基層治理中的群眾參與決策模式探討——以深圳坪山新區(qū)為例

魏紅英，陳杰容

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，廣東深圳518055）

基層治理中的群眾參與決策模式探討——以深圳坪山新區(qū)為例

魏紅英，陳杰容

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，廣東深圳518055）

深圳坪山新區(qū)群眾參與公共決策形成了具有深圳特色的“五展”模式，即參與渠道擴(kuò)展、參與范圍拓展、參與流程舒展、參與人群向組織化發(fā)展、參與效果延展；突顯了群眾參與決策的“四協(xié)”特點(diǎn)，即主體協(xié)同、流程協(xié)同、行動(dòng)協(xié)同、技術(shù)協(xié)同。它不同于其他地區(qū)模式；當(dāng)然，也存在一定的問(wèn)題需要改進(jìn)。

參與公共決策；坪山新區(qū)；“五展”模式；“四協(xié)”特點(diǎn)

群眾參與決策，既是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)，也是公共政策科學(xué)化民主化提出的現(xiàn)實(shí)要求。

從歷史淵源看，對(duì)群眾參與公共決策的研究，首先來(lái)源于西方民主政治中的政治參與，是民主參與的組成部分。國(guó)外真正比較全面的研究開(kāi)始于20世紀(jì)70年代“參與式民主”理論的復(fù)興。它建立在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的“政治與行政的分離，行政領(lǐng)域不需要公民參與”的批判基礎(chǔ)上，研究了“參與的主體、參與的方式、參與的效果”等問(wèn)題。1970年佩特曼的《參與和民主理論》成為參與式民主理論興起的標(biāo)志，他提出“所有人最大限度的參與是民主的核心”[1]。

國(guó)外關(guān)于“公民參與決策的方式和技術(shù)”的研究?jī)?nèi)容圍繞“在什么時(shí)間、多大頻率、以什么方式、在多大程度上推進(jìn)公民參與決策”等問(wèn)題，形成了兩個(gè)比較成熟的理論。一是公民參與階梯論：美國(guó)學(xué)者謝爾·阿斯汀提出將社會(huì)參與的程度分為低度參與、中度參與、高度參與三類。二是公民參與的新形式論：如，約翰·克萊頓·托馬斯的《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》[2]。美國(guó)學(xué)者格雷姆·布朗寧在1996年出版的《電子民主：運(yùn)用因特網(wǎng)改革美國(guó)政治》著作中，提出網(wǎng)絡(luò)民主能優(yōu)化現(xiàn)實(shí)民主，為傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)民主提供了一個(gè)新形式。

中國(guó)學(xué)者對(duì)于群眾參與決策的研究集中在：一是對(duì)民主政治、公共決策質(zhì)量、公共決策執(zhí)行的重要性、價(jià)值、意義的研究[3]；二是對(duì)公民參與方式標(biāo)準(zhǔn)制定、參與范圍的限定[4-6]；三是如何發(fā)展與完善參與方式的建議[7-10]；四是公共決策中公民參與方式的變遷及原因分析[11]。

可見(jiàn)，公民參與決策方式的理論研究相對(duì)成熟。但是對(duì)不同層次政府的公共決策中的公民參與的研究不多，尤其是對(duì)于城市基層群眾參與決策的實(shí)證研究尚不多見(jiàn)，中國(guó)本土化研究還需要加強(qiáng)。

本研究立足于：（1）為治理體系的完善提供學(xué)理支持，推進(jìn)基層公共決策的民主化科學(xué)化，從而提升基層政府治理能力。（2）為本土化的民主參與理論提供素材和中國(guó)式話語(yǔ)，有助于對(duì)群眾參與問(wèn)題的解決。（3）為其他地區(qū)的民主決策提供實(shí)踐參照。這里的“群眾參與”是具有“中國(guó)特色”的提法，至今國(guó)內(nèi)都沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。國(guó)外通常稱之為公眾參與、公共參與、公民參與。群眾參與公共決策是指具備參與能力的公民，依據(jù)憲法或法律所賦予的參與權(quán)利，通過(guò)合法方式，在公共決策過(guò)程中自由地表達(dá)自己的意見(jiàn)和主張，影響或決定政府公共政策的行為。

本研究遵循現(xiàn)狀-問(wèn)題-對(duì)策的思路，綜合運(yùn)用政治學(xué)、公共管理學(xué)、政策學(xué)等相關(guān)理論，選擇廣東省代表地區(qū)——深圳發(fā)展剛剛起步的坪山新區(qū)，采取文獻(xiàn)分析、比較研究、實(shí)地調(diào)研，通過(guò)訪談、問(wèn)卷、座談等方式，在坪山新區(qū)召開(kāi)12場(chǎng)座談會(huì)，在47%的社區(qū)一對(duì)一填寫494份問(wèn)卷，圍繞“如何組織群眾有序參與公共決策”這一問(wèn)題，在比較借鑒國(guó)內(nèi)外群眾參與決策的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建坪山新區(qū)公共決策的群眾參與的特色模型，并針對(duì)問(wèn)題，從操作層面提出拓展坪山公共決策的群眾參與路徑的建議。

一、整體性決策參與的“五展”模式

坪山新區(qū)是2009年6月30日正式掛牌成立的深圳市政府派出機(jī)構(gòu)，位于深圳市東北部，總面積為168平方公里，是深圳市東部主要工業(yè)基地，也是深化深莞惠合作的重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。新區(qū)總?cè)丝诩s60萬(wàn)，其中戶籍人口約3.6萬(wàn)，下轄坪山、坑梓兩個(gè)辦事處，有社區(qū)居委會(huì)30個(gè)、社區(qū)工作站24個(gè)、居民小組163個(gè)。為了擔(dān)當(dāng)起深圳市委、市政府賦予的建設(shè)“科學(xué)發(fā)展示范區(qū)、綜合配套改革先行區(qū)深圳新的區(qū)域發(fā)展極”（兩區(qū)一極）的歷史使命，調(diào)動(dòng)群眾積極性和主動(dòng)性，坪山新區(qū)自正式掛牌以來(lái)，就著手從群眾參與決策的路徑、范圍、技術(shù)、環(huán)節(jié)、平臺(tái)等方面進(jìn)行整體性探索，形成了群眾參與決策的“五展”模式。

（一）群眾參與決策的路徑多樣，參與渠道擴(kuò)展

為了了解民眾的需求，坪山新區(qū)探索群眾“自下而上”提訴求表愿望與政府“自上而下”察民情解民憂相結(jié)合的“雙向互動(dòng)”渠道，在領(lǐng)導(dǎo)熱線、公眾信箱、信訪等原有的訴求渠道之外，建立了四類人員下社區(qū)、兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)、一支民情服務(wù)隊(duì)的“421”的多元渠道。

“四類人員下社區(qū)”是指坪山新區(qū)干部、機(jī)關(guān)在職黨員、人大代表、政協(xié)委員四類人員掛點(diǎn)派駐社區(qū)或進(jìn)社區(qū)。通過(guò)在社區(qū)開(kāi)展調(diào)研、聯(lián)誼、咨詢、講座、集體勞動(dòng)等活動(dòng)，構(gòu)建“自上而下”的民意聽(tīng)取渠道。他們依據(jù)相關(guān)制度性文件（2010年的《關(guān)于貫徹新區(qū)“1＋8”文件落實(shí)干部聯(lián)系群眾促進(jìn)和諧基層建設(shè)實(shí)施方案》；2012年出臺(tái)的《關(guān)于探索群眾工作“雙向模式”切實(shí)解決社區(qū)和群眾問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》和《深圳市坪山新區(qū)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃師工作制度》等），推動(dòng)四類人員廣泛聽(tīng)取社情民意，初步形成由新區(qū)統(tǒng)籌、區(qū)直單位、辦事處、社區(qū)廣泛參與的“四級(jí)聯(lián)動(dòng)、組團(tuán)包片、項(xiàng)目推進(jìn)”的聯(lián)系群眾的工作新格局。

“兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)”指建立家園網(wǎng)和綜合管理系統(tǒng)兩大“上下結(jié)合”的網(wǎng)絡(luò)參與渠道。坪山新區(qū)按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、協(xié)同建設(shè)、內(nèi)外一體的原則，建設(shè)“社區(qū)家園網(wǎng)”。社區(qū)家園網(wǎng)除了分類設(shè)置服務(wù)模塊，提供網(wǎng)上辦事功能之外，還設(shè)置了社區(qū)論壇等欄目，使社區(qū)家園網(wǎng)成為暢達(dá)民意、反映訴求、解決問(wèn)題、建言獻(xiàn)策的交流服務(wù)平臺(tái)。

以“織網(wǎng)工程”為基礎(chǔ)，建立“綜合服務(wù)管理信息”系統(tǒng)，整合綜治維穩(wěn)、安全監(jiān)管、出租屋管理、計(jì)生、城管、社區(qū)服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)信息資源，為群眾表達(dá)意見(jiàn)和訴求打造更為便捷和高效的平臺(tái)。

除此之外，他們還依托“綜合管理服務(wù)系統(tǒng)”和“社區(qū)家園網(wǎng)”外網(wǎng)，開(kāi)通1890（“一拔就靈”的諧音）24小時(shí)政務(wù)服務(wù)熱線，對(duì)群眾提出的由政府承接的公共服務(wù)問(wèn)題，進(jìn)行一站受理、分類交辦。

借助社會(huì)專業(yè)調(diào)查力量，建立一支民情收集調(diào)查隊(duì)。該調(diào)查隊(duì)的社工項(xiàng)目由坪山新區(qū)社工委購(gòu)買服務(wù)，深圳市龍崗區(qū)彩虹社會(huì)工作服務(wù)中心負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，社工委負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程。項(xiàng)目由5名專職社工及100名民情志愿者組成，專職社工負(fù)責(zé)整理、分類、評(píng)估和匯總民情信息，最后形成民情簡(jiǎn)報(bào)和民情調(diào)查報(bào)告，報(bào)社工委研究匯編。

（二）群眾參與決策的領(lǐng)域廣泛，參與范圍拓展

坪山群眾參與決策的范圍從社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)治理到土地整備、文化遺產(chǎn)保護(hù)，不斷拓展。

1.土地整備的參與。土地整備被視為深圳市的“第三次土地改革”，而坪山新區(qū)是深圳市土地整備的試點(diǎn)區(qū)，坪山群眾參與土地整備項(xiàng)目的討論。金沙社區(qū)土地整備項(xiàng)目中多次征求群眾意見(jiàn)。南布社區(qū)、沙湖社區(qū)主動(dòng)申請(qǐng)成為土地整備試點(diǎn)社區(qū)。新區(qū)相關(guān)部門充分吸收社區(qū)意見(jiàn)，共同制定了項(xiàng)目實(shí)施方案、專項(xiàng)規(guī)劃方案。群眾參與完善了坪山新區(qū)土地整備的工作模式。2011年2月11日，坪山新區(qū)正式將金沙社區(qū)作為“整村統(tǒng)籌”土地整備的試點(diǎn)社區(qū)，確立了以“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、辦事處保障實(shí)施”的工作機(jī)制。后來(lái)發(fā)現(xiàn)，該模式存在群眾參與不多的問(wèn)題，通過(guò)調(diào)研，修改為“社區(qū)主導(dǎo)、群眾參與、政府指導(dǎo)”的新模式。該模式在南布、沙湖兩個(gè)社區(qū)得到順利實(shí)施。

2.發(fā)展規(guī)劃的參與。按照深圳市委、市政府的要求部署，新區(qū)從成立伊始就堅(jiān)持“規(guī)劃先行”的理念，聘請(qǐng)高水平機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)，制定了以綜合發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以專項(xiàng)規(guī)劃為承接，以坪山中心區(qū)、坑梓中心區(qū)、金沙、坪山河流域等規(guī)劃為基礎(chǔ)支撐的契合新區(qū)定位的全新的綜合規(guī)劃體系。在新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃中，采取傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)的多流程方式。其中議事會(huì)成為收集民意的“容器”。為了推進(jìn)與居民的洽談工作、取得居民的認(rèn)同，金沙社區(qū)按照民主原則公開(kāi)推薦、公示后，成立了社區(qū)居民自治發(fā)展議事會(huì)。居民議事會(huì)針對(duì)和居民密切相關(guān)的事情征求意見(jiàn)、作出決定，調(diào)動(dòng)群眾參政議政的積極性。六和社區(qū)在新區(qū)中心區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，作為中心所在地社區(qū)，就如何借助中心區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)社區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，經(jīng)居民議事會(huì)討論同意制訂《六和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃》方案。

3.文化遺產(chǎn)保護(hù)中的群眾參與。坪山新區(qū)是東江縱隊(duì)在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中堅(jiān)持斗爭(zhēng)的主要地區(qū)，也是東江縱隊(duì)司令員曾生的出生地和故居所在地。東江縱隊(duì)的司令部有三年時(shí)間設(shè)在坪山?；谶@一歷史，曾生所在社區(qū)居民主動(dòng)提出建立曾生紀(jì)念館的建議，以保護(hù)、弘揚(yáng)東縱紅色文化，傳承和發(fā)揚(yáng)東縱精神。他們與政府有關(guān)部門進(jìn)行咨詢論證，使該建議成功地被納入新區(qū)相關(guān)部門政策的議事日程。

（三）群眾參與決策得以改進(jìn)，參與流程舒展

群眾參與的形式上，從起步階段通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)熱線、信訪投訴、座談會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證、街頭巷議等基層平臺(tái)參與，逐漸發(fā)展為通過(guò)專門項(xiàng)目參與，直至群眾、領(lǐng)導(dǎo)、專家多元參與，參與方式不斷改進(jìn)。

1.傳統(tǒng)公示制參與被賦予新的內(nèi)容，使全過(guò)程參與成為現(xiàn)實(shí)。決策參與中的公示方式被廣泛使用。坪山新區(qū)的公共政策只要與群眾的生活有關(guān)，多數(shù)采用了公示制度，尤其在基層社區(qū)，公示牌處處可見(jiàn)。如：新區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊(duì)政務(wù)公開(kāi)有三部分：一是一戶一棟審批過(guò)程中的三次公示（社區(qū)內(nèi)部公示-辦事處公示-新區(qū)公示）；二是大隊(duì)的指揮中心設(shè)有投訴平臺(tái)，包括違建、一戶一棟材料造假等情況的投訴；三是《坪山新區(qū)原村民非商品住宅建設(shè)遺留問(wèn)題處理辦法》起草前召開(kāi)意見(jiàn)征詢會(huì)，聽(tīng)取社區(qū)、村民小組、村民的意見(jiàn)，方案三次修改。由于過(guò)去采取重大事務(wù)決定后公示，群眾反映決策過(guò)程不透明，積極性不高。為了讓群眾真正參與社區(qū)建設(shè)，各社區(qū)采取全過(guò)程公示制，從問(wèn)題的甄選、參與會(huì)議通知、決策結(jié)果等，都在特定的公告欄公示，讓群眾了解并發(fā)表意見(jiàn)。

2.傳統(tǒng)面對(duì)面討論與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合，使參與的時(shí)效性更強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，面對(duì)面的座談是各級(jí)決策機(jī)構(gòu)收集民情民意的傳統(tǒng)方式，也是群眾參與決策的傳統(tǒng)手段。由于它具有互動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，仍是坪山群眾參與決策的有效方式。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用，面對(duì)面的座談?dòng)懻摲绞接辛诵碌陌l(fā)展，轉(zhuǎn)化為網(wǎng)上互動(dòng)交流。網(wǎng)絡(luò)論壇就是該參與方式的展示。職能部門及其決策者與群眾的網(wǎng)上交流、討論，在一定程度上為決策提供了信息，使參與的時(shí)效性更強(qiáng)。

3.織網(wǎng)工程搭建民情的訴求平臺(tái)，使網(wǎng)絡(luò)參與普及化。目前，坪山新區(qū)已在23個(gè)社區(qū)建立了家園網(wǎng)，并推進(jìn)織網(wǎng)工程?？椌W(wǎng)工程借助現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，以“一庫(kù)一隊(duì)伍兩網(wǎng)兩系統(tǒng)”為基本框架，形成一個(gè)縱向到底、橫向到邊、全面覆蓋、無(wú)縫對(duì)接的網(wǎng)格服務(wù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)、信息共享和事件智能分撥處置，輔助政府決策分析。該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過(guò)信息收集渠道和決策分析支持系統(tǒng)，搭建民情的訴求平臺(tái)，使網(wǎng)絡(luò)參與普及化，方便群眾參與決策。群眾主要通過(guò)社區(qū)家園網(wǎng)反映意見(jiàn)，由新區(qū)智慧社會(huì)服務(wù)中心負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)交相關(guān)責(zé)任部門辦理。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門基于公共信息資源庫(kù)和社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)之上的決策分析支持系統(tǒng)，在各自權(quán)限范圍內(nèi)，全面、客觀、準(zhǔn)確掌握全區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和社會(huì)事件動(dòng)態(tài)，分析、預(yù)判事件發(fā)展態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。

（四）參與決策的群眾增加，并向組織化發(fā)展

1.社區(qū)議事會(huì)制度使參與人員從原居民擴(kuò)展到外來(lái)人員?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展越來(lái)越呈現(xiàn)個(gè)體化的特征，以戶籍、居住時(shí)間、財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)來(lái)劃分服務(wù)和管理對(duì)象的做法越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展。如何解決這一矛盾，在公共決策中體現(xiàn)不同利益群體的利益，坪山新區(qū)創(chuàng)制了新的機(jī)構(gòu)——居民議事會(huì)。以沙湖社區(qū)議事會(huì)為例，他們根據(jù)新區(qū)及辦事處關(guān)于大力推進(jìn)社區(qū)居民自治發(fā)展議事會(huì)項(xiàng)目的工作部署和要求，成立居民議事會(huì)，凡涉及社區(qū)居民切身利益和事關(guān)社區(qū)發(fā)展的重大事項(xiàng)，都要提交社區(qū)自治議事會(huì)討論，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。議事會(huì)改變了過(guò)去只有原居民參與公共事務(wù)的狀況，為外來(lái)人員參與社區(qū)建設(shè)提供了場(chǎng)所和機(jī)會(huì)。議事會(huì)參加人員為本地居民、外來(lái)人員、企業(yè)代表等，人員分布比較廣。盡管社區(qū)議事會(huì)制度在參與社區(qū)或地方?jīng)Q策方面，只能“議”不能“決”，但是，它畢竟給予外來(lái)人員一個(gè)說(shuō)話的場(chǎng)所和平臺(tái)。就此而言，也是促進(jìn)群眾有序參與的創(chuàng)新。

2.社區(qū)服務(wù)中心使參與主體從個(gè)人向組織化發(fā)展。坪山新區(qū)出臺(tái)《扶持社會(huì)組織發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于坪山新區(qū)培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的實(shí)施意見(jiàn)》（2015年）等政策文件，鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，引領(lǐng)社會(huì)組織參與社區(qū)居民多層次、多元化服務(wù)需求決策的執(zhí)行。通過(guò)購(gòu)買群眾需求大的社工服務(wù)項(xiàng)目，開(kāi)展日間照料、兒童托管、四點(diǎn)半學(xué)校、情緒疏導(dǎo)、就業(yè)引導(dǎo)等服務(wù)。再如，社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)社區(qū)家園網(wǎng)的信息整理和補(bǔ)充，并由社區(qū)服務(wù)中心執(zhí)行有關(guān)社會(huì)服務(wù)的公共決策。如，設(shè)立“志愿驛站”，成立各類社區(qū)志愿服務(wù)組織，開(kāi)展鄰里互助、困難幫扶、社區(qū)娛樂(lè)、調(diào)解糾紛等活動(dòng)，為公共服務(wù)和構(gòu)建和諧社區(qū)發(fā)揮重要作用。

（五）群眾參與決策的環(huán)節(jié)完整，參與效果延展

決策活動(dòng)一般由信息情報(bào)活動(dòng)、決策方案設(shè)計(jì)活動(dòng)和抉擇活動(dòng)等多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)所構(gòu)成，是政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督的完整過(guò)程。所以，公民參與決策就不僅僅是參與決策方案的抉擇或選擇，而且是多環(huán)節(jié)的參與。這是參與決策深度和廣度的分界線。目前，坪山新區(qū)正嘗試著不同決策環(huán)節(jié)的群眾參與。

1.公共問(wèn)題界定環(huán)節(jié)的參與。坪山新區(qū)為了使決策符合大多數(shù)群眾的意愿，構(gòu)建了多渠道的民情民意表達(dá)機(jī)制，為群眾參與公共事務(wù)決策議題提供了前提條件。如沙湖社區(qū)墨香會(huì)的成立，就是咨詢?nèi)罕娨庠福蓪I(yè)人士評(píng)估產(chǎn)生。新盆景的確定先由基層組織申報(bào)，然后評(píng)比產(chǎn)生。很多事關(guān)群眾切身利益的政策，政府鼓勵(lì)人人暢所欲言，營(yíng)造一個(gè)寬松的環(huán)境，形成平等、民主、協(xié)商的氣氛，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化。

2.決策方案設(shè)計(jì)和選擇環(huán)節(jié)的參與。公共決策的方案設(shè)計(jì)是指針對(duì)公共問(wèn)題，依據(jù)決策目標(biāo)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種可能性方案的過(guò)程。這一過(guò)程最需要集中群眾的智慧并考慮群眾的需求。坪山新區(qū)在涉及群眾切身利益的決策中，邀請(qǐng)群眾進(jìn)行方案設(shè)計(jì)。坪山新區(qū)在如六和社區(qū)土地整備、曾生紀(jì)念館遺址選址方面都有群眾自己的設(shè)計(jì)方案，而這些方案在最后決策中全部或部分采納。社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)項(xiàng)目也是如此，大多數(shù)都由社區(qū)群眾自己提出需求，或在多項(xiàng)服務(wù)方案中選擇。

3.群眾參與決策效果、決策部門的考評(píng)。坪山新區(qū)利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立科學(xué)規(guī)范的考評(píng)制度，讓群眾參與對(duì)決策部門以及決策效果的綜合考評(píng)，考核內(nèi)容有領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾工作績(jī)效考核、部門工作考核、重點(diǎn)工作任務(wù)考核、社區(qū)服務(wù)考核等。部門考核包括各單位解決群眾問(wèn)題的辦理數(shù)量、辦結(jié)效率、服務(wù)質(zhì)量、群眾滿意度等。如：完善重點(diǎn)工作任務(wù)考核制度，在年度考核評(píng)價(jià)中增加社區(qū)、基層群眾和服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)要素，健全完善以基層群眾滿意度為基礎(chǔ)的民生工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

二、協(xié)同性決策參與的“四協(xié)”特色

坪山新區(qū)群眾參與決策具有協(xié)同性特點(diǎn)。這些特點(diǎn)表現(xiàn)為政府與群眾合作的主體協(xié)同、上下結(jié)合的流程協(xié)同、社區(qū)中心的組織化銜接的行動(dòng)協(xié)同、傳統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)虛實(shí)結(jié)合的技術(shù)協(xié)同。它不同于杭州開(kāi)放決策模式、吉林省安圖縣的群眾訴求服務(wù)平臺(tái)模式、深圳市鹽田區(qū)完善“民意暢達(dá)機(jī)制”等模式。

（一）參與主體協(xié)同：政府與群眾之間的相互合作

坪山新區(qū)政府出臺(tái)了相關(guān)的制度規(guī)則，對(duì)不同政策事項(xiàng)給予指導(dǎo)，明確要求群眾參與，為領(lǐng)導(dǎo)與群眾協(xié)同決策提供制度保障。在土地整備規(guī)劃、新區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊(duì)的執(zhí)行性決策、公共事業(yè)局公共決策中，明確規(guī)定政府與群眾合作決策，既要有政府部門的主導(dǎo)，又要有基層群眾的參與。如：整村統(tǒng)籌明確規(guī)定“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、居民參與”為原則。針對(duì)原農(nóng)村土地管理政策相互不協(xié)調(diào)及試點(diǎn)工作實(shí)踐所遇問(wèn)題，確立了以“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、辦事處保障實(shí)施”的工作機(jī)制，借此調(diào)動(dòng)社區(qū)居民自主決策、共謀發(fā)展的積極性，促進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型。

坪山新區(qū)基層還創(chuàng)建了居民、社區(qū)與政府管理部門之間協(xié)同的工作模式。這在“整村統(tǒng)籌”工作中體現(xiàn)充分。六合社區(qū)土地整備方案就是該工作模塊協(xié)作的產(chǎn)物，由社區(qū)主動(dòng)提出，其他部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同共同決策。體現(xiàn)政府管理不干預(yù)、群眾參與不回避的多元主體的積極性。

（二）參與流程協(xié)同：上下結(jié)合的決策流程

1.自上而下的“深入社區(qū)行”決策流程。為了了解社區(qū)群眾的真實(shí)需求，坪山新區(qū)政府開(kāi)展以“看亮點(diǎn)、解難題、送規(guī)劃、促發(fā)展”為主題的“深入社區(qū)行”活動(dòng)。新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)定期或不定期率新區(qū)相關(guān)職能部門、辦事處、社區(qū)負(fù)責(zé)人及群眾代表，深入社區(qū)，了解社區(qū)在土地整備、社區(qū)規(guī)劃、環(huán)境整治、物業(yè)管理、綜治維穩(wěn)、社區(qū)服務(wù)等方面面臨的困難，找準(zhǔn)決策的方向和問(wèn)題，納入政府決策議程，推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

2.自下而上的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃流程。群眾參與社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃流程，如六和社區(qū)的基本流程為：社區(qū)成立規(guī)劃項(xiàng)目組-由項(xiàng)目組問(wèn)卷調(diào)查（了解意愿和滿意程度）-項(xiàng)目組與社區(qū)主任到社區(qū)工作站訪談、與股份公司交流座談形成建議-與街道、新區(qū)相關(guān)部門溝通-設(shè)計(jì)方案選擇方案。

3.上下結(jié)合的決策流程。社工委培育社會(huì)建設(shè)“新盆景”項(xiàng)目的決定，有一套比較規(guī)范的流程。該流程體現(xiàn)了上下結(jié)合的特征。它規(guī)定，各委員單位、社區(qū)、社會(huì)組織為創(chuàng)新項(xiàng)目創(chuàng)建主體，各自可申報(bào)1個(gè)項(xiàng)目，填報(bào)《社會(huì)建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目申報(bào)表》；經(jīng)評(píng)審符合條件并列入“新盆景”項(xiàng)目的，新區(qū)社工委將給予一定的資金扶持、政策指導(dǎo)。已確定的觀察項(xiàng)目探索的新經(jīng)驗(yàn)新做法，則由社工委與社區(qū)、社會(huì)組織共商推廣普及。

（三）參與行動(dòng)協(xié)同：以社區(qū)為中心的組織化銜接

社區(qū)成為政府部門與群眾決策行動(dòng)的銜接點(diǎn)。社區(qū)相應(yīng)機(jī)構(gòu)包括社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)工作站、社區(qū)黨組織、社區(qū)股份公司等正式組織在職責(zé)范圍內(nèi)，匯集民眾的意愿、反映群眾呼聲、成為群眾與新區(qū)各部門之間決策行為的集成點(diǎn)，發(fā)揮著重要的中介作用。以社區(qū)為中心的組織化參與方便群眾參與。社區(qū)在匯聚群眾意見(jiàn)、意愿方面具有地理位置上的優(yōu)勢(shì)，為群眾直接參與提供機(jī)會(huì)和場(chǎng)所；同時(shí)，也有利于連接政府各部門。公共決策的制定實(shí)施通過(guò)社區(qū)通達(dá)群眾，有利于提升工作效率。

（四）參與技術(shù)協(xié)同：傳統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)的虛實(shí)結(jié)合

坪山新區(qū)在群眾參與決策方面，不僅保留著傳統(tǒng)的座談會(huì)、基層調(diào)研、派駐社區(qū)等面對(duì)面的方式，而且運(yùn)用了手機(jī)、郵件、新媒體等現(xiàn)代參與手段，相互連接協(xié)同，虛實(shí)結(jié)合。網(wǎng)絡(luò)參與具有互動(dòng)雙向性，彌補(bǔ)傳統(tǒng)手段的不足。傳統(tǒng)的公民參與方式大多是單向的，主要是發(fā)布新聞、引導(dǎo)輿論，話語(yǔ)權(quán)由發(fā)布方控制，公眾難以有充分的話語(yǔ)權(quán)。公民網(wǎng)絡(luò)參與的方式則是開(kāi)放的、雙向的、互動(dòng)的，公眾既是信息的接受者，同時(shí)也是信息的發(fā)布者，這就使網(wǎng)絡(luò)突破了傳統(tǒng)媒體由于時(shí)空間隔造成的信息傳輸?shù)恼系K，為公民進(jìn)行利益表達(dá)、輸入政治意愿、參與公共生活提供了更加便捷的渠道，改善了公民參與的手段。

目前坪山新區(qū)基層政府信息公開(kāi)目錄框架中專門增加了“民政互動(dòng)”欄目，由領(lǐng)導(dǎo)信箱、民意征集、在線訪談三部分組成，建立家園網(wǎng)，大力推進(jìn)智慧城市的織網(wǎng)工程。一方面加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的形式，了解群眾的呼聲和訴求，由群眾主導(dǎo)公共事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)；另一方面，政府部門順應(yīng)民意、引導(dǎo)民意。網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了互動(dòng)，“回應(yīng)參與”激勵(lì)了群眾的參與熱情。

三、體制機(jī)制創(chuàng)新決策參與的相關(guān)建議

盡管坪山新區(qū)在群眾參與決策方面取得很大成績(jī)，但是，也存在著一定的問(wèn)題。一是部分領(lǐng)導(dǎo)和工作人員沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)群眾參與決策的重要性。在機(jī)關(guān)問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，將近30%的工作人員認(rèn)為本部門決策不需要群眾參與。二是公共決策的部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同乏力，群眾建議難以納入決策議程?，F(xiàn)實(shí)工作中，橫向到邊、縱向到底的“網(wǎng)格化”決策機(jī)制還有待完善。民情反應(yīng)的層級(jí)過(guò)多，群眾呼聲和意見(jiàn)的正常渠道必須經(jīng)過(guò)社區(qū)、到街道、再到新區(qū)職能部門，每一層級(jí)都需要層層過(guò)濾，需要時(shí)間匯集整理，結(jié)果是群眾反映回應(yīng)太慢。三是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與決策的群眾比例極少。對(duì)于家園網(wǎng)，43.2%的被調(diào)查對(duì)象沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)；41.3%的被調(diào)查者聽(tīng)說(shuō)過(guò)、但沒(méi)有使用過(guò)，這兩部分人員比例加在一起高達(dá)84.5%，而辦理過(guò)業(yè)務(wù)的人員只有9.2%。四是公眾參與公共決策的意識(shí)和參與技能有待提升。在政府的決策過(guò)程中，很多群眾認(rèn)為這是政府官員和專家學(xué)者的事情，采取“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于社區(qū)與自身利益密切相關(guān)的公共事項(xiàng)，仍然有17%的人員不會(huì)參與。為了改善這一狀況，除了進(jìn)行宣傳教育之外，提出如下相關(guān)建議：

（一）訂立群眾參與公共決策的基本原則

1.公平參與原則。公共政策的制定實(shí)質(zhì)是對(duì)既定的利益格局進(jìn)行全局或者局部的調(diào)整，以保障社會(huì)整體的公平正義。公共政策的公平性要通過(guò)平等參與權(quán)、平等表達(dá)權(quán)、對(duì)弱勢(shì)群體的特別關(guān)注來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)各種制度機(jī)制，保證不同的公眾群體（組織化或非組織化、強(qiáng)勢(shì)群體或弱勢(shì)群體）有平等的參與決策的機(jī)會(huì)。尤其要通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓外來(lái)人員有機(jī)會(huì)參與。確保參與過(guò)程中不同群體有均等的利益表達(dá)和利益訴求的機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該注意吸納相關(guān)社會(huì)組織的參與，關(guān)注弱勢(shì)群體聲音，吸納弱勢(shì)群體直接參與，保障弱勢(shì)群體的參與權(quán)利。公共決策者不能替代弱勢(shì)群體行使參與權(quán)。

2.規(guī)范參與原則。制訂群眾參與的相應(yīng)規(guī)則，對(duì)參與代表、參與范圍、參與方式、參與程序等做出明確規(guī)定。尤其在群眾參與區(qū)域性、基層性的公共決策的程序方面做進(jìn)一步改進(jìn)。參與人員應(yīng)該由各方利益關(guān)系的代表人組成，群眾代表的比例不低于1/3。參與的范圍包括社區(qū)規(guī)劃、土地整備、社會(huì)治安、社會(huì)保障、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、集體經(jīng)濟(jì)分紅、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)。要規(guī)定征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)的方式和程序，將社區(qū)議事會(huì)決議作為有關(guān)決策的必備環(huán)節(jié)。決策前要合理界定公共問(wèn)題。決策中要明確群眾的范圍、參與內(nèi)容、參與方式、參與程序等，明確把握群眾參與的各節(jié)點(diǎn)，使參與有效進(jìn)行。防止形式化和“作秀”式參與，提高制度化參與形式的質(zhì)量和效果。

3.策略性原則。一是針對(duì)不同的政策采用不同的方法。對(duì)于執(zhí)行性決策、專業(yè)性強(qiáng)的政策，一般采用表面參與的方式，通過(guò)宣傳、公告、通知、解釋等溝通方式，讓群眾了解執(zhí)行中可能遇到的問(wèn)題，以便決策制定后更好地執(zhí)行。對(duì)于新區(qū)群眾的民生事項(xiàng)如土地劃轉(zhuǎn)、房子拆遷、社保、社區(qū)紅利等，則采用咨詢、安撫等階段性參與方式。對(duì)于社區(qū)范圍的公共事務(wù)如社區(qū)治安、社區(qū)最低生活保障、扶貧濟(jì)困、公共交通站點(diǎn)設(shè)置、文化體育活動(dòng)開(kāi)展等，則采用直接授權(quán)、合作的深度參與方式。二是要求針對(duì)不同對(duì)象采用不同的參與方法。與群體利益直接相關(guān)的政府宏觀決策，征詢重點(diǎn)利益群體意見(jiàn)或建議；與個(gè)人生活緊密的新建和改建活動(dòng)，預(yù)計(jì)可能存在利益沖突或激烈反對(duì)意見(jiàn)的，則多會(huì)采取意見(jiàn)聽(tīng)證、議會(huì)辯論等形式，要求沖突雙方參加；對(duì)一些重大的城市建設(shè)決策，如城市地鐵、大橋、大型體育場(chǎng)館、劇院等重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)，則要求全體居民參加，直至采取全民公投等方式。

（二）創(chuàng)新群眾參與公共決策的機(jī)制

1.成立“坪山新區(qū)群眾決策咨詢委員會(huì)”。2014年8月坪山新區(qū)重大民生決策群眾咨詢委員會(huì)成立。作為決策咨詢和社情民意征集的議事協(xié)調(diào)（臨時(shí)）機(jī)構(gòu)，由相關(guān)決策主管部門根據(jù)需要設(shè)置。委員會(huì)成員一般不少于15人，由相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)人士代表、直接利益方代表、群眾代表、社會(huì)組織代表、人大代表和政協(xié)委員構(gòu)成。委員會(huì)成員對(duì)相應(yīng)決策事項(xiàng)享有知情、參與和獨(dú)立自主地表達(dá)意見(jiàn)等權(quán)利。委員會(huì)遵循“一事一會(huì)”原則，在決策事項(xiàng)擬議階段成立，到?jīng)Q策完成時(shí)終止。群眾決策咨詢委員會(huì)的職責(zé)有：參與社區(qū)公共政策和措施的制定；向政府傳達(dá)民眾的需求和問(wèn)題；向民眾告知政府的活動(dòng)和政策；對(duì)群眾提出的議題進(jìn)行咨詢、論證，并提出政策建議；對(duì)全區(qū)重大決策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤調(diào)研與監(jiān)督等。

2.完善以網(wǎng)絡(luò)為載體、以織網(wǎng)工程為抓手的參與平臺(tái)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)已成為群眾參與的重要平臺(tái)。建議以網(wǎng)絡(luò)為載體、以織網(wǎng)工程為抓手，構(gòu)建群眾參與決策的便捷平臺(tái)。為積極發(fā)揮“織網(wǎng)工程”平臺(tái)作用，需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、公共微信等新媒體建設(shè)。組建專門的平臺(tái)維護(hù)、編輯、管理工作團(tuán)隊(duì)，建立各部門、各單位通過(guò)政府網(wǎng)站和政務(wù)微博，及時(shí)公開(kāi)信息，定期信息更新的制度，以及遇突發(fā)事件實(shí)時(shí)發(fā)布信息的制度。建立本部門網(wǎng)站與其他政府網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站及媒體的鏈接與關(guān)注，讓它們成為政府、群眾、媒體進(jìn)行信息流通、實(shí)時(shí)互動(dòng)的重要載體。大力整合坪山新區(qū)現(xiàn)有的家園網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源，在全區(qū)范圍內(nèi)建立了快捷暢通、靈敏高效的社情民意網(wǎng)絡(luò)。

3.建立群眾參與公共決策的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)制度。建議建立參與決策群眾的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)制度，給予參與決策的群眾適當(dāng)?shù)奈镔Y補(bǔ)助或精神獎(jiǎng)勵(lì)（如最佳市民獎(jiǎng)等），鼓勵(lì)群眾對(duì)公共事務(wù)的參與或自身利益的維護(hù)，培育群眾參與決策的意識(shí)。

群眾參與決策的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金宜由新區(qū)財(cái)政統(tǒng)一支出，由群眾決策咨詢委員會(huì)確定人員，或由每項(xiàng)決策的相關(guān)決策部門支付。標(biāo)準(zhǔn)可以參照深圳地方人大代表參會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。

4.建立利害關(guān)系人參與決策的否決權(quán)制度。建議學(xué)習(xí)其他國(guó)家的做法，賦予利害關(guān)系人決策否決權(quán)。如法國(guó)的城市規(guī)劃編制中，公眾尤其是利害關(guān)系人對(duì)是否接受這一規(guī)劃方案提出意見(jiàn)，民意調(diào)查形成的決議對(duì)已經(jīng)編制好的城市規(guī)劃方案具有否決權(quán)[12]。美國(guó)給公眾尤其是利害關(guān)系人提供參與法規(guī)制定程序的機(jī)會(huì)[13]。行政程序法賦予利害關(guān)系人有“提出、修改或廢除法規(guī)的請(qǐng)求權(quán)”。

建立和完善利害關(guān)系人否決權(quán)制度，內(nèi)容包括：否決權(quán)行使范圍、否決權(quán)行使階段、否決權(quán)行使程序。否決權(quán)制度的前提是市民評(píng)審、市民意見(jiàn)征詢制度，確保公眾尤其是利害關(guān)系人從一開(kāi)始就參與到公共決策中來(lái)。理論上否決權(quán)的行使可以貫徹于整個(gè)決策過(guò)程。對(duì)于不同的決策類型，否決權(quán)的行使有所差異。對(duì)于一些重大的事項(xiàng)，尤其是在環(huán)保公共衛(wèi)生領(lǐng)域，可以探索實(shí)行“一票否決”制。

另外，在決策過(guò)程中，需要對(duì)利害關(guān)系人的審議做出程序安排。利害關(guān)系人行使否決權(quán)之后，公共決策提案需要做出適當(dāng)修改或協(xié)商，減少異議。提供確保利益相關(guān)、受損方能夠參與決策過(guò)程的平臺(tái)。例如，城市改造應(yīng)當(dāng)有規(guī)劃搬遷地區(qū)的居民代表參加。通過(guò)整合，要使不同利益和意愿在公共決策中占有合理的比重，尤其不能忽視弱勢(shì)群體、利益明顯受損群體的意愿。

（三）構(gòu)建不同類型公共決策的公眾參與流程

群眾參與公共決策流程具有一定的模式化。僅以社區(qū)規(guī)劃、公共服務(wù)項(xiàng)目決策為例，他們分別代表兩種不同類型的決策，反映群眾在決策參與中的不同地位。

1.規(guī)范群眾參與新區(qū)及社區(qū)規(guī)劃流程。公眾參與應(yīng)深入到規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)。不同的規(guī)劃階段根據(jù)各自不同的特點(diǎn)，適時(shí)向公眾公開(kāi)。一般來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃的編制過(guò)程劃分成前期調(diào)研、方案設(shè)計(jì)、比選、修改、公示這五個(gè)階段，每個(gè)階段都可以采取不同的措施來(lái)引導(dǎo)組織公眾參與，輔助和完善規(guī)劃方案。其主要渠道有：群眾意見(jiàn)征詢委員會(huì)，電話傾聽(tīng)、短信接收、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)專欄、信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)等，組織形式多樣的民意征詢。

2.規(guī)范群眾參與公共服務(wù)項(xiàng)目決策的流程。公共項(xiàng)目決策與其他決策不同之處在于，它涉及項(xiàng)目預(yù)算。一般分為六個(gè)階段，即前期準(zhǔn)備階段、民主決策階段、表決立項(xiàng)階段、項(xiàng)目預(yù)算階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段和評(píng)估總結(jié)階段。各階段群眾參與流程方式各有不同，對(duì)應(yīng)的方式為：宣傳發(fā)動(dòng)、征求意見(jiàn)、參與表決規(guī)則的確定、預(yù)算公開(kāi)、組織群眾監(jiān)督執(zhí)行、組織專家審議評(píng)估反饋信息。

（*致謝：該研究得到廣東省行政管理學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和坪山新區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門的支持和幫助。深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院謝秋色、李涵、劉科美、管麗萍、黃志鵬等同學(xué)參與了課題調(diào)研數(shù)據(jù)整理等工作，在此一并致謝。）

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（責(zé)任編輯：汪小珍）

D693.62

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1001-4225（2016）07-0072-07

2015-09-29

魏紅英（1966-），女，湖北潛江人，法學(xué)博士，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院教授。陳杰容（1993-），男，廣東深圳人，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院行政管理專業(yè)學(xué)生。

2015年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“習(xí)近平總書(shū)記系列講話精神對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新研究”（15ZDA001）；廣東省行政管理學(xué)會(huì)委托項(xiàng)目、深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“深圳城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”（125C080）