城市舊改征收制度的困境及其出路

徐肖東

內(nèi)容摘要：受傳統(tǒng)控權(quán)理念影響，“行政征收”的內(nèi)涵與外延已無(wú)法適應(yīng)行政法治實(shí)踐。反思傳統(tǒng)控權(quán)模式下的城市舊改征收制度可知：“行政征收”概念有待理清，地方立法中關(guān)于“二次征詢(xún)”程序的規(guī)定違背制度設(shè)計(jì)之民主原意，簽約率的確定亦不符合行政程序的契約性?？紤]到“二次征詢(xún)”程序可能會(huì)為政府因資金短缺等原因而為刻意提高簽約比例提供合法空間，并有助于非常態(tài)被征收人阻礙簽約進(jìn)度，有必要在多元利益的均衡下改進(jìn)城市舊改征收制度。待更新制度主要有：非常態(tài)被征收人排除機(jī)制，公民參與確定“二次征詢(xún)”比例；在補(bǔ)償與資金短缺問(wèn)題上，對(duì)價(jià)補(bǔ)償最低原則需確立，并適度考慮合理引入社會(huì)資本。

關(guān)鍵詞：城市舊改 行政征收 二次征詢(xún) 非常態(tài)被征收人 契約理念

一、引言：待矯正的“二次征詢(xún)”程序

隨著城市現(xiàn)代化建設(shè)的需要，舊城區(qū)改建已成為一大社會(huì)熱點(diǎn)。與其相伴的城市房屋征收，由于涉及的利益多元、問(wèn)題復(fù)雜，亦成為了當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的焦點(diǎn)之一。為了有效防止諸如舊城區(qū)改建等公權(quán)活動(dòng)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，2004年《憲法修正案》第20條將《憲法》第10條第3款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡捎谖覈?guó)憲法實(shí)施所固有的局限性，使得違憲的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《拆遷條例》）依舊在實(shí)踐中扮演著“合法殺手”的角色。

直到2011年1月21日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征收條例》）正式取代《拆遷條例》，房屋拆遷所暴露的問(wèn)題才被置于了合憲的制度之下。其中，《征收條例》第8條第5項(xiàng)規(guī)定的將“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”確定為“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益”的情形之一，以及第2條等規(guī)定的公益征收補(bǔ)償，形成了舊城區(qū)改建中有關(guān)房屋征收的基本制度。

又根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第31條規(guī)定可知，舊城區(qū)改建中的房屋征收必須具備兩項(xiàng)條件：①舊改征收必須有計(jì)劃；②舊改征收的對(duì)象是危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后地段的房屋。

在具體征收制度上，除了滿足上述條件外，一些地方在程序上進(jìn)行了創(chuàng)新，較典型的程序就是“二次征詢(xún)”。它是指在舊城區(qū)改建過(guò)程中兩次征詢(xún)居民意見(jiàn)。其中，第一次是以戶為單位的具體征詢(xún)，通過(guò)同意征收的戶數(shù)比例來(lái)決定是否進(jìn)行舊城區(qū)改建；第二次是以簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的方式征詢(xún)，并根據(jù)簽約期限內(nèi)達(dá)到的簽約比例來(lái)判斷征收決定是否有效。〔1 〕有學(xué)者認(rèn)為這是現(xiàn)代城市治理體系和現(xiàn)代化能力的創(chuàng)新，契合了“激勵(lì)公民表達(dá)自己的真實(shí)偏好需求”與“政府提供公共產(chǎn)品應(yīng)尊重和吸取公民的偏好需求”的治理觀念?！? 〕

然而，頗受褒獎(jiǎng)的程序設(shè)計(jì)（“良好”制度）在解決一些老問(wèn)題的同時(shí)又產(chǎn)生了不少新問(wèn)題。大量舊城區(qū)居民盼著舊城區(qū)改建拆遷，卻被制度“無(wú)情”阻卻，因此開(kāi)始對(duì)“二次征詢(xún)”程序產(chǎn)生不滿。一系列的“官民”糾紛產(chǎn)生，甚至上升為群體性事件。進(jìn)言之，創(chuàng)新制度的催生并未有效緩解因舊城區(qū)改建而引發(fā)的“官民”糾紛，反而使得糾紛的數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。這不得不讓我們懷疑舊城區(qū)改建中房屋征收制度的功能定位，是什么原因?qū)е掠眯牧伎嗟闹贫瘸蔀榱烁嗉m紛滋生的“溫床”？“二次征詢(xún)”程序如何矯正？本文將試圖回答這些問(wèn)題。

二、傳統(tǒng)控權(quán)模式下的制度反思

傳統(tǒng)行政法以控制行政權(quán)濫用，保障相對(duì)人權(quán)益免受侵害為核心目的與價(jià)值取向。因此在當(dāng)時(shí)，行政權(quán)的行使被假設(shè)為是“惡”的，一系列配套制度的設(shè)計(jì)也以此為邏輯起點(diǎn)，盡力使法律對(duì)行政的控制不存“漏洞”。但隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，福利行政的面向越來(lái)越廣，該控權(quán)模式已難以適應(yīng)現(xiàn)代行政權(quán)運(yùn)行的需求。盡管在現(xiàn)代行政權(quán)的變遷中，行政裁量登上了行政法的舞臺(tái)，緩解了傳統(tǒng)控權(quán)模式的機(jī)械性，但由于根深蒂固的控權(quán)思想，很多制度設(shè)計(jì)依舊難以吸收行政“善”的新養(yǎng)分，筆者所述的舊城區(qū)改建中的房屋征收制度便是典型的一例。

（一）“行政征收”概念有待理清

經(jīng)典教科書(shū)將行政征收定義為“行政主體憑借國(guó)家行政權(quán)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)卣魇斩?、費(fèi)或者實(shí)物的行政行為”，〔3 〕“行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定將非國(guó)有財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)有，并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行政行為”?！? 〕有學(xué)者則將因公共利益的征收定義為公益征收——是“行政主體根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的程序并在給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下以強(qiáng)制方式取得相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種行政行為”——以區(qū)別行政征收。從這些定義及行為屬性來(lái)看，行政（公益）征收的概念主要涉及三個(gè)方面的問(wèn)題：①什么是公共利益？②行政征收是否是純粹的負(fù)擔(dān)行政？③如何看待行政征收的補(bǔ)償問(wèn)題？筆者試圖結(jié)合舊城區(qū)改建中的房屋征收，對(duì)“行政征收”概念所伴隨的這三個(gè)問(wèn)題作一番反思性的闡釋。

1.“對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建”是否公共利益的回應(yīng)

根據(jù)《征收條例》第8條，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第31條的規(guī)定，由政府依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要屬于公共利益。盡管如此，筆者注意到，關(guān)于舊城區(qū)改建是否納入或者如何納入公共利益范疇的問(wèn)題，《征收條例》與其第一次《征求意見(jiàn)稿》有所不同。根據(jù)第一次《征求意見(jiàn)稿》第3條第5項(xiàng)的規(guī)定，“為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要”屬于公共利益的需要，而第二次《征詢(xún)意見(jiàn)稿》就將其修改為最終的“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”。這是列舉的公益事項(xiàng)中最受爭(zhēng)議的地方。

在征求意見(jiàn)過(guò)程中，有觀點(diǎn)將危舊房加以分別看待，認(rèn)為“危房”改造因涉及特定人甚或不特定人的人身財(cái)產(chǎn)安全，屬于公共利益無(wú)疑；而“舊房”并不存在外溢的危險(xiǎn)效應(yīng)，其改造與否應(yīng)由房屋所有權(quán)人作主決斷，不能由政府以公益為名進(jìn)行強(qiáng)制征收。〔5 〕《征收條例》對(duì)此給予了積極的回應(yīng)，以“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后”取代了“危舊房”?！? 〕

有學(xué)者結(jié)合《征收條例》的相關(guān)規(guī)定，從法律目的角度出發(fā)，提出了較為狹義的公共利益說(shuō)（簡(jiǎn)稱(chēng)為“公共利益狹義說(shuō)”）。該說(shuō)認(rèn)為：“舊城區(qū)改建應(yīng)嚴(yán)格限定于改善原住民居住條件的法律目的，因此在新建住房的戶型、補(bǔ)償方式上要有利于原住民以最小代價(jià)在原地獲得新的住房。如果舊城區(qū)改建一味‘求新，追求高檔建設(shè)，導(dǎo)致原住民因‘差價(jià)太大而不能在原地獲得住房，則可認(rèn)定改建的目的偏離了‘公共利益。” 〔7 〕

而在江平教授看來(lái)，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，哪個(gè)屬于商業(yè)，哪個(gè)不屬于商業(yè)，非常難以區(qū)分?，F(xiàn)在對(duì)社會(huì)公共利益需要，一般采取比較寬泛的解釋?！砸粋€(gè)城市搞拆遷，原來(lái)的棚子、小房子要拆掉，也可以說(shuō)這是美化城市、發(fā)展城市的要求。一個(gè)城市不能都是原來(lái)的破房子，也要從商業(yè)利益考慮。當(dāng)然把所有的商業(yè)利益都叫社會(huì)公共利益是不對(duì)的，但是把商業(yè)利益理解得很窄也不行?！?〔8 〕此觀點(diǎn)可謂是“公共利益廣義說(shuō)”。

盡管對(duì)公共利益這一不確定法律概念作“公共利益狹義說(shuō)”這般的嚴(yán)格界定，其邏輯起點(diǎn)與傳統(tǒng)行政法上的控權(quán)理念相契合，但這已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)行政的需求，亦無(wú)法符合現(xiàn)代行政法之“控權(quán)-服務(wù)”的均衡理念。在筆者看來(lái)，“對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建”是否屬于公共利益，應(yīng)當(dāng)在滿足《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，以是否有助于改善舊城區(qū)改建地塊居民的住房條件與居住環(huán)境為主要切入點(diǎn)來(lái)進(jìn)行判斷。

同時(shí)，為了避免過(guò)分傾向“公共利益廣義說(shuō)”，需要增加一項(xiàng)判斷是否公益的輔助性事項(xiàng)——舊城區(qū)改建地塊的用途。由于舊城區(qū)改建地塊存在地少人多的問(wèn)題，改建地塊居民要在住房條件與居住環(huán)境改善的同時(shí)，原地獲得住房的可能性并不大，有些地方甚至就近安置都難以實(shí)現(xiàn)。因此，除了上述的主要切入點(diǎn)，還需要對(duì)改建地塊的用途加以限制，從而避免政府憑“公共利益”之名行“官商勾結(jié)”之實(shí)。

綜上可知，并非所有對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段的舊城區(qū)改建都屬于公共利益，舊城區(qū)改建中房屋征收的公共利益的界定應(yīng)當(dāng)沖破傳統(tǒng)控權(quán)模式的藩籬，在“公共利益狹義說(shuō)”與“公共利益廣義說(shuō)”之間尋求一條符合現(xiàn)代行政法理念與發(fā)展的解決路徑，即以是否有助于改善舊城區(qū)改建地塊居民的住房條件與居住環(huán)境為主要切入點(diǎn)，〔9 〕以舊城區(qū)改建地塊的用途為輔助事項(xiàng)，來(lái)解決舊城區(qū)改建地段房屋征收的準(zhǔn)入問(wèn)題。

2.舊城區(qū)改建中的房屋征收是否純粹的負(fù)擔(dān)行政行為的回應(yīng)

負(fù)擔(dān)行政行為，又稱(chēng)侵益性行政行為，是指行政行為的效果系課以相對(duì)人義務(wù)或產(chǎn)生法律上的不利益的行政行為，如課稅、命令、征收、拒絕授益等?！?0 〕的確，受傳統(tǒng)控權(quán)之認(rèn)知模式的影響，行政征收一直被各界認(rèn)為是典型的負(fù)擔(dān)行政行為?！?1 〕從上述對(duì)行政行為概念的表述也足以得出“行政征收是侵益性行政行為”的結(jié)論。那么，舊城區(qū)改建中的房屋征收是純粹的負(fù)擔(dān)行政行為嗎？筆者對(duì)此持否定態(tài)度。理由主要有以下幾個(gè)方面：

第一，房屋征收有別于行政征稅、行政征費(fèi)等一般意義上的行政征收，它是有償?shù)?。由于受傳統(tǒng)認(rèn)知的影響，行政征收一律被認(rèn)為不需要財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。直到2004年《憲法修正案》確立公用征收條款，才將“補(bǔ)償作為私人財(cái)產(chǎn)征收條件”提升到憲法對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的高度。之后在《憲法》規(guī)定的指引下，2007年《物權(quán)法》也在法律層面確立了征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容?！?2 〕應(yīng)該說(shuō)，目前無(wú)論是實(shí)務(wù)部門(mén)，還是學(xué)界，對(duì)于行政征收的有償性已經(jīng)達(dá)成了一致。正基于對(duì)房屋征收有償性的思考，“舊城區(qū)改建中的房屋征收屬純粹的負(fù)擔(dān)行政行為”的觀點(diǎn)已發(fā)生動(dòng)搖。在筆者看來(lái)，動(dòng)搖程度的大小與有償性是否對(duì)價(jià)、有償?shù)南薅鹊葐?wèn)題緊密相關(guān)。

第二，舊城區(qū)改建中房屋征收所指向的公共利益主要是被征收居民的住宅條件與居住環(huán)境的改善。根據(jù)理性選擇理論，被征收人在舊城區(qū)改建過(guò)程中一般都要追求自身利益的最大化。應(yīng)該說(shuō)，自身住宅條件與居住環(huán)境的改善是被征收居民的內(nèi)在需求，他們盼著通過(guò)舊城區(qū)改建使自己過(guò)上體面，甚至是富足的生活。一些地方實(shí)際簽約比例遠(yuǎn)超法定比例，簽約提前達(dá)標(biāo)等事例很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)?！?3 〕有學(xué)者甚至認(rèn)為，很多人盼著征收成為富翁已是一種常識(shí)。〔14 〕因此，從相對(duì)人的目的期待及征收的法律效果來(lái)看，簡(jiǎn)單地將舊城區(qū)改建中的房屋征收行為視為負(fù)擔(dān)行政行為的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。

3.對(duì)舊城區(qū)改建中的房屋征收補(bǔ)償問(wèn)題的回應(yīng)

根據(jù)行政征收的法律屬性和社會(huì)屬性，行政征收被分為三類(lèi)——行政征稅、行政收費(fèi)與公用征收，〔15 〕其中的公用征收是指根據(jù)《憲法》第13條第3款的規(guī)定啟動(dòng)的征收?！?6 〕舊城區(qū)改建中的房屋征收屬于公用征收的一種。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家征收相對(duì)人的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，雖然國(guó)家依法給予補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償是非對(duì)價(jià)的。因?yàn)檠a(bǔ)償款是法定的，而不是依據(jù)被征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值來(lái)計(jì)算的?！?7 〕這種非對(duì)價(jià)的觀點(diǎn)較為普遍。在筆者看來(lái)，它與傳統(tǒng)行政法上的控權(quán)模式亦存在關(guān)聯(lián)。應(yīng)該說(shuō)，該觀點(diǎn)從一開(kāi)始就把征收視為了公民應(yīng)盡的義務(wù)，突出了征收行為的強(qiáng)制性。同時(shí)，通過(guò)法律、行政法規(guī)等形式規(guī)定，將房屋征收補(bǔ)償法定化，突顯了“控制行政權(quán)恣意，保障行政主體平等做出補(bǔ)償”的目的。

事實(shí)上，大量糾紛都因補(bǔ)償而起。在美國(guó)，征收的公平補(bǔ)償是預(yù)防政府隨意行使征收權(quán)的重要方式。〔18 〕國(guó)內(nèi)學(xué)者亦認(rèn)為“要防止悲劇重演，首先必須從憲法和法律上確立并落實(shí)公正補(bǔ)償原則?！?〔19 〕甚有觀點(diǎn)主張“放棄公益標(biāo)準(zhǔn)，制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)可以放在補(bǔ)償環(huán)節(jié)，因?yàn)榻^大多數(shù)業(yè)主更加關(guān)心獲得多少補(bǔ)償”?！?0 〕能否得到公正補(bǔ)償成為房屋征收的核心問(wèn)題是不爭(zhēng)的事實(shí)。在立法層面，《征收條例》在法規(guī)名稱(chēng)上采取將“補(bǔ)償”與“征收”相并列的做法，也凸顯或強(qiáng)調(diào)了“補(bǔ)償”在房屋征收中的重要性?！?1 〕

從《征收條例》對(duì)舊城區(qū)改建中的房屋征收補(bǔ)償來(lái)看，補(bǔ)償主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

（1）征收補(bǔ)償內(nèi)容明確。對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：①被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；②搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；③停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償；④市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）征收補(bǔ)償方式明確。被征收人可以選擇的補(bǔ)償方式有：①貨幣補(bǔ)償；②房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

（3）公平補(bǔ)償原則。對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。

（4）就近調(diào)換產(chǎn)權(quán)原則。對(duì)舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，明確被征收人選擇在改建地段或者就近地段的房屋。

以上四點(diǎn)所構(gòu)成的補(bǔ)償規(guī)則，在制度層面上否定了房屋征收補(bǔ)償非對(duì)價(jià)性的定論。同樣在實(shí)踐層面，在許多舊城區(qū)改建地塊，居民積極簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的現(xiàn)象，也足以說(shuō)明房屋征收中的補(bǔ)償并未減損被征收人的利益，而是增加了被征收人的財(cái)富。從一定意義上說(shuō)，公平全面的補(bǔ)償凸顯的是現(xiàn)代行政法的善治功能與人文情懷，與傳統(tǒng)行政法上的認(rèn)知已漸行漸遠(yuǎn)。

通過(guò)對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題的反思性闡釋?zhuān)P者認(rèn)為現(xiàn)代行政法對(duì)于行政征收的態(tài)度已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)控權(quán)模式已難以解釋與回應(yīng)房屋征收實(shí)踐中所存在的問(wèn)題。盡管《征收條例》的相關(guān)規(guī)定適度減緩了學(xué)理與實(shí)踐的緊張關(guān)系，但由于行政法學(xué)理論難以被制度設(shè)計(jì)者科學(xué)合理地吸收，制度對(duì)實(shí)踐的指引依舊顯得捉襟見(jiàn)肘。

（二）“二次征詢(xún)”程序的制度原意拷問(wèn)與契約性反思

傳統(tǒng)認(rèn)知模式下的行政征收充斥著強(qiáng)制性與侵益性，征收意味著剝奪被征收人的私有財(cái)產(chǎn)，因此《征收條例》基于對(duì)被征收人基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障之需，對(duì)房屋征收行為作了較為嚴(yán)格的規(guī)定。但由于舊城區(qū)改建固有的特殊性：一方面“舊城區(qū)改建是城市有機(jī)更新的方式，是城市建設(shè)和發(fā)展的主要路徑之一，各地均面臨大量因舊城區(qū)改建需要征收房屋的情況”。另一方面“舊城區(qū)改建也存在涉及面廣、人數(shù)多、征收補(bǔ)償情況復(fù)雜的特點(diǎn)，有必要從征收程序上作出特別限制”?！?2 〕因此，具體的程序設(shè)計(jì)處于兩難的境地。一些地方在權(quán)衡了這兩方面利益后，在地方立法中設(shè)計(jì)了“二次征詢(xún)”程序。盡管該程序設(shè)計(jì)被認(rèn)為能更多地體現(xiàn)民意，〔23 〕但在筆者看來(lái)，這種程序設(shè)計(jì)不無(wú)疑問(wèn)，有必要反思并調(diào)整。

1.“二次征詢(xún)”程序的制度原意拷問(wèn)

第一次《征求意見(jiàn)稿》中，有關(guān)舊城區(qū)改建中的房屋征收問(wèn)題做了如下規(guī)定（見(jiàn)表1）：

第一次征詢(xún)意見(jiàn)稿關(guān)于“90%、三分之二”等征詢(xún)率的規(guī)定，足以見(jiàn)得制度設(shè)計(jì)者對(duì)房屋征收的謹(jǐn)慎態(tài)度，及對(duì)征收行為的嚴(yán)格控制。這種以傳統(tǒng)認(rèn)知模式下的征收行為屬性為邏輯起點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)，在形式上契合于我國(guó)憲法對(duì)被征收人私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的基本要求，按理說(shuō)應(yīng)當(dāng)予以推崇并使其制度化。然而，第二次《征求意見(jiàn)稿》取消了“90%、三分之二”等征詢(xún)程序，最終在《征收條例》中以聽(tīng)證制度取代了征詢(xún)程序?！?4 〕這些程序上的變化是多方利益衡量的結(jié)果，主要表現(xiàn)在居民利益保護(hù)與城市發(fā)展的妥協(xié)和兼容上。另一種原因，可能是考慮到各地的差異，難以在行政法規(guī)層面達(dá)致統(tǒng)一，而賦予地方立法以更多的裁量空間，以使地方能根據(jù)自身特點(diǎn)發(fā)揮能動(dòng)性。但無(wú)論是征詢(xún)程序，還是聽(tīng)證程序，均僅僅伴隨著舊城區(qū)改建中的房屋征收制度的創(chuàng)設(shè)原意，用以控制公權(quán)力（過(guò)分）介入對(duì)被征收人房屋所有權(quán)的征收，以保障被征收人的合法權(quán)益。其中，第一層面是控制權(quán)力過(guò)分滲透至房屋征收，第二層面是保障被征收人的合法權(quán)益。

正是基于制度原意的控權(quán)思維，一些地方相繼創(chuàng)設(shè)了“二次征詢(xún)”程序，如上海、浙江等地。那么，“二次征詢(xún)”程序能否達(dá)到制度原意的第二個(gè)層面？筆者認(rèn)為答案是否定的。理由可分為以下兩個(gè)方面：

第一，制度設(shè)計(jì)時(shí)過(guò)多地考慮了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，忽視了舊城區(qū)居民生活福利的改善。2004年《憲法》修正案與2007年《物權(quán)法》對(duì)被征收居民的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)提出了更高的要求，在如何通過(guò)程序完善舊城區(qū)改建中的房屋征收制度上，“二次征詢(xún)”程序被認(rèn)為是“讓舊區(qū)居民參與到征收與補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，使征收與補(bǔ)償過(guò)程能夠更多體現(xiàn)民意，使舊區(qū)居民的權(quán)益少受到侵犯”的一種較佳選擇?！?5 〕其中，第一輪征詢(xún)比例一般在90%，即“有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可進(jìn)行舊城區(qū)改建”；第二輪征詢(xún)比例一般為80%及以上，即房屋征收補(bǔ)償協(xié)議須在簽約期限內(nèi)達(dá)到80%的簽約比例（具體簽約比例由區(qū)、縣政府自定，但不得低于80%），否則征收決定終止執(zhí)行。從中不難發(fā)現(xiàn)這樣的問(wèn)題：至多20%的居民（以戶為單位）之私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，難道比至少80%的居民之生活福利的改善及城市發(fā)展更為重要嗎？〔26 〕

第二，制度設(shè)計(jì)時(shí)過(guò)分受制于傳統(tǒng)行政行為的劃分，使得制度難以適應(yīng)現(xiàn)代福利行政的要求。從舊城區(qū)房屋征收過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)房屋征收行為的啟動(dòng)均能起到?jīng)Q定性作用。表面上看是在遵循民意，以緩和房屋征收行為負(fù)擔(dān)性所指向的行政強(qiáng)制性，但從制度設(shè)計(jì)本身來(lái)看，舊城區(qū)改建所體現(xiàn)的少數(shù)決已違背了民意結(jié)果多數(shù)決的自然常理?！岸握髟?xún)”程序?qū)γ褚獾年P(guān)照無(wú)法解決制度設(shè)計(jì)者滲入骨髓的認(rèn)知觀——行政征收是負(fù)擔(dān)行政，甚至是南轅北轍。在該認(rèn)知觀下的程序設(shè)計(jì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)少數(shù)人利益，而忽視了多數(shù)人對(duì)住宅條件與居住環(huán)境改善的權(quán)利，可謂是對(duì)福利行政的漠視。而舊城區(qū)改建本身所體現(xiàn)的公益性與福利行政理念緊密相伴，即舊城區(qū)改建中房屋征收的公益判斷是以“是否有助于改善舊城區(qū)改建地塊居民的住房條件與居住環(huán)境為主要切入點(diǎn)”的。顯然，由恪守“房屋征收行為是負(fù)擔(dān)行政”的認(rèn)知所設(shè)計(jì)的“二次征詢(xún)”程序?qū)Ω＠姓砟畹睦淠畱B(tài)度，與房屋征收行為的公益目的是矛盾的，該程序無(wú)法兼顧現(xiàn)代福利行政下居民要求改善住房條件與居住環(huán)境的權(quán)益。

上述兩個(gè)方面論證了筆者對(duì)“二次征詢(xún)”程序能否達(dá)到制度原意的否定性判斷，加上《征收條例》最終未采第一次征詢(xún)意見(jiàn)稿中“90%、三分之二”等征詢(xún)率之立法態(tài)度，可知“二次征詢(xún)”程序的制度原意本身具有很強(qiáng)的模糊性。這種簡(jiǎn)單的程序設(shè)計(jì)忽視了轉(zhuǎn)型時(shí)期傳統(tǒng)控權(quán)理論與現(xiàn)代福利行政理念間的融合性，難以適應(yīng)行政任務(wù)多元化的現(xiàn)實(shí)需求。

2.“二次征詢(xún)”程序的契約性反思

房屋征收作為一種所謂的侵益行為，在傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)中往往遵循著“命令—服從”的邏輯，但隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型，私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)入憲及現(xiàn)代行政法理念的變革，契約治理作為現(xiàn)代國(guó)家標(biāo)志之一，已在我國(guó)行政實(shí)踐中廣為興起。筆者所述的“二次征詢(xún)”便是契約治理在行政程序上的一種表現(xiàn)形式。從宏觀層面講，契約性的法律程序是中國(guó)塑造新型公共權(quán)力運(yùn)行模式的重要方式之一，〔27 〕它是尋求善治的工具，有助于良好、最佳行政的形成?！?8 〕

盡管“二次征詢(xún)”程序在形式上看，確實(shí)符合現(xiàn)代行政法上的契約治理邏輯，也契合于約翰·洛克“最高權(quán)力不能從任何人那里獲取它的財(cái)產(chǎn)的任何部分，除非已經(jīng)得到了本人的同意”的經(jīng)典陳述?！?9 〕但從實(shí)質(zhì)層面上來(lái)看，“二次征詢(xún)”程序難以經(jīng)得起良好行政、最佳行政的深層次拷問(wèn)。主要問(wèn)題在于，如果第一次征詢(xún)的同意率不足90%，或第二次征詢(xún)的簽約比例達(dá)不到要求，已同意或已簽約的居民的合理預(yù)期（信賴(lài)?yán)妫┚蜔o(wú)法得到保障。正由于制度的缺失及體制上的若干障礙，使得行政實(shí)踐中出現(xiàn)了大量糾紛，訪民不斷，數(shù)量上甚至遠(yuǎn)超該地塊房屋征收后可能引起的糾紛及訪民數(shù)。應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是制度設(shè)計(jì)，還是行政實(shí)踐，都或多或少地反映了“二次征詢(xún)”程序設(shè)計(jì)者在運(yùn)用現(xiàn)代契約治理方式上的片面性。

現(xiàn)代契約行政下的法律程序，在強(qiáng)調(diào)程序本身之外，還關(guān)注實(shí)體問(wèn)題。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，“二次征詢(xún)”程序要真正符合契約治理的良好目的，制度設(shè)計(jì)者尚須作進(jìn)一步反思，并利用相關(guān)配套機(jī)制來(lái)完善并彌補(bǔ)“二次征詢(xún)”程序的現(xiàn)實(shí)缺陷。進(jìn)一步說(shuō)，房屋征收行為由于其固有的行政性，使得征收人與被征收人之間的地位難以達(dá)致平衡。為了補(bǔ)足房屋征收行政的正當(dāng)性，使其更好地為被征收人接受，引入契約性行政程序是最佳選擇。該選擇打破了行政過(guò)程原有的封閉式隔閡，在一定程度上舒緩了權(quán)力與權(quán)利間可能存在的張力，使征收人與被征收人的地位漸入平等。但當(dāng)前“二次征詢(xún)”程序無(wú)法完整地承擔(dān)起如此重任，它只注重程序本身，而忽視了程序?qū)驅(qū)嶓w的終極效果。

“二次征詢(xún)”程序的契約性不足除了未關(guān)注實(shí)體導(dǎo)向外，還與房屋征收行為本身的私法屬性有關(guān)。從民法的角度看，“因國(guó)家行為的正當(dāng)性不可以用民事法律行為的標(biāo)準(zhǔn)衡量，所以‘國(guó)家取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為都不能認(rèn)為是依法律行為取得?！?〔30 〕也就是說(shuō)，征收主體與被征收人之間不存在相應(yīng)的意思表示，被征收人負(fù)有容忍與服從義務(wù)。因此，即便行政法敞開(kāi)胸懷，吸收著有利善治的私法要素，但在私法認(rèn)知尚未改變前，行政法上的自我革新顯得更艱難了些。

通過(guò)以上論述可知，在舊城區(qū)改建之房屋征收中引入契約性行政程序是一種較佳的選擇，但“二次征詢(xún)”程序的契約性不足以平衡各方利益，它與契約程序設(shè)計(jì)的應(yīng)然功能相沖突。因此，需要我們?cè)谄跫s性反思的基礎(chǔ)上對(duì)該程序設(shè)計(jì)進(jìn)行必要的改良。

（三）“二次征詢(xún)”程序下可能會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題

除了理論層面對(duì)“二次征詢(xún)”程序的質(zhì)疑之外，“二次征詢(xún)”程序在實(shí)踐中也面臨著很多問(wèn)題，如因資金短缺而刻意提高簽約比例，非常態(tài)被征收人使簽約比例難以提高等。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代行政法，及現(xiàn)代國(guó)家治理要求上的不足。

1.因資金短缺而刻意提高簽約比例

在《征收條例》取代《拆遷條例》后，房屋征收中的法律關(guān)系由拆遷人與被拆遷人之間的民事法律關(guān)系轉(zhuǎn)向征收人與被征收人之間的行政法律關(guān)系。這一轉(zhuǎn)變意味著政府真正回歸到了房屋征收中的責(zé)任主體地位，并重塑了房屋征收的核心制度，使得房屋征收制度真正契合于地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)化發(fā)展的節(jié)奏。當(dāng)然，盡管《征收條例》在一定程度上減緩了以土地財(cái)政為核心的不可持續(xù)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，但舊城區(qū)改建中的房屋征收也同樣面臨著資金短缺的問(wèn)題。

舊城區(qū)改建房屋征收中資金短缺集中表現(xiàn)在安置用房建設(shè)、拆遷安置各類(lèi)補(bǔ)助等問(wèn)題上。該難題可以說(shuō)是政府保障和改善民生工作的通病，正如一些官員所說(shuō)，他們處理這些問(wèn)題是“心有余，而力不足”?！?1 〕由于資金問(wèn)題難以得到落實(shí)，舊城區(qū)居民要求改建的呼聲不斷，在夾縫中的政府只能尋求并依賴(lài)制度漏洞。而“二次征詢(xún)”程序正好為政府行為的形式合法性提供了制度上的支撐，根據(jù)相關(guān)法條規(guī)定，第二次征詢(xún)的“簽約比例由區(qū)（縣）人民政府規(guī)定，但不得低于80%”。〔32 〕由于地方關(guān)于《征收條例》的實(shí)施細(xì)則未對(duì)簽約比例如何確定作出規(guī)定，因此，為了緩解資金不足與居民要求改建的雙重壓力，政府通常會(huì)選擇刻意提高簽約比例。

2.非常態(tài)被征收人使實(shí)際簽約比例難以提高

房屋征收行為是非嚴(yán)格的負(fù)擔(dān)性行為，“按理說(shuō)，居民從條件較差的舊房搬遷到條件改善了的新房，經(jīng)營(yíng)戶從原來(lái)設(shè)施不完備或條件很差的商鋪搬遷到規(guī)劃良好的新商鋪，其總體福利會(huì)得到較大改善，大多數(shù)舊城改造和城市建設(shè)項(xiàng)目也的確合乎老百姓的需求，會(huì)給人們帶來(lái)福祉，故國(guó)人常謂‘喬遷之喜”?！?3 〕但并非所有的居民都能在最終享受到該份喜悅，阻斷“喜悅”的并非被征收人自身，而是極少數(shù)不同意簽署征收補(bǔ)償協(xié)議的被征收人。

私人財(cái)產(chǎn)不可侵犯是法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)遵守的一項(xiàng)基本原則（理念），但過(guò)分保護(hù)那些所謂的“弱勢(shì)群體”的私有財(cái)產(chǎn)，而侵犯多數(shù)人改善住宅條件與居住環(huán)境的權(quán)益，以及城市、社會(huì)的發(fā)展同樣是現(xiàn)代國(guó)家治理所應(yīng)解決的。誠(chéng)如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者華昌宜教授所言：“理念中、社會(huì)性極強(qiáng)的土地應(yīng)和其它財(cái)產(chǎn)有所區(qū)別，對(duì)其私有權(quán)利之保障不應(yīng)無(wú)限上綱，否則會(huì)嚴(yán)重阻礙社會(huì)發(fā)展。” 〔34 〕

對(duì)此，筆者并不是要全盤(pán)否定“二次征詢(xún)”程序在保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)上的積極意義，而是試圖反思“二次征詢(xún)”程序在簽約比例確定上的缺陷。以下筆者以某市某區(qū)某舊城區(qū)改建地塊（A）為分析樣本，對(duì)“二次征詢(xún)”程序下可能產(chǎn)生的第二個(gè)問(wèn)題作一番闡述。

舊城區(qū)房屋改建作為公益事項(xiàng)最核心目的是改善舊城區(qū)改建地塊居民的住宅條件與居住環(huán)境，以及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。未居住于舊城區(qū)改建地塊的居民在簽約比例中對(duì)最終的征收行為結(jié)果產(chǎn)生的影響是否應(yīng)當(dāng)與居住于舊城區(qū)改建地塊居民一視同仁？筆者認(rèn)為此處有必要引入“非常態(tài)被征收人”概念，它不應(yīng)當(dāng)被視為房屋征收中的常態(tài)戶。結(jié)合表2，符合這樣幾個(gè)條件的不妨將其納入舊城區(qū)改建房屋征收中的非常態(tài)被征收人范圍：①“未居住于舊城區(qū)改建地塊”并②“提出過(guò)分的補(bǔ)償要求或惡意找理由不簽約”或③“堅(jiān)決不愿意被征收”。這一類(lèi)少數(shù)被征收人的存在，使得絕大部分居民的權(quán)益難以得到保障，這種傾向少數(shù)的利益博弈顯然需要制度設(shè)計(jì)者省醒并作出回應(yīng)。

正是由于非常態(tài)被征收人的存在，使得簽約比例無(wú)法提高。而政府規(guī)定的簽約比例畸高又阻斷房屋征收推進(jìn)，使得征收行為停止，這在一定時(shí)候正是政府因征收地塊回報(bào)率低而預(yù)期的結(jié)果。事實(shí)上，政府就是在已經(jīng)意識(shí)到非常態(tài)被征收人存在的基礎(chǔ)上，借助“二次征詢(xún)”程序的制度漏洞而尋求行為合法化的。

（四）小結(jié)

以上筆者從“行政征收”概念，“二次征詢(xún)”程序的制度原意拷問(wèn)與契約性反思，及“二次征詢(xún)”程序下可能產(chǎn)生的兩個(gè)問(wèn)題等三個(gè)方面，檢討了當(dāng)前我國(guó)一些地方舊城區(qū)改建中房屋征收制度的不足。對(duì)于“二次征詢(xún)”程序而言，筆者并不對(duì)其全盤(pán)否定，而是對(duì)其實(shí)然功能的質(zhì)疑，突出表現(xiàn)于少數(shù)捆綁多數(shù)，民意少數(shù)決等反良性治理問(wèn)題。對(duì)于非常態(tài)被征收人，絕大多數(shù)的問(wèn)題還是契合于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論的，他們希望在公平補(bǔ)償之外得到更多的補(bǔ)償。此外，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議是補(bǔ)償內(nèi)容的主要載體，其應(yīng)當(dāng)具備行政契約的功能，但在“二次征詢(xún)”程序下，征收受制于少數(shù)人意志，契約合意過(guò)程中的期待利益亦有可能被少數(shù)人的意志所掩埋。

除了體制等深層次原因，以及法治環(huán)境等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題外，舊城區(qū)改建房屋征收制度本身的反思是不可忽視的。由于對(duì)傳統(tǒng)控權(quán)模式下征收行為的認(rèn)知是制度設(shè)計(jì)者的核心出發(fā)點(diǎn)，這就使得制度從源頭起就已偏向了少數(shù)人所謂的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)上。前述的分析已對(duì)該問(wèn)題作了多方面的闡述，具體如何應(yīng)對(duì)將借助已有分析作進(jìn)一步分析與論證。

三、多元利益均衡下的制度重構(gòu)

在國(guó)家大力推進(jìn)棚改安居，完善城市公共服務(wù)的大背景下，〔35 〕我們應(yīng)當(dāng)正確處理好舊改征收中的多元利益。在城市舊改公益征收之公益性無(wú)問(wèn)題下，“二次征詢(xún)”程序作為契約性行政程序的產(chǎn)物，其本身的合理性毋庸置疑，問(wèn)題在于它如何緩解或突破少數(shù)人捆綁多數(shù)人的少數(shù)民意決問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為可從兩個(gè)方面嘗試改變。第一，建立非常態(tài)被征收人排除機(jī)制，使其所代表的被拆遷戶在簽約比例中不再占“分母”的數(shù)值；第二，公眾參與二次征詢(xún)比例的確定，使二次征詢(xún)的簽約比例更加符合民意，以填補(bǔ)契約性行政程序的不足。

（一）進(jìn)路一：非常態(tài)被征收人排除機(jī)制

根據(jù)一般理性判斷，少數(shù)人作出必要讓步遠(yuǎn)勝于多數(shù)人被少數(shù)人捆綁。為了擺脫“二次征詢(xún)”程序中簽約比例過(guò)高而導(dǎo)致征收決定最終無(wú)法落實(shí)的困境，結(jié)合表2及其分析，在具體設(shè)置過(guò)程中，不妨在簽約比例確定前引入非常態(tài)被征收人排除機(jī)制，以盡可能地發(fā)揮契約性程序的契約效果。

在現(xiàn)行城市舊城區(qū)改建房屋征收體制中，主要分為公共利益（C{A}）、已簽約居民的利益（C{B}）與未簽約居民的利益（C{C}）等三部分（用集合表示如圖1所示）。按理說(shuō)，由于舊城區(qū)改建的目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，個(gè)體利益應(yīng)當(dāng)服從于公共利益，但由于傳統(tǒng)公法受到合法性挑戰(zhàn)，加之行政法旨趣指向公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，因此才有了類(lèi)似舊城區(qū)改建中的契約性程序。然而，現(xiàn)有的制度由于沒(méi)有區(qū)分常態(tài)被征收人與非常態(tài)被征收人，使得公共利益與已簽約居民的利益的并集無(wú)法抗衡未簽約居民利益這一集合，即C{AUB}被C{C}所忽視。在筆者看來(lái)，即便不引入非常態(tài)被征收人概念，運(yùn)用最簡(jiǎn)單的利益衡量邏輯都能夠得出C{C}遠(yuǎn)小于C{A UB}。

引入非常態(tài)被征收人后，C{C}的范圍將進(jìn)一步縮小，即建立一種排他機(jī)制。該機(jī)制將那些補(bǔ)償要求過(guò)分高且未居住于舊城區(qū)改建地塊的被征收戶排除在簽約比例所統(tǒng)計(jì)的總戶數(shù)之外，但如何確定非常態(tài)被征收人是該機(jī)制能否建立的關(guān)鍵。對(duì)此，筆者通過(guò)行政法學(xué)體系的認(rèn)知，為確定非常態(tài)被征收人設(shè)想了兩種路徑——行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)確認(rèn)裁定與常態(tài)被征收人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政確認(rèn)。

1.行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)確認(rèn)裁定

首先就確認(rèn)非常態(tài)被征收人的程序而言，不妨由房屋征收主管部門(mén)向法院申請(qǐng)，法院最終作出是否為非常態(tài)被征收人的裁定。經(jīng)過(guò)《拆遷條例》的血腥洗禮，制度設(shè)計(jì)者已深感政府兼具運(yùn)動(dòng)員與裁判員身份的不正當(dāng)性，同樣在非常態(tài)被征收人確認(rèn)上也不能貿(mào)然由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。因此，由法院作出裁定是最符合權(quán)力結(jié)構(gòu)形勢(shì)的選擇。

這種裁定的申請(qǐng)可借鑒非訴行政執(zhí)行之裁定申請(qǐng)，〔36 〕具體是由房屋征收主管部門(mén)以書(shū)面形式向法院申請(qǐng)，在申請(qǐng)書(shū)中記錄疑非常態(tài)被征收人的基本情況，并附相關(guān)證據(jù)材料。法院通過(guò)對(duì)證據(jù)等相關(guān)材料的審查裁定被征收人是否為非常態(tài)被征收人。當(dāng)然，該類(lèi)確認(rèn)裁定申請(qǐng)尚無(wú)法律依據(jù)，需要《征收條例》等相關(guān)配套立法修改跟進(jìn)。

其次，與申請(qǐng)法院行政強(qiáng)制執(zhí)行的銜接問(wèn)題。以行政過(guò)程來(lái)看，申請(qǐng)確認(rèn)非常態(tài)被征收人先于征收補(bǔ)償協(xié)議與征收決定效力的判斷，以及非訴強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。法院就非常態(tài)被征收人的確認(rèn)情況直接決定著征收補(bǔ)償協(xié)議與征收決定的效力，同時(shí)關(guān)系到真正渴望被征收而改善居住條件與環(huán)境的居民的命運(yùn)。也就是說(shuō)，申請(qǐng)法院確認(rèn)非常態(tài)被征收人與申請(qǐng)法院行政強(qiáng)制執(zhí)行之間是必要但不充分的關(guān)系，不存在銜接障礙。只是在審查強(qiáng)度上，申請(qǐng)非常態(tài)被征收人房屋的強(qiáng)制執(zhí)行裁定弱于申請(qǐng)一般意義上的執(zhí)行裁定而已。

2.常態(tài)被征收人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政確認(rèn)

考慮到行政機(jī)關(guān)由于資金不足等原因，利用制度漏洞而不積極配合房屋征收的情況，筆者認(rèn)為有必要給常態(tài)被征收人一定的權(quán)利——向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)確認(rèn)某某戶為非常態(tài)被征收人，從而提高簽約比例以保護(hù)自身在房屋征收過(guò)程中的合法預(yù)期。在該問(wèn)題上會(huì)出現(xiàn)兩類(lèi)糾紛：行政機(jī)關(guān)不作為和行政機(jī)關(guān)亂作為，對(duì)此行政相對(duì)人或利害關(guān)系人可以通過(guò)行政救濟(jì)途徑解決。

（二）進(jìn)路二：公眾參與“二次征詢(xún)”比例的確定

目前地方立法未對(duì)“二次征詢(xún)”的比例如何確定作出明確規(guī)定，因此，征詢(xún)比例的確立是行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使的結(jié)果，而“正式制度和原則的設(shè)定必須考慮兼容非正式制度和例外情形，這正是行政裁量的生命力之所在”。〔37 〕裁量權(quán)行使自然是該問(wèn)題不可忽視的部分，循著有裁量就會(huì)有恣意的邏輯，如何控制便成了關(guān)鍵。傳統(tǒng)民主觀認(rèn)為“政事裁決于大多數(shù)人的意志”，〔38 〕只有代表真民意的行政決策（定）才具有民主正當(dāng)性。此外，現(xiàn)代行政法已不僅限于對(duì)私權(quán)的保護(hù)，而是提供一個(gè)政治過(guò)程，利益代表模式就是確保相應(yīng)的利害關(guān)系人在作出決定過(guò)程中能有效參與，并發(fā)出聲音，即具有公平?jīng)Q定權(quán)?！?9 〕結(jié)合到舊城改造之“二次征詢(xún)”的確定，因“居住在城市中的人與城市規(guī)劃息息相關(guān)，城市公共設(shè)施歸根結(jié)底是為居民服務(wù)”，〔40 〕所以居民的參與權(quán)是居住權(quán)的延伸，是居住正義的應(yīng)有之義。因此，由公眾參與決定“二次征詢(xún)”比例是現(xiàn)代行政法上的趨勢(shì)，甚至是要求。

就現(xiàn)代行政法在控制行政權(quán)的多元模式下，公眾參與作為確定“二次征詢(xún)”之征詢(xún)比例的重要組成，也是行政自制的一種重要方式。同時(shí)，公眾參與行政過(guò)程是由服從命令式行政走向契約行政的必然選擇，〔41 〕它符合現(xiàn)代國(guó)家治理的要求。征詢(xún)比例關(guān)系到被征收人的合法權(quán)益，在具體確定比例時(shí)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被征收人、專(zhuān)家學(xué)者等相關(guān)人的意見(jiàn)，以防止行政機(jī)關(guān)恣意目的之達(dá)成。具體說(shuō)來(lái)，公眾參與確定征詢(xún)比例的意義主要有以下幾個(gè)方面：

1.有助于行政相對(duì)人對(duì)征收政策的理解與支持

公眾參與的引入，在制度源頭架起了防止糾紛的護(hù)欄，有助于行政相對(duì)人對(duì)征收決策的理解與支持，并形成良好（可接受）行政?！靶姓鄬?duì)人在參與行政決策、行政決定制定的過(guò)程中，如對(duì)相應(yīng)行政決策、行政決定有異議或疑義，會(huì)在參與過(guò)程中向行政機(jī)關(guān)提出，行政機(jī)關(guān)對(duì)之要予以解釋、說(shuō)明，行政機(jī)關(guān)如認(rèn)為相對(duì)人的異議有道理，會(huì)適當(dāng)修正自己的決策、決定，從而使之獲得相對(duì)人的理解。” 〔42 〕

在舊城改造的糾紛中，對(duì)征詢(xún)比例的質(zhì)疑聲不占少數(shù)——為何把征詢(xún)比例提高得這么高？顯然是行政機(jī)關(guān)的問(wèn)題，更確切地說(shuō)是該決定脫離了現(xiàn)代行政法上的程序正義。而“行政程序作為一種科學(xué)而嚴(yán)格的意思表示規(guī)則，至少能使行政主體作出錯(cuò)誤意思表示的危險(xiǎn)減少到最小限度，為行政主體作準(zhǔn)確的意思表示提供一種最大的可能性。” 〔43 〕換個(gè)角度而言，如果允許相對(duì)人在比例確定之行政過(guò)程中有一定參與權(quán)，那么房屋征收行政過(guò)程中的緊張關(guān)系也就會(huì)自然得到緩和。

2.彌補(bǔ)“二次征詢(xún)”程序在契約性上的不足

“意志對(duì)意志的關(guān)系就是自由賴(lài)以獲得定在的特殊的和真正的基礎(chǔ)。” 〔44 〕公民參與行政過(guò)程，與行政機(jī)關(guān)在各自獨(dú)立意志的基礎(chǔ)上形成一定程度的合意。這種合意符合現(xiàn)代行政程序之契約性，是契約理念在行政法上的重要體現(xiàn)。如果簡(jiǎn)單的由政府一方設(shè)定征詢(xún)比例，那么就會(huì)出現(xiàn)上面所講的因資金短缺而刻意提高簽約比例，非常態(tài)被征收人使簽約比例難以提高等問(wèn)題。如果這樣，即便融入契約性程序以增強(qiáng)征收決定的可接受（正當(dāng)）性，那也極有可能是一種形式。該問(wèn)題就是“二次征詢(xún)”程序在契約性上的不足?；谠搯?wèn)題，如果能在源頭上引入公眾參與，并由公眾與行政機(jī)關(guān)通過(guò)交涉、談判、溝通或商量達(dá)成合意，形成最終的簽約比例，這樣民意的表達(dá)將更充分，征收決定將更具可接受性，同時(shí)又能體現(xiàn)現(xiàn)代行政法的參與精神與人文關(guān)懷?！?5 〕

四、其他解決機(jī)制

“二次征詢(xún)”程序中的問(wèn)題是當(dāng)前舊城區(qū)改建房屋征收行為在制度層面上所面臨的最大困境，通過(guò)上述兩項(xiàng)配套機(jī)制勢(shì)必會(huì)對(duì)“二次征詢(xún)”程序做一番修正，并發(fā)揮其均衡多層利益的功能。但在事實(shí)上，僅僅以制度看制度的局限并不能再進(jìn)一步解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因此有必要透過(guò)現(xiàn)有制度作更大的努力。對(duì)此，筆者大膽提出在舊城區(qū)改建房屋征收中引入對(duì)價(jià)補(bǔ)償最低原則，與社會(huì)資本的合理引入制度。

（一）對(duì)價(jià)補(bǔ)償最低原則

補(bǔ)償原則的確立關(guān)系到征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍與方式，在整個(gè)征收補(bǔ)償制度中處于核心地位?！?6 〕我國(guó)《憲法》第13條第3款，《物權(quán)法》第42條就房屋征收補(bǔ)償作了原則性規(guī)定，《征收條例》第三章共23個(gè)條文規(guī)定了房屋征收補(bǔ)償。由于房屋征收過(guò)程中的公開(kāi)不足，現(xiàn)有的補(bǔ)償是否符合對(duì)價(jià)尚不清楚，但從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論與絕大部分被征收人渴望征收的事實(shí)判斷，是可以得出“現(xiàn)有補(bǔ)償并非不對(duì)價(jià)”的結(jié)論的。筆者開(kāi)始就論及了房屋征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)價(jià)性，那么如何使補(bǔ)償達(dá)到對(duì)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)是什么？只要能真正落實(shí)現(xiàn)有規(guī)范，這完全可以通過(guò)合法的評(píng)估解決，并非真問(wèn)題之所在。真問(wèn)題在于補(bǔ)償是否當(dāng)以房屋的地理位置等相關(guān)因素的存在而有所區(qū)別。其中的原因是，被征收人原本在城區(qū)的相關(guān)利益將嚴(yán)重減損，包括交通、醫(yī)療及教育等。

具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)當(dāng)在建立對(duì)價(jià)補(bǔ)償最低原則的前提下作有區(qū)別的補(bǔ)償對(duì)待。當(dāng)然，如何區(qū)別必須經(jīng)過(guò)合法正當(dāng)?shù)某绦颍缯f(shuō)明理由、公告等。首先，房屋征收補(bǔ)償均應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)之下，進(jìn)行對(duì)價(jià)補(bǔ)償。對(duì)價(jià)補(bǔ)償是現(xiàn)代房屋征收制度中的核心問(wèn)題，也是被征收人最關(guān)心的內(nèi)容。一般而言，補(bǔ)償內(nèi)容均表現(xiàn)在征收補(bǔ)償協(xié)議中的具體條款上，這也為協(xié)商確定有區(qū)別的補(bǔ)償預(yù)留了可能的空間。隨著國(guó)家治理理念與能力的提升，契約作為社會(huì)治理的方式之一，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其契約性功能。其次，在舊城區(qū)改建房屋征收上，應(yīng)當(dāng)允許被征收人提出合情合理之主張，以請(qǐng)求在最低對(duì)價(jià)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，結(jié)合自身房屋地理因素等特點(diǎn)給予額外的補(bǔ)償，比如，日本、我國(guó)澳門(mén)地區(qū)均強(qiáng)調(diào)對(duì)營(yíng)業(yè)損失給予相對(duì)充分的補(bǔ)償?！?7 〕

（二）公私合作下社會(huì)資本的合理引入

舊城區(qū)改建的核心目的之一在于改善居民住宅條件與居住環(huán)境，可將其視為一種社會(huì)福利。盡管從《拆遷條例》到《征收條例》，開(kāi)發(fā)商已被排除在房屋征收補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過(guò)程，但強(qiáng)遷事件依舊此起彼伏。這不得不讓人反思，制度的改變是否在具體問(wèn)題應(yīng)對(duì)時(shí)出了偏差。一些人誤讀了吸收“社會(huì)資本參與”的內(nèi)涵，認(rèn)為“社會(huì)資本參與”就是市場(chǎng)化運(yùn)作，開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)。如有學(xué)者認(rèn)為，“在政府引導(dǎo)下吸引市場(chǎng)資本的參與”的運(yùn)作思路是“把本應(yīng)由政府主導(dǎo)、由政府承擔(dān)的社會(huì)治理責(zé)任推向市場(chǎng)，把維護(hù)公共利益、配置公共資源、提供公共服務(wù)的公共責(zé)任推向市場(chǎng)”?！?8 〕在筆者看來(lái)，制度設(shè)計(jì)者受到了該類(lèi)思路的影響，并未理性地看待房屋征收過(guò)程中的真問(wèn)題，也沒(méi)有關(guān)注到行政法治實(shí)踐對(duì)傳統(tǒng)行政法基礎(chǔ)理論的變革。基于房地二體的實(shí)情，房屋征收中政府的責(zé)任主體地位不可動(dòng)搖，但由于資金短缺等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，社會(huì)資本參與房屋征收的作用亦不可小視。我們可以從我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的都市更新模式——都市更新以公私協(xié)力為基礎(chǔ)，以開(kāi)發(fā)商為主導(dǎo)，政府為輔助 〔49 〕——以及我國(guó)大陸地區(qū)《征收條例》規(guī)定的政府主導(dǎo)模式間尋求合理出路。

事實(shí)上，社會(huì)資本參與完成行政任務(wù)是企業(yè)及地方政府為改善城市狀況而形成的一種合作模式，〔50 〕現(xiàn)已成為當(dāng)下國(guó)家治理的一股重要力量，并獲得了官方的支持。誠(chéng)如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出的：“創(chuàng)新棚戶區(qū)改造體制機(jī)制，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)，推廣政府與社會(huì)資本合作模式，構(gòu)建多元化棚改實(shí)施主體，發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融支持作用?！鄙鐣?huì)資本參與舊城改造也已成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)棚改安居，提升城市公共服務(wù)的重要模式。

從生成原因來(lái)看，這類(lèi)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)主要受“現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、商業(yè)等方面的動(dòng)力和平民主義的影響”，目標(biāo)旨趣是“從成本/收益角度看更好的政府?！?〔51 〕事實(shí)上，作為功能民營(yíng)化的重要表現(xiàn)形式，公私協(xié)力已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法上的重要現(xiàn)象。盡管《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，二○二○年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”，但面對(duì)舊城區(qū)改建中房屋征收資金的短缺問(wèn)題并不能僅僅依賴(lài)于此。在公私協(xié)力盛行之下，融入第三方參與，勢(shì)必會(huì)緩和資金短缺問(wèn)題。當(dāng)然，為了避免政府缺位、越位等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確政府在整個(gè)征收過(guò)程中的職責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)司法對(duì)被征收人權(quán)益侵犯的保障。

結(jié)語(yǔ)：未完的舊改征收課題

舊城區(qū)改建中房屋征收制度已難以適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的新要求，其所暴露出的問(wèn)題值得反思。由于我們的制度設(shè)計(jì)者難以實(shí)現(xiàn)“制度·理論·實(shí)踐”三者間的有效互動(dòng)，使得制度面臨著“老問(wèn)題未除，新問(wèn)題又起”的尷尬。在傳統(tǒng)控權(quán)模式下形成的房屋征收制度，雖然融入了一些現(xiàn)代治理模式上的契約理念，但植根于傳統(tǒng)行政法的認(rèn)知，新元素在制度進(jìn)程中如東施效顰一般。因此，必須對(duì)新元素作新的安排?！岸握髟?xún)”程序在進(jìn)退維谷之間，要尋求一種平衡適度的存在感，就應(yīng)當(dāng)有配套的制度加以落實(shí)，亦需要有相應(yīng)機(jī)制輔助。當(dāng)然，筆者所反思與重構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容與制度尚需要進(jìn)一步斟酌，很多設(shè)想與現(xiàn)有的制度或傳統(tǒng)認(rèn)知之間存在一定的沖突，比如舊城區(qū)改建與城市規(guī)劃之間的關(guān)系、歷史遺留下的零片舊改中的責(zé)任問(wèn)題等。

誠(chéng)如有學(xué)者所說(shuō)，“行政法是一門(mén)不斷在尋找自我的學(xué)科”?！?2 〕在城市大發(fā)展、大繁榮的今天，舊城區(qū)改建中房屋征收制度為我們提供了一個(gè)很好的藍(lán)本，對(duì)其的反思與重構(gòu)同樣也適用于我們對(duì)行政法制度，乃至整個(gè)行政法學(xué)的反思與重構(gòu)。進(jìn)言之，行政法學(xué)理、行政法律制度與行政法治實(shí)踐應(yīng)當(dāng)緊密的結(jié)合在一起，形成互動(dòng)互助的模式。