兩岸合作解決南海爭端探析

朱　蓉　鞏建華

兩岸合作解決南海爭端探析

朱蓉鞏建華

在十二屆全國人大四次會議上，外交部部長王毅強調(diào)指出，菲方對于南海仲裁案的做法不合法、不守信、不講理。同時，駁斥了部分大國提出“中方企圖南海軍事化”的言論，提出“軍事化的帽子扣不到中國頭上”的著名論斷。由于南海特殊的戰(zhàn)略位置，使得南海海域成為諸多大國競相爭奪的戰(zhàn)略資源。臺灣地區(qū)從馬英九上臺后便強調(diào)其南海主權(quán)，且有意推動與大陸的南海開發(fā)合作。這給兩岸解決爭端提供了一種新的契機，雖然兩岸合作過程中還存在諸多阻礙，但在南海問題上，兩岸的合作既有利于維持中國的海洋權(quán)益，也有利于推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展。

南海爭端；兩岸關(guān)系；合作

南海諸島歷來是中國的領(lǐng)土，我國的南海主權(quán)也歷來受到國際的認可。南海問題是歷史遺留問題，臺灣曾經(jīng)管轄部分南海海域，直至二戰(zhàn)結(jié)束后，國民黨才將駐守各個島嶼的士兵撤回，從而給他國可乘之機，使南海海域逐漸陷入今天的困境。從某種程度而言，海峽兩岸在政治上的分歧致使其他國家不斷侵占南海海域的事實。

一、海峽兩岸南海政策梳理

對南海政策的梳理是海峽兩岸在南海問題上合作的重要前提，通過對兩岸政策的比較分析，理清兩岸在處理南海問題上的政策異同，以“求同存異”為合作原則，共同探尋兩岸合作之路。古希臘哲學家赫拉克利特曾說過：“世界上唯一不變的就是變化?！睆哪虾栴}產(chǎn)生至今，南海爭端就一直處于變化的階段，兩岸有關(guān)南海政策亦是如此[1]。

（一）大陸關(guān)于南海政策的變遷

中國政府對于南海政策態(tài)度一以貫之，主要是在堅持主權(quán)宣示的同時，依據(jù)不同時期的具體情況，制定出相應的治理政策。特別需要說明的是，中國政府在每一個時期都始終堅持南海主權(quán)為中國所有，但在不同的時期，由于國家綜合實力的強弱，中國政府有關(guān)南海政策側(cè)重點也不盡相同。按照每個時期不同的側(cè)重點，南海政策可分為以下四個階段：

1.主權(quán)宣誓期。這一階段的南海政策大致形成于20世紀50年代至20世紀60年代末期。該階段，中國政府正式發(fā)聲，強調(diào)南海海域是中國的領(lǐng)土，且不允許發(fā)生侵犯行為。中國政府不僅有口頭宣誓，還有實際維權(quán)行為，例如1959年設(shè)立“西南中沙群島辦事處”。但該階段中，我國的軍事實力較弱，特別是海軍戰(zhàn)斗能力不足，對西沙、南海島嶼的控制范圍較小，事實上，中國政府只進駐了西沙群島的宣德群島。

2.實際行動期。20世紀70年代至20世紀80年代，該階段中，中國政府把主權(quán)宣誓和自衛(wèi)行動結(jié)合起來，以雙重手段捍衛(wèi)南海主權(quán)。此時，越南在南海問題上頻繁挑事，不顧中國政府的強烈反對，在西沙海域驅(qū)趕中國漁民。為了保護民眾安危，捍衛(wèi)南海主權(quán)，中國政府于1974年組織自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，即“西沙海戰(zhàn)”，并在1988年展開了“3·14”海戰(zhàn)。在中國政府強硬手段下掌握了對西沙群島的實際控制權(quán)，凸顯了國家在海洋維權(quán)上的實力。中國政府于1984年設(shè)立海南行政區(qū)，四年后成立海南省，管轄西、南、中沙群島及附近海域的相關(guān)事務。從此，中國政府在南海島嶼的行政管轄權(quán)大大加強。

3.靈活處理期。20世紀80年代末至20世紀90年代中期，由于國內(nèi)和國際形勢的變化，中國政府處理南海問題的方式變得愈加靈活。國際上，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，東南亞國家開始崛起，出現(xiàn)強烈的擺脫西方控制的意愿。因此，中國政府與東南亞等國積極建交，較快地穩(wěn)定了周邊國際形勢。但是，我國為了謀求穩(wěn)定的發(fā)展的同時也付出了巨大的代價，特別是在南海問題上。在我國與東南亞國家建交的同時，東南亞國家加強了對南沙島嶼的入侵。但我國以“穩(wěn)定”大局為重的思想，中國政府采取低調(diào)處理策略，提出以“主權(quán)在我”為前提，“擱置爭議、共同開發(fā)”的處理辦法，這也為日后南海困境埋下隱患。

4.推動合作期。20世紀90年代中后期，隨著國力逐漸提升，中國政府開始加強南海海域管理力度,與東南亞各國展開適度周旋。1950年開始，南海周邊國家私自大幅度開采南海油氣資源，后隨著美日印等大國介入，南海局勢日益復雜化。針對國際形勢，中國秉承和平解決南海爭端的原則，采取了多種應對策略。對于南海專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界爭議，中國政府于1998年通過并頒布《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》，為我國維護在南海的權(quán)益提供了法律保障。與此同時，我國大大加強了海上軍事力量，為海上維權(quán)提供了軍事保證。特別是，中國積極推動南海周邊國家的互信合作，先后與越南政府多次會談，簽署了《北部灣協(xié)定》。與東盟國家建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與東盟各國外長及外長代表簽署了《南海各方行為宣言》，并于2003年簽字加入了《東南亞友好合作條約》；2005年，與越南及菲律賓達成《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》等。經(jīng)過多方的努力，最終逐步落實了中國政府“擱置爭議、共同開發(fā)”的外交主張，顯示出中國和平解決爭端的決心和誠意，使南海地區(qū)基本保持了較穩(wěn)定的局面，也為國家和平發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。

（二）臺灣當局南海政策的變遷

在南海問題上，我國臺灣地區(qū)的國際地位雖不被認可，但臺灣地區(qū)參與南海事務的相關(guān)事實卻無法否認。長期以來，由于臺灣當局和中國政府的關(guān)系程度不斷變化，臺灣當局內(nèi)部“臺獨”意識的侵蝕，臺灣當局的南海政策反復更迭。按照不同時期臺灣當局領(lǐng)導人，可以將南海政策劃分為五個階段。

1.在蔣介石、蔣經(jīng)國“執(zhí)政”時期。此時，臺灣當局有一個明顯的特點，即始終堅持主權(quán)立場，強調(diào)南海主權(quán)歸中國所有，不容他國侵犯。兩蔣當政時期，雖然在政治上，臺灣拒絕與大陸洽談，但在南海主權(quán)問題上，卻與大陸保持高度默契，在維護南海主權(quán)中做了很多實際努力。1946年，收復并派兵駐進了西沙、南沙群島；1947年，出版了《南海諸島位置圖》，正式公布南海四個群島及每一附屬島嶼的名稱，并繪制了“斷續(xù)國界線”，這些舉措為中華民族爭奪南海主權(quán)及權(quán)益過程中提供了十分重要的歷史證據(jù)和法律支撐。1950年，海南島解放后，臺灣當局便把軍隊從島嶼撤離。1956年3月“克洛馬事件”，使南沙群島又處于緊張的局面，三個月之后，臺灣當局重新組建軍隊守衛(wèi)南沙，從此太平島便由臺灣管理。

2.李登輝執(zhí)政時期。臺灣當局對南海政策經(jīng)歷了由積極轉(zhuǎn)向消極。由于領(lǐng)導人“臺獨”的影響，臺灣當局對南海問題的態(tài)度轉(zhuǎn)為消極對待。在李登輝執(zhí)政初期，為了穩(wěn)定政治地位，一度積極維護南海主權(quán)。為了凸顯主權(quán)國地位，加大軍事力度，對侵犯行為加以抵制。臺灣當局在東沙群島和太平島豎立國碑，建立了現(xiàn)行《南海政策綱領(lǐng)》及南海相關(guān)的組織機構(gòu)，成立“南海小組”，通過了《南海政策綱領(lǐng)》。但隨著其執(zhí)政后期，臺獨的苗頭便開始日益顯現(xiàn)。臺灣當局與東南亞國家保持密切的經(jīng)濟往來，以此希望在爭取“獨立”的時候獲得支持。此時，李登輝處理對于南海爭端較多是保持沉默態(tài)度。

3.陳水扁執(zhí)政時期。臺灣當局的態(tài)度模糊不定，政策上缺乏統(tǒng)一，極度混亂。曾在2000年，陳水扁積極關(guān)注南海問題，視察東沙島，提出“和平共享”的宗旨。然而后來，極少反對越、菲等國家侵權(quán)行為，不主動推進《南海政策綱領(lǐng)》。2003年，態(tài)度又發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，重啟已經(jīng)暫定了長達四年之久“南海小組”，重新擬定南海行動方案。2005年，決定在太平島修建飛機跑道。于2008年抵達太平島，發(fā)表了《南沙倡議》。

4.馬英九執(zhí)政時期。臺灣當局重新強調(diào)南海主權(quán)，并適時地積極推動與大陸的合作，兩岸合作解決南海爭端初具雛形。馬英九曾潛心研究海洋法，對維護海洋權(quán)益有其獨特的見解。他上臺后，在南海問題上，臺灣當局的態(tài)度逐漸擺脫陰霾。當時，南海周邊國家侵權(quán)行為時有發(fā)生，對主權(quán)侵犯行為，臺灣當局態(tài)度堅決，絕不退讓。另外，馬英九也積極推動兩岸在南海的開發(fā)合作。2008年5月開始研究“兩岸油氣開發(fā)合作”的相關(guān)議題，同年6月促成了第一次“江陳會談”，開啟了中斷九年之久的兩岸兩會協(xié)商談判。

5.蔡英文執(zhí)政時期。蔡英文于2016年5月20日上臺后，以她為首的民進黨對于南海的政策有體現(xiàn)出行動的趨勢。目前為止，歷來親美的民進黨在南海爭端上的政策體現(xiàn)出兩大特征，即親美性和冷淡性。蔡英文在多次公開發(fā)表中都提到聯(lián)合國海洋公約、“航行自由”等理念，符合美國在南海海域的提議。對于民進黨內(nèi)放棄“U型線”的主張，蔡英文也是不予置評，采取低調(diào)處理的態(tài)度。當前，民進黨在多方衡量國際力量，這對于我國解決南海爭端也提出了一個挑戰(zhàn)。

（三）海峽兩岸政策對比

1.兩岸南海政策的戰(zhàn)略契合

海峽兩岸的南海政策具有共同的法理來源。我國清朝末年和民國時期都曾管理過南海海域，這是具有國際法理意義的事實，是臺灣與大陸的南海主張的共同法理來源。兩岸分治后，雖然雙方在U形線的性質(zhì)及線內(nèi)水域方面認知略有區(qū)別，但兩岸都堅持了對U形線歷史權(quán)利。

海峽兩岸的南海政策有相同的戰(zhàn)略處境。在討論兩岸合作時，應做具體的分析，探討具有可能性的合作島嶼，是一條切實的路徑選擇。當前，臺灣雖派兵駐守著部分島嶼，但是由于國際形勢的發(fā)展，其維權(quán)方式以宣誓主權(quán)為主。大陸地區(qū)目前也受到軍事力量的制約，無法對南沙所有島礁實施有效控制。在對南海資源的開發(fā)利用方面，兩岸的技術(shù)領(lǐng)域還不足以充分開發(fā)利用南海海洋資源，開發(fā)程度滯留在較低階段，兩岸倡導的國際間合作開發(fā)的進程也停滯不前。在南海問題的聲索上，臺灣的特殊身份，使它在主權(quán)聲索過程中的影響力遠不如大陸地區(qū)。但對臺灣實際控制的島礁主權(quán)的聲索，大陸則更多考慮臺灣民眾的感受和對兩岸關(guān)系和平發(fā)展等原因，無法在南海問題上獨自行動。除此之外，雖然海峽兩岸都不愿讓南海問題國際化，但事實上，南海問題在某種程度上已經(jīng)逐漸國際化，近來的南海仲裁案便是南海問題已經(jīng)國際化的最好證明。

海峽兩岸的南海政策有相似的戰(zhàn)略主張。南海的戰(zhàn)略價值也被海峽兩岸廣泛認可，所以在合作中，兩岸逐漸形成以“主權(quán)、合作、和平”為核心理念的戰(zhàn)略主張。雖然在具體的過程中，臺灣當局在領(lǐng)導人更替時發(fā)生了一些政策方向的偏移，但是就總體情況而言，兩岸對南海主權(quán)聲索、解決南海問題的方式都有部分的契合，也正是這些契合點構(gòu)成了兩岸在南海問題中相似的戰(zhàn)略主張。

2.兩岸南海政策的策略歧異

主權(quán)宣示層面。在主權(quán)宣示上，海峽兩岸存在一定差異。海峽兩岸對南海主權(quán)都有一個共同的認識，即南海主權(quán)屬于一個“中國”。但在共識基礎(chǔ)上，兩岸對南海主權(quán)的歸屬表述還存在一些爭議。兩岸捍衛(wèi)主權(quán)的方式也略有差異。聲索主權(quán)時，大陸多積極主動，臺灣則多以自我克制和尋求南海存在感為策略。大陸主要以在以行政管轄、軍事斗爭、制定法律、護漁護航等方式行使和捍衛(wèi)南海主權(quán)。臺灣雖然也在南海政策作出努力，但其總體還是趨向保守。

與域外國家的關(guān)系。臺灣與域外國家的往來受制于美國，南海問題上也是如此。美國長期地與東南亞諸國保持著密切的政治、經(jīng)濟、軍事等方面接觸，為限制中國發(fā)展，美國連同日本、印度、澳大利亞等區(qū)外大國紛紛介入南海問題，企圖讓中國陷入孤立無援的狀態(tài)，迫使中國在解決南海紛爭時陷入被動地位。足以看出，南海爭端能否順利解決，很大層面上取決于海峽兩岸的合作能否達成和順利開展，以此來打破外交僵局。

對兩岸合作的態(tài)度。從兩岸合作的視角解決南海爭端一直是大陸致力于達成的狀態(tài)，而臺灣對待南海問題的態(tài)度卻總是反復不定，特別是20世紀90年代后期，臺獨的思想使得臺灣當局在合作問題上產(chǎn)生動搖。一方面，在南海爭端過程中臺灣較多以中立的態(tài)度，但是實際是贊同大陸的觀點和方法；另一方反對兩岸聯(lián)手，主張在大陸及其他國家中爭取回旋余地，采取模糊的南海政策。

同聲索國的往來。對于東南亞聲索國的交往，大陸在非關(guān)系緊張時期以經(jīng)貿(mào)往來和政治外交為主要方式，一旦發(fā)生侵權(quán)事件后，大陸則以強硬態(tài)度給予回應。但臺灣地區(qū)在處理過程中會根據(jù)其在經(jīng)濟合作中的處境和目標取向而采取不同的政策。對于東南亞部分國家阻礙海峽兩岸合作的的行為，臺灣始終保持警覺。但又不斷在經(jīng)濟上同東南亞國家建立聯(lián)系，希望借此能夠提升其在南海問題的國際地位。另外，由于臺灣與東南亞國家在經(jīng)濟合作中處于邊緣化，所以臺灣當局在爭取南海主權(quán)中大多采用口頭譴責的行為，實際的抵抗措施不多[2]。

二、兩岸的南海爭端政治歧見

海峽兩岸對南海爭端的政治分歧可以從對島嶼的實際控制權(quán)總結(jié)得出。以島嶼的實際控制權(quán)，可以將南海島礁劃分為以下三個部分。中國實際控制的島嶼（以西沙群島、中沙群島、南沙群島等8個島礁為主）、臺灣實際控制的區(qū)域（東沙群島、南沙太平島）、外國勢力侵占的島嶼。

（一）中國大陸對所控制的南海區(qū)域的政治態(tài)度

1992年全國人大通過的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，第二條明確指出了中華人民共和國對南海海域及附屬島嶼的主權(quán)所有。通過法律，中國大陸對現(xiàn)階段控制的島嶼均可聲索其主權(quán)。中國歷屆政府處理南海問題過程中一貫秉持“主權(quán)在我、擱置爭議、共同開發(fā)”的思想，并且中國大陸一直積極探尋和平解決南海爭端的有效途徑，這些基本思想從未發(fā)生改變。

（二）臺灣當局對實際控制島礁區(qū)域的政治態(tài)度

臺灣當局也一直強調(diào)其主權(quán)性，認為南海領(lǐng)土主權(quán)為中華民國所有。臺灣當局的主權(quán)聲索可以從其對南海島嶼的實際控制權(quán)的劃分為兩個方面：首先，對于臺灣實際控制的島礁，臺灣當局排斥大陸和其他國家的聲索；其次，對于臺灣當局未能實際控制的其他島嶼，基于實力因素，臺灣當局雖有“主權(quán)”聲索，但其效力不足大陸，大多數(shù)情況下，臺灣在這部分島嶼中與大陸保持合作的態(tài)度[3]。

三、海峽兩岸共同解決南海爭端的戰(zhàn)略設(shè)想

雖然在南海問題上海峽兩岸還存在諸多政治分歧，對于周邊國家侵占行為愈發(fā)嚴重，海峽兩岸也展開了合作的方式共同維護南海權(quán)益。如何進一步推動兩岸合作來解決南海爭端，筆者從以下三個方面論述：

（一）推動兩岸建立政治互信

在海峽兩岸合作過程中達成政治上的互信無疑是十分重要的，兩岸的相互了解也是兩岸展開合作的民意基礎(chǔ)。從2008年以來，兩岸已經(jīng)建立了初步的互信，但是程度有待加深。2008年，胡錦濤在座談會上發(fā)表了名為“攜手推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展同心實現(xiàn)中華民族偉大復興”的講話，提出海峽兩岸可以在必要的時候彼此交流軍事問題，以此來建立兩岸軍事方面的互信[4]。2005年至今，以博鰲論壇、APEC峰會、北京奧運、上海世博等重大場合在內(nèi)的會議使得大陸政府和臺灣當局已經(jīng)建立了一定的政治互信，這對兩岸的合作及南海問題的解決都具有重要意義。在今后的往來中，兩岸應積極加強雙方的政治互信，建立穩(wěn)定的政治關(guān)系[5]。

（二）促進兩岸經(jīng)濟合作

當前，南海爭端和兩岸關(guān)系都極為復雜，且兩岸合作遇到諸多障礙。兩岸的經(jīng)濟合作是重要突破口，也是最容易達成合作的領(lǐng)域，可以從油氣開發(fā)和旅游方面開展經(jīng)濟領(lǐng)域的合作。兩岸已在海上油氣資源的開發(fā)中取得成果。針對南海海底可燃冰的研究及開發(fā)，兩岸的科研機構(gòu)也開始了合作。臺灣可以效仿大陸建設(shè)國際旅游島的模式，與大陸攜手開發(fā)旅游相關(guān)項目和資源。可以充分利用南沙群島的珊瑚礁，將此作為兩岸的旅游先鋒品牌，打造特色海洋旅游業(yè)；效仿海南省的“國際海釣節(jié)”，籌劃相關(guān)海釣活動，吸引東沙群島附近的游客等，這些舉措可以更好地鞏固大陸和臺灣對島嶼的實際控制權(quán)，也可以進一步促進兩岸的經(jīng)濟發(fā)展，加強兩岸的經(jīng)貿(mào)往來。

（三）強化社會組織聯(lián)系

除了兩岸的政治互信外，對于兩岸民間而言，加深了解加強溝通也同樣重要。當前，兩岸的民眾基礎(chǔ)還不充分，兩岸的部分民眾還存在一些認識上的分歧，這種隔閡容易被其他勢力利用。消除隔閡需要兩岸長期有效的民間交流，讓更多的臺灣民眾也認識到兩岸合作的必要性和緊迫性。海峽兩岸的民間學術(shù)機構(gòu)要定期舉辦研討會；組織社會調(diào)研；邀請彼此的學者就南海問題中合作事項進行研討。這種集思廣益的方式可以增加兩岸的信任，化解兩岸在發(fā)展過程中存在的疑慮，從而可以增加合作共識，也可以塑造良好的合作輿論氛圍。事實上，兩岸也正是朝這種方向穩(wěn)步推進，2002年創(chuàng)立的“海峽兩岸南海問題民間學術(shù)論壇”至今舉行了多屆學術(shù)研討。當前，在南海問題的交流上，兩岸學術(shù)界可以舉辦更多學術(shù)交流活動，也可以在海峽論壇、博鰲論壇等探討南海合作的事宜；另外要時刻把握具體問題具體分析的原則，積極組織兩岸學者赴南海島礁實地調(diào)研，兩岸高校也應該加強師生間的交流，充分發(fā)揮兩岸現(xiàn)有的智庫作用[6]。

結(jié)語

在解決南海問題的過程中，依托單一的政治力量是遠遠不夠的，無論是大陸還是臺灣當局，都應該積極尋求合作的途徑。當前是兩岸合作解決南海問題的重要機遇期，雙方既有合作的機會，也面臨合作的挑戰(zhàn)，如何把握合作機遇，破解合作中的難題，是當前兩岸需要解決的共同課題。為此，兩岸需要持續(xù)展現(xiàn)友好的政治態(tài)度，以“合作共贏”的思維，擱置兩岸目前的主權(quán)爭議，積極探尋經(jīng)濟領(lǐng)域的合作，通過經(jīng)濟合作促進政治和解，最終實現(xiàn)兩岸政治互信，進而推動兩岸民間的交流，最終使兩岸在南海問題上出現(xiàn)“同一聲音”，唯有如此，中國才能在南海問題上重新掌握“主角”的權(quán)力。

[1]馮梁，王維，周亦民.兩岸南海政策：歷史分析與合作基礎(chǔ)[J].世界經(jīng)濟與政治論壇，2010 (04)：2-8.

[2]劉澈元，李露.兩岸合作解決南海問題的性質(zhì)、限度與方式[J].臺灣研究，2015(02)：19-21.

[3]李龍.論兩岸合作維護中國南海主權(quán)的空間——基于三個影響因素的分析[J].臺灣研究集刊，2015(04)：32-33.

[4]孫小迎.兩岸合作突出重圍——兩岸同胞共同確保中華民族在東海、南海的海域和海權(quán)[J].學術(shù)論壇，2009(05)：77.

[5]毛建杰.海峽兩岸在南海問題上的合作研究[D].長沙：湖南大學，2014：33-34.

（作者單位：廣東海洋大學）

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A

1004-700X（2016）05-0022-05

本文系廣東省兩岸南海戰(zhàn)略研判及雙方合作應對南海爭端研究項目資助