐng)導(dǎo)下管理橫琴新區(qū)的事務(wù)，發(fā)展咨詢委員會是決策委員會的咨詢機構(gòu)；（3）實現(xiàn)與港澳法制互通互融。通過港澳法律問題專家小組研究涉及港澳的法律問題，通過立法借鑒吸收港澳法律制度②參見《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)條例》第47條“港澳法律問題專家小組”、第48條“立法轉(zhuǎn)化”。。

2014年9月，廣州市人大常委會通過《廣州市南沙新區(qū)條例》（簡稱“南沙《條例》”）。南沙《條例》包涵總則、行政管理與服務(wù)、規(guī)劃建設(shè)與土地利用、區(qū)域合作、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)促進、人才保障、社會治理、法律責(zé)任及附則，共10章77條。該《條例》授予“南沙新區(qū)管理機構(gòu)”行使廣州市政府相應(yīng)的管理權(quán)限，并對產(chǎn)業(yè)、金融、人才、社會管理等內(nèi)容進行了具體規(guī)定。

2015年5月，新修訂的《天津濱海新區(qū)條例》（簡稱“新濱?！稐l例》”）施行。該《條例》從舊版本的20條擴充為59條①2002年天津市出臺《新區(qū)條例》，共20條；2014年修訂的《新區(qū)條例》擴充為59條。，包括管理體制、改革創(chuàng)新、投資貿(mào)易便利化、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等新內(nèi)容。新濱?！稐l例》具有兩個顯著特點：（1）保護制度創(chuàng)新主體的積極性。《條例》明確在濱海新區(qū)進行的改革創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但決策程序符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，且勤勉盡責(zé)，未牟取私利或者損害公共利益的，對有關(guān)單位和個人不作負(fù)面評價，免除相關(guān)決策責(zé)任；（2）理順濱海新區(qū)政府與各經(jīng)濟功能區(qū)管委會的關(guān)系。濱海新區(qū)政府統(tǒng)一編制實施區(qū)域規(guī)劃、組織實施改革、組織大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌建設(shè)發(fā)展專項資金、統(tǒng)一土地和投融資管理，各經(jīng)濟功能區(qū)管委會履行法定管理職責(zé)，接受濱海新區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。

廣東、天津的新區(qū)《條例》立法及實施經(jīng)驗，對于兩地《條例》的科學(xué)立法及法律監(jiān)督無疑是有益的。但須注意到，粵、津、閩將來出臺的《條例》均面臨與現(xiàn)有片區(qū)《條例》的法律沖突。妥善解決法律沖突是自貿(mào)試驗區(qū)法制完善不容回避的問題。

（四）未來立法完善的路徑

自貿(mào)試驗區(qū)的未來立法，應(yīng)定位于引領(lǐng)和保障高度開放、高度發(fā)展的自由貿(mào)易區(qū)營商環(huán)境建設(shè)。

1.建立統(tǒng)一、高效的自貿(mào)試驗區(qū)管理體系。自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)探索中央、地方二級管理體系。2015年2月，國務(wù)院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議制度建立，有必要在此基礎(chǔ)上建立全國性的專門管理機構(gòu)；在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，突破地方行政改革困局，將地方各級管理機構(gòu)合并為省一級，上海、天津通過加大簡政放權(quán)力度就可實現(xiàn)，廣東、福建可以采取公司主導(dǎo)管理模式②公司主導(dǎo)管理模式是指在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)不設(shè)政府管理機構(gòu)，通過法律授權(quán)專業(yè)公司代行政府部分行政職責(zé)，進行專業(yè)管理。來實現(xiàn)。

2.自貿(mào)試驗區(qū)真正實現(xiàn)“大膽闖、大膽試、自主改”。將自貿(mào)試驗區(qū)改革的主體責(zé)任明確落實到省級政府，區(qū)內(nèi)的管理機構(gòu)為省級政府的派出機構(gòu)。持續(xù)激發(fā)省級政府的改革積極性，才能保障自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展到先進經(jīng)濟體的規(guī)則水平。當(dāng)前，由于自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)暫停適用有關(guān)法律法規(guī)將是動態(tài)化需求，應(yīng)當(dāng)積極爭取全國人大及其常委會賦予試驗區(qū)所在地的省級人大及其常委會在一定期限、特定領(lǐng)域，靈活變通適用相關(guān)法律、行政法規(guī)的特別立法權(quán)。[9]

3.凝聚市場主體共識，獲得市場主體支持。能否充分保護市場主體的平等地位與發(fā)展權(quán)利，能否有效規(guī)制監(jiān)管機關(guān)的法律責(zé)任，是衡量自貿(mào)試驗區(qū)下的立法成敗的關(guān)鍵。為此，地方政府積極推動下的立法建設(shè)，仍須加強人大的立法主導(dǎo)作用，同時，還應(yīng)引導(dǎo)商事主體積極參與立法建設(shè)工作。

4.理順新設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)與原有新區(qū)的事權(quán)配置。事權(quán)配置交叉不清問題不只關(guān)涉立法技術(shù)，更涉及中央、地方事權(quán)劃分的政治改革問題，該問題不能妥善解決，自貿(mào)試驗區(qū)就難以擺脫原有片區(qū)各自為政的窠臼，統(tǒng)一的經(jīng)濟規(guī)則建構(gòu)將成為無源之水、無本之木，國際化的統(tǒng)一經(jīng)貿(mào)規(guī)則更是奢談。從根本上來說，自貿(mào)試驗區(qū)的立法建設(shè)及完善，需要我國政治體制改革的鼎力支持。

四、汕頭華僑試驗區(qū)的立法構(gòu)建

華僑試驗區(qū)設(shè)立以來，汕頭市人大常委會加快立法工作，將制定華僑試驗區(qū)《條例》列入2015年度立法計劃。筆者認(rèn)為，在汕頭市政府尚未制定《管理辦法》的基礎(chǔ)上，《條例》倉促出臺，難以保障《條例》的立法質(zhì)量。不論是市政府制定《管理辦法》，還是人大常委會在其基礎(chǔ)上制定《條例》，為建設(shè)國際化、市場化、法治化華僑試驗區(qū)，都應(yīng)學(xué)習(xí)、借鑒其他自貿(mào)試驗區(qū)的立法經(jīng)驗，深刻總結(jié)汕頭經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)中法律實施不力的教訓(xùn)，有針對性地復(fù)制、實施。

（一）著力復(fù)制四地制度成果

依據(jù)中國國際經(jīng)濟交流中心課題組提交的《關(guān)于中國（汕頭）華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)政策創(chuàng)新的若干建議》，汕頭市當(dāng)前制度建設(shè)的重要工作之一是向國家層面和廣東省層面爭取一批先行先試的政策落地，筆者認(rèn)為此建議不能導(dǎo)致“沒有國家、省政策，華僑試驗區(qū)只能干等”的錯誤認(rèn)知。由前文可見，上海自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)有兩年多的制度創(chuàng)新經(jīng)驗，廣東、天津、福建以前的新區(qū)建設(shè)也有很多可以借鑒的制度。

當(dāng)前，華僑試驗區(qū)亟待復(fù)制其他自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新成果，尤其是構(gòu)建部門工作協(xié)調(diào)機制加快實施《國務(wù)院關(guān)于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)可復(fù)制改革試點經(jīng)驗的通知》。具體而言，應(yīng)包括以下制度：（1）實行外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式；（2）實行政府事中事后監(jiān)管模式，建立企業(yè)年報制和企業(yè)異常名錄制度，促進競爭者、消費者以及社會組織對企業(yè)進行監(jiān)督，建立外商投資的國家安全審查工作機制，建立綜合統(tǒng)計制度和風(fēng)險底線制度；（3）增強政策透明度。自貿(mào)試驗區(qū)制定的監(jiān)管規(guī)則，應(yīng)廣泛吸收各方意見，依照相應(yīng)的程序制定規(guī)則，明確實施期限，促進市場主體公平競爭；（4）對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的投資提供充分的法律保護。在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要對自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的投資進行征收必須嚴(yán)格依照法律程序進行，并給予及時、充分、有效的補償。同時，對于汕頭發(fā)展較薄弱的金融領(lǐng)域，在當(dāng)前階段建設(shè)一個金融開放先行先試的體系不符合現(xiàn)實條件。金融監(jiān)管是電子監(jiān)管，不受地域限制，華僑試驗區(qū)可與廣東自貿(mào)試驗區(qū)或上海自貿(mào)試驗區(qū)進行金融協(xié)同創(chuàng)新。

（二）加快總結(jié)地方立法實踐

對于能夠凸顯地方優(yōu)勢的領(lǐng)域，汕頭應(yīng)抓住此次機遇，加快總結(jié)成熟的立法實踐，充分體現(xiàn)華僑試驗區(qū)的制度優(yōu)越性。

比如，汕頭有較好的反腐立法基礎(chǔ)。2013年5月，汕頭市人大常委會在全國率先通過《汕頭經(jīng)濟特區(qū)預(yù)防腐敗條例》，對“防止利益沖突”“個人重大事項報告”“三公公開”“制度廉潔性評估”均予以規(guī)定。2014年7月汕頭市政府又通過與其配套的《汕頭經(jīng)濟特區(qū)制度廉潔性評估辦法》。在我國現(xiàn)有的自貿(mào)試驗區(qū)《條例》立法中，均欠缺對市級政府的行政責(zé)任規(guī)制，汕頭能夠合理科學(xué)地設(shè)計市級政府的法律責(zé)任。

建構(gòu)僑商組織充分參與的行政管理體系。僑商組織能否充分發(fā)揮作用是華僑試驗區(qū)建設(shè)成敗的前提。與國際規(guī)則接軌的華僑試驗區(qū)建設(shè)不是行政管理機關(guān)“烏托邦”式的構(gòu)想，而是需要熟悉國際通行規(guī)則、國際營商環(huán)境的僑商組織充分參與。華僑試驗區(qū)完全可以復(fù)制橫琴新區(qū)的“三架馬車”式的管理體制和廉政檢察模式①橫琴新區(qū)廉政檢察機構(gòu)通過聘任港澳籍人員擔(dān)任監(jiān)督員，以對查辦職務(wù)犯罪案件實施監(jiān)督，實踐效果良好。，使僑商組織充分參與行政管理，真正實現(xiàn)區(qū)內(nèi)“僑商與華商的經(jīng)濟文化合作”。

應(yīng)注意的是，汕頭市人大常委會及汕頭市政府應(yīng)積極吸納地方優(yōu)勢研究資源來促進地方立法建設(shè)。當(dāng)前，汕頭積極拓展了一些國內(nèi)、省內(nèi)的外部研究資源，但對本地研究資源重視不足。汕頭市政府委托的中國國際經(jīng)濟交流中心課題組提交了具有較強實效性、可行性的宏觀政策建議；汕頭市政府還與廣東金融學(xué)院簽訂合作框架協(xié)議，②汕頭市政府與廣東金融學(xué)院簽訂合作框架協(xié)議，http∶//www.st.gov.cn/cnst/0305/201509/3ae2945f39e14d20bf76306c86b92 fd9.shtml，2015年9月30日訪問。就金融創(chuàng)新與華僑試驗區(qū)發(fā)展的研究建立長期政校合作關(guān)系。但是，本地研究資源卻未受到應(yīng)有重視。實際上，本地研究已經(jīng)起步，亟需汕頭市人大常委會及汕頭市政府整合研究力量，以地方更具針對性、更務(wù)實的研究來為華僑試驗區(qū)立法建設(shè)發(fā)揮作用。如，汕頭市社科聯(lián)2014年10月組織“建設(shè)華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)文化專題研討會”③《我市召開“建設(shè)華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)文化專題研討會”》，http∶//www.stskl.gov.cn/shownews.asp?id=615&sortid=33 &smallid=0&threeid=0，2014年12月25日訪問。；汕頭市法學(xué)會2015年1月主辦的“營造華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)法治環(huán)境大家談”主題活動④汕頭市法學(xué)會組織法學(xué)專家為華僑試驗區(qū)獻計獻策，http∶//www.gdfxh.org.cn/sxqfxh/201502/t20150201_534928.htm，2015年2月30日訪問。；2015年6月，華僑試驗區(qū)專場推介會在汕頭大學(xué)召開；汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院正在籌建“華僑試驗區(qū)研究所”，力圖從文化合作、法治建設(shè)層面為華僑試驗區(qū)的建設(shè)發(fā)展獻計獻策。當(dāng)然，還應(yīng)注意的是，本地優(yōu)勢研究資源應(yīng)重視自身建設(shè)，積極加入中國自由貿(mào)易試驗區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心的大隊伍中去。

（三）構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的法治政府

《中國（汕頭）華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2015-2030年）》明確規(guī)定：2017年華僑試驗區(qū)起步區(qū)建設(shè)初見成效，2020年核心區(qū)建設(shè)初具規(guī)模，2030年基本建成現(xiàn)代化新區(qū)。汕頭制度基礎(chǔ)與四大自貿(mào)試驗區(qū)的差距明顯。據(jù)中國政法大學(xué)發(fā)布的《中國法治政府評估報告（2014）》排名，汕頭在全國納入評估的100個城市中處于第48位，且分?jǐn)?shù)在及格線以下；在廣東省7個納入排名的城市中，位居第三①廣州在全國排名位居第一；深圳在廣東省位居第二、在全國位居第十二；東莞在廣東省位居第四、在全國位居第五十二；茂名在廣東省位居第五、在全國位居第五十三；湛江在廣東省位居第六、在全國位居第五十六；揭陽在廣東省位居最后、在全國位居第七十三。。汕頭市政府及華僑試驗區(qū)管委會該如何作為？

立法細(xì)化對行政機關(guān)“法定職責(zé)必須為”的要求，不作為或亂作為將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)不是政府“等靠要”來的，而是需要一件件踏踏實實地去解決不利于市場主體發(fā)展的具體問題。天津港爆炸事件給了地方政府深刻的教訓(xùn)，不能推諉、敷衍，屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情必須做好；權(quán)屬交叉的事情及時向上級行政機關(guān)提出解決建議，否則將承擔(dān)行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。依法保護政府及其公職人員的制度創(chuàng)新積極性，依法懲戒政府及其公職人員的“不作為或亂作為”。

借鑒上海浦東新區(qū)經(jīng)驗，制定汕頭市政府及華僑試驗區(qū)管委會的權(quán)力清單和和責(zé)任清單。浦東新區(qū)政府的權(quán)力清單包括6460項，覆蓋發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、教育局等多個區(qū)級部門；行政責(zé)任清單包括“主要職責(zé)”“事中事后監(jiān)管”“公共服務(wù)導(dǎo)航”“行政協(xié)同責(zé)任”“重點行業(yè)、重點領(lǐng)域監(jiān)管措施”五個方面，共1422項責(zé)任。明確權(quán)力清單和責(zé)任清單才能解決職能交叉和多頭執(zhí)法的老問題。

法治引領(lǐng)、法治保障自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，就是用經(jīng)濟法治思維監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者并保障市場主體的平等權(quán)利及發(fā)展權(quán)益，用程序法治思維保障制度的公開透明與有效實施。從自貿(mào)試驗區(qū)的立法建設(shè)到立法完善，中央政府、地方政府正視當(dāng)前良法供給不足及法律實施不力的問題，以“刮骨療傷”的態(tài)度重構(gòu)符合先進市場發(fā)展的國際化規(guī)則體系。這需要時間和經(jīng)驗，更需要智慧和勇氣。同時，政府推動下的自貿(mào)試驗區(qū)立法建設(shè)，還須加強人大的立法主導(dǎo)作用，尤其應(yīng)注意引導(dǎo)商事主體、專家學(xué)者等積極參與到立法建設(shè)工作中來，這對于充分保護市場主體的平等地位與發(fā)展權(quán)利不可或缺。

［1］顧功耘.論重啟改革背景下的經(jīng)濟法治戰(zhàn)略[J].法學(xué)，2014（3）：3-15.

［2］理查德·卡爾倫.讓上海自貿(mào)區(qū)成為法治試驗田[J]．栗盼盼，譯.中國經(jīng)濟報告，2014（1）：63-64.

［3］鄭少華.中國自貿(mào)區(qū)的制度變革與法治探索[N].上海法治報，2015-09-09（A05）.

［4］丁偉.充分發(fā)揮人大對立法的主導(dǎo)作用[N].文匯報，2015-01-28（005）.

［5］常修澤.以開放倒逼改革——中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)之我見[N].中國青年報，2013-09-24（02）.

［6］丁偉.《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》立法透析[J].政法論壇，2015（1）：132-142.

［7］賀小勇：中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)的評估與展望[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015（2）：1-13.

［8］羅伯特·庫特，漢斯·伯恩斯·謝弗.所羅門之結(jié)——法律能為戰(zhàn)勝貧困做什么？[M].張巍，許可，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2014：39.

［9］吳黎靜：臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)立法及啟示[J].人民政壇，2015（9）：16-17.

（責(zé)任編輯：汪小珍）

DF127

A

1001-4225（2016）07-0058-08

2015-11-15

路曉霞（1975-），女，河北保定人，華東政法大學(xué)博士研究生，汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院思想政治教研部講師。

汕頭市社科聯(lián)“華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)初期建設(shè)制度創(chuàng)新研究”（201505）；汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院“創(chuàng)新強校工程”2015-2017年建設(shè)規(guī)劃項目“汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)持續(xù)改革創(chuàng)新研究”（STP-ZZ-009）