集體土地產權制度改革

馬夢璐，周 霞

（北京建筑大學，北京 100044）

集體土地產權制度改革

馬夢璐，周 霞

（北京建筑大學，北京 100044）

文章對比浙江、河北、廣東三省相鄰建設用地流轉價格以及集體土地流轉制度的完善程度，認為我國集體土地產權制度改革應在所有權制度改革的基礎上完善使用權制度，僅對使用權的流轉做出規(guī)定效果并不明顯。鑒于此，在針對我國所有權主體虛位、客體不明確、權能殘缺等問題提出改革思路的基礎上對比不同產權土地使用權權能，提出應按照土地用途而非所有權主體賦予集體土地使用權與國有土地使用權同等的權能。

集體土地；價格對比；產權制度；改革

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.010

1 引 言

2008年10月，十七屆三中全會首次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”；2013年11月，十八屆三中全會再次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，實行集體建設用地“與國有土地同等入市、同權同價”。再次明確了農村土地制度改革的方向，即打破城鄉(xiāng)土地的“二元化”，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。城鄉(xiāng)土地權能的一致與否，是決定城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一或割裂的基礎力量。［1］目前，我國集體土地與國有土地因其產權主體的不同而導致權能存在較大差異，這不僅是導致土地征用市場國家壟斷、農村隱性土地市場大行其道、城鄉(xiāng)土地市場割裂等一系列經(jīng)濟社會問題的根本原因，也是始終無法出臺對國有土地和集體土地同樣適用的轉讓程序、定價方式等規(guī)定的關鍵所在。只有當賦予農民集體完整的土地產權之后，才有可能打破政府對土地市場的行政壟斷，使集體土地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

楊貴青（2015）、劉連泰（2015）等學者認為，集體土地所有權作為一種財產權承載了太多的社會義務，應賦予集體土地所有權主體相應的占有、使用、收益和處分的權利。黃寶連（2012）、李明華（2015）、何傳新（2016）等學者認為，土地制度改革是在土地確權的基礎上實現(xiàn)的。施建剛（2012）、李景剛（2011）等學者則針對集體土地所有權主體的選擇進行了分析。張曉云（2012）等學者認為應賦予宅基地使用權抵押、繼承的權能。袁震（2012）等學者認為我國集體土地使用權流轉的立法現(xiàn)狀存在諸多不足，應在總結各試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎上完善相關法律法規(guī)。根據(jù)我國學者對土地產權制度改革的研究發(fā)現(xiàn)，農村集體土地產權制度改革的路徑是在堅持集體土地所有制的基礎上，明確農民的土地權利，實現(xiàn)土地使用權的流轉。［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］在此思路下，本文選取浙江省、河北省及廣東省三個集體建設用地流轉狀況處于不同發(fā)展水平的省份，比較其相鄰集體建設用地與國有建設用地的價格差異。

2 不同產權建設用地價格對比

有學者指出，產權因素和區(qū)位因素是造成國有土地與集體土地價格差異的主要影響因素。［11］為了清晰地比較產權差異所造成的集體與國有土地價格差異，排除區(qū)位因素造成的影響，本文以浙江省、河北省、廣東省為例，分別代表未進行試點地區(qū)、近年進行試點地區(qū)以及早期即進行集體土地流轉且相關制度較完善的地區(qū)，選取相鄰位置國有建設用地與集體建設用地交易價格進行對比。其結果如圖1、圖2、圖3所示。

圖1 浙江省相鄰集體土地與國有土地平均價格對比

圖2 河北省相鄰集體土地與國有土地平均價格對比

圖3 廣東省相鄰集體土地與國有土地平均價格對比

由圖1、圖2、圖3可知，在盡可能排除區(qū)位影響，只考慮產權因素影響的前提下，浙江省和河北省國有土地價格明顯高于集體土地，浙江省國有土地與集體土地價格差異最大，廣東省兩種產權土地價格變化總體一致。究其原因，本文認為由于浙江省尚未出臺任何關于集體建設用地流轉的地方規(guī)定，導致其兩種產權的土地處于兩個市場之中，集體土地灰色市場大行其道，土地價格不能正確反映其價值；此外，不允許集體土地入市流轉又會減少建設用地的供應量，從而導致國有土地價格升高。由圖1可看出，浙江省國有土地價格明顯高于其他兩省?！逗颖笔〖w建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》中第三條指出，“本辦法所稱集體建設用地使用權流轉，是指在所有權不變的前提下，出讓、出租、轉讓、轉租和抵押集體建設用地使用權的行為”。除一句“在所有權不變的前提下”并未對集體土地所有權做出相應規(guī)定。所有權制度是產權制度的核心，只有在所有權明確的前提下規(guī)范其使用權才能發(fā)揮作用，因此河北省兩種產權土地價格仍存在較大差距。在集體建設用地流轉制度創(chuàng)新上，廣東省一直走在我國前列，早在2005年即出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，雖然此辦法同河北省一樣僅針對集體土地使用權，但是廣東省的流轉模式在不改變集體土地所有權的前提下，由集體經(jīng)濟組織集中土地、統(tǒng)一規(guī)劃并出租給企業(yè)使用，集體成員直接享有股份分紅權，避免了國家征地。這就賦予了集體土地與國有土地對等的所有權，因此如圖3所示，廣東省不同的產權的土地價格及其變化趨勢基本一致。

通過以上對比，本文認為，作為我國集體土地入市、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場最大障礙的產權制度，應在所有權制度改革的基礎上完善使用權制度。鑒于此，下文將針對集體土地所有權和使用權提出改革的思路。

3 集體土地產權制度改革

現(xiàn)行集體土地所有權制度的缺陷主要體現(xiàn)在三個方面：集體土地所有權主體模糊、集體土地所有權客體不明確和集體土地所有權權能殘缺。

3.1 集體土地所有權制度

3.1.1 集體土地所有權主體模糊

集體土地所有權主體模糊一直以來都是影響集體土地入市流轉的制度缺陷之一。由我國《憲法》《土地管理法》《物權法》以及《民法通則》等可知“農民集體”是農村集體土地的所有者，其作為土地所有權主體的形式分為三類，分別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民小組集體經(jīng)濟組織。學界對此普遍質疑，我國在立法上對集體土地所有權主體的界定不清晰，這三種主體均是松散的農民群體，雖然在法律上被授予了集體土地所有權主體的資格，但是并不具有獨立享有民事權利和承擔民事義務的能力。本文認為，這種質疑既有其合理之處，又不完全準確。其合理之處在于，目前我國大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟組織已名存實亡，不再具備實際經(jīng)營管理土地所有權的能力。其不準確之處在于，造成這種現(xiàn)象的原因，并非在法律層面上對集體土地所有權主體的表述不夠明確，相反地，與城市土地的“全民所有”“國家所有”相比，農村的集體所有權應該說是更為明確具體的，即三類農民集體。這種集體所有權是具有實質內容的，其用途是由符合法律條件的全體村民集體決定。［12］但我國城市土地所有權卻并未出現(xiàn)主體虛位、易位等現(xiàn)象。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)國家雖是城市土地的所有者，但是城市土地所有權在法律上由國務院代表行使，在實踐中由各級政府行使。集體組織作為農村集體土地所有權主體，享有明確的所有權，國家與集體之間的產權界定是明確的；但就作為集體土地所有權主體的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體”“村農民集體”和“村內農民集體”本身，以及集體組織內部關系而言，卻是模糊的，本文認為這是造成農村土地所有權模糊的根本原因。

一方面，在“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體”“村農民集體”和“村內農民集體”中，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體”缺乏存在的事實基礎和法律基礎，學界已普遍認為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體已不宜作為集體土地所有權主體。相較之下，“村內農民集體”即村民小組雖占有農村集體中大部分土地但其數(shù)量繁多，每個村民小組分攤到的土地非常有限，若以村民小組作為集體土地所有權主體，會導致集體建設用地流轉市場成本的上升以及因土地資源不均導致的收入分配不均。“村農民集體”雖同“村內農民集體”一樣面臨著組織不健全、所有權被弱化等問題，但多年來的農村基層民主自治建設為其提供了豐富的自治經(jīng)驗和濃郁的民主氛圍；此外，統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)模經(jīng)營也有利于土地用途管制以及降低土地的成本。因此，本文認為應將村級農民集體作為集體土地所有權主體。［7］

另一方面，集體組織成員與集體之間關系不明確，要改變集體土地所有權模糊的現(xiàn)狀，就必須重新界定集體組織的內部結構。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出“確權確股不確地”的新思路。筆者認為，“確權確股不確地”可作為重新界定集體組織成員與集體之間關系的突破口，即集體土地每戶都享有一定份額的所有權，但是這種權利不對應具體的土地，而是一種近似股份制的穩(wěn)定的內部結構。就土地承包經(jīng)營權而言，由于人口流動、土地征收征用、自然災害、婚姻變化等原因，不得不隨時對土地承包權進行適當?shù)恼{整，而這種調整必然會影響土地承包的穩(wěn)定性從而降低土地的利用效率。但若是不進行調整，則可能導致部分農戶土地大幅減少或喪失，從而失去生活保障。［13］這種“確權確股不確地”的集體組織內部結構克服了土地承包經(jīng)營權在調整與不調整間進退維谷的困境。同時，對集體建設用地而言，也為其入市流轉后的收益分配奠定了基礎。

3.1.2 集體土地所有權客體不明確

集體土地所有權客體不明確，即哪些集體土地能夠進入土地市場進行交易是不清晰、具有爭議的。集體土地從狀態(tài)上可分為兩類：一類為存量建設用地；另一類為規(guī)劃集體建設用地。前者包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)用地、宅基地、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)用地；后者包括符合土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設規(guī)劃，農村集體所有的農用地通過轉用審批后的建設用地，以及尚未開發(fā)利用的農民集體所有的未利用地。據(jù)《土地管理法》相關規(guī)定，廢棄的鄉(xiāng)村公益設施用地，以及存量建設用地中的倒閉破產或搬遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地可以直接進入建設用地一級市場。而對于存量集體建設用地中的宅基地和規(guī)劃集體建設用地，其能否直接入市還存在較大爭議。［14］

目前看來，國家出臺了一系列的政策限制宅基地的流轉，認為農民無償獲得的宅基地是城市居民無權獲得的社會福利，其流轉不利于耕地的保護，甚至可能會導致農民居無定所、生活難以保障。筆者對此持否定態(tài)度。首先，禁止宅基地的流轉相當于禁止建于宅基地之上的房屋流轉，損害了農民的財產權；其次，耕地保護絕不是通過禁止宅基地入市達成的，而應通過加強土地用途管制和控制宅基地超標等行政和法律手段；最后，農民也是理性的經(jīng)紀人，對于如何處分自己的財產有充分的判斷能力。此外，僅允許宅基地在集體成員內部流轉，不僅無法體現(xiàn)房屋的實際價值，也不利于形成統(tǒng)一有效的市場。

規(guī)劃集體建設用地入市即將未利用地和農用地不經(jīng)政府征收而直接轉變其用途為建設用地。反對者認為允許農用地直接入市將會導致耕地的大量減少，筆者持反對意見。允許農用地直接入市轉為建設用地，不僅要遵循土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃及現(xiàn)行《土地管理法》中農用地轉用指標控制制度，而且要通過政府嚴格的審批，政府由征地主體轉變?yōu)橥恋毓芾碚?，這種角色轉變能使其更好地行使監(jiān)督權，比現(xiàn)行的征地制度更有利于耕地的保護。因此，也應將規(guī)劃建設用地納入到交易客體中來。

3.1.3 集體土地所有權權能殘缺

在同一社會制度下，不同土地所有權應擁有對等的權能，可在我國，國有土地所有權和集體土地所有權嚴重失衡。一方面，集體土地的數(shù)量、用途和流轉，均受到嚴格的限制，如嚴禁集體建設用地出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設等；而對于國有建設用地卻未做出相應的限制。另一方面，國家對集體土地的征收制度實際上剝奪了農民作為土地所有者對土地的處分權。農民集體僅僅是集體土地名義上的所有者，國家才是實際上掌握其最終支配權的主體?？梢?，我國農民集體土地所有權是一種殘缺的產權。這種所有權的殘缺必然促使集體土地使用權權能的不完整。

3.2 集體土地使用權制度

集體土地產權制度改革，不僅指土地所有權的完全實現(xiàn)，更多的是要豐富和完善從所有權中分離出來的他項權利，尤其是集體土地使用權。在我國，實行土地所有權與土地使用權相分離的土地利用制度，不管是國有土地流轉，還是集體土地入市，均是指在土地所有權保持不變的前提下，流轉其使用權。

本文根據(jù)《憲法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》《擔保法》以城市土地出讓權為參照，與農村集體土地使用權權能進行比較分析，整理得下表。需要指出的是，宅基地使用權是集體建設用地使用權的一種，但因在《物權法》中對宅基地使用權作了單獨的規(guī)定，因此在下表中將其單獨列出，與其他建設用地使用權分別論述。

城市土地使用權與集體土地使用權對比表

我們從上表中可以看出，國有土地使用權與集體土地使用權的不一致，農業(yè)用途的土地承包經(jīng)營權與非農業(yè)用途的集體建設用地使用權相比，土地承包經(jīng)營權所受的限制要低于集體建設用地使用權，主要體現(xiàn)在前者可依法自愿流轉，且承包方可以是集體經(jīng)濟組織外的成員，而后者具有嚴格的流轉限制，宅基地使用權的流轉對象必須是本集體的成員，且其用途僅限于住宅，使用面積必須符合省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定的專門標準。除宅基地使用權之外的其他集體建設用地使用權只有符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法轉移時，集體建設用地使用權才能發(fā)生流轉。盡管如此，兩者的權能設置除了在限制程度上有所不同之外幾乎是一致的。集體建設用地使用權與同樣是非農用途的國有土地使用權相比大相徑庭?？梢姡覈恋厥褂脵鄼嗄苁前凑胀恋厮姓叩摹吧矸荨倍峭恋氐挠猛緛碓O置的。本文認為，應按照土地的用途賦予集體建設用地使用權與國有土地使用權同等的占有和使用土地的權利、獲得土地收益的權利、出租與轉讓的權利、抵押的權利以及物上請求權。

4 結 論

本文通過對比浙江、河北、廣東三省不同產權相鄰建設用地流轉價格以及集體土地流轉制度的完善程度，發(fā)現(xiàn)我國集體土地產權制度改革應在所有權制度改革的基礎上完善使用權制度，僅對使用權的流轉做出規(guī)定效果并不明顯。鑒于此，本文認為，首先，集體土地所有權主體在理論上雖是明晰的，但是由于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體”、“村農民集體”和“村內農民集體”其自身問題導致集體土地所有權主體的虛位或易位，為改變集體土地所有權主體模糊的現(xiàn)狀，可考慮將完善之后的“村農民集體”作為農村集體土地唯一的所有權主體，并以“確權確股不確地”為原則重新界定“村農民集體”的內部結構。其次，將包括宅基地在內的存量建設用地以及規(guī)劃建設用地均納入到交易的客體范圍，允許其直接入市流轉。最后，在同一社會制度之下，殘缺的集體土地所有權必將導致使用權的不完整。在此基礎上，對比不同產權土地使用權權能，按照土地的用途而非所有者的“身份”來設置土地使用權權能，使集體土地使用權與國有土地使用權一樣，擁有占有、使用、收益、出租、轉讓、抵押以及物上請求的權利。

［1］張合林.中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場理論與制度創(chuàng)新研究［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2008：296-297.

［2］楊青貴.集體土地所有權實現(xiàn)的困境及其出路［J］.現(xiàn)代法學，2015（5）：74-84.

［3］劉連泰，劉玉姿.作為基本權利的集體土地所有權［J］.江蘇行政學院學報，2015（1）：130-136.

［4］黃寶連，黃祖輝，顧益康，等.產權視角下中國當前農村土地制度創(chuàng)新的路徑研究——以成都為例［J］.經(jīng)濟學家，2012 （3）：66-73.

［5］李明華.發(fā)展農村土地產權交易市場：當前我國農村綜合改革的最大紅利［J］.探索，2015（1）：114-118.

［6］何傳新，何超群.農村集體土地產權制度改革與完善［J］.中國土地，2016（4）：24-26.

［7］施建剛，蔡順明，魏銘材.論農村集體土地所有權主體之選擇［J］.農村經(jīng)濟，2012（9）：26-29.

［8］李景剛，張效軍，高艷梅，等.我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構與一體化土地市場制度改革及政策建議［J］.農業(yè)現(xiàn)代化研究，2011 （3）：297-301.

［9］張曉云，常軍，楊俊.集體土地使用權流轉方式焦點問題研究［J］.中國土地科學，2012（7）：73-77.

［10］袁震.對集體建設用地使用權制度演進及完善的法律思考［J］.河北法學，2012（9）：139-145.

［11］耿檳，朱道林，梁穎.基于特征價格模型的農村集體建設用地流轉價格影響因素研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2013（1）：56-58，70.

［12］胡蕭力.模糊的清晰：農村集體土地所有權概念的再建構［J］.法學雜志，2015（2）：133-140.

［13］張合林，郝壽義.城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議［J］.中國軟科學，2007（2）：28-40.

［14］馮瑞林.法治視野下統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場研究［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2015：175-180.

北京市社會科學基金項目（項目編號：Z13132）；校設科研基金項目（項目編號：ZF16091）；北京市委組織部優(yōu)秀人才項目：首都經(jīng)濟圈地價梯度與產業(yè)梯度互動機理研究。