黨的十七大以來“黨內(nèi)法規(guī)”研究述評

沈孝鵬

黨的十七大以來“黨內(nèi)法規(guī)”研究述評

沈孝鵬

黨的十七大以來黨內(nèi)法規(guī)研究主要體現(xiàn)在法規(guī)本體研究和法規(guī)建設(shè)研究兩大方面。法規(guī)本體研究包括提法論證、內(nèi)容研究和要素分析；法規(guī)建設(shè)研究包括與國家法律關(guān)系的研究、法規(guī)制定研究、建設(shè)歷史和經(jīng)驗的研究。今后，深化黨內(nèi)法規(guī)研究，需要突破兩個研究難點、拓寬研究視角、創(chuàng)新研究方法。

黨的十七大；黨內(nèi)法規(guī)；研究述評

黨內(nèi)法規(guī)是依法治國所依之“法”的重要組成部分。黨的十七大首次提出“全面落實依法治國”后，黨內(nèi)法規(guī)備受關(guān)注，成為學(xué)界研究的熱點，取得的成果主要體現(xiàn)在法規(guī)本體研究和法規(guī)建設(shè)研究兩大方面。對這些成果進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，不僅能提高黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)水平，而且能以之推動全面依法治國的進(jìn)程。

一、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)本體之研究

本體即事物的本身。任何一項研究，都應(yīng)以剖析研究客體，即本體研究為起點。黨的十七大以來黨內(nèi)法規(guī)本體研究包括提法論證、內(nèi)容研究和要素分析等三方面。

（一）對黨內(nèi)法規(guī)提法的論證

黨內(nèi)法規(guī)提法是毛澤東最先使用的，而其是否合適，學(xué)界有兩種觀點。有反對者認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”和“法規(guī)”有諸多區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)的提法容易引起歧義，應(yīng)以“黨的紀(jì)律”代替黨內(nèi)法規(guī)的提法［1］。但總體來看，多數(shù)研究者對這一提法持肯定態(tài)度，并對之進(jìn)行了深入論證。

因視角的不同，論證又分為兩類。其一是從馬克思主義、政治學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科視角進(jìn)行的論證。如有研究者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的提法符合馬克思主義經(jīng)典作家的論斷，并被黨的領(lǐng)導(dǎo)人和黨的文件多次使用，而且符合語義學(xué)規(guī)范。因此，黨內(nèi)法規(guī)提法是有充分根據(jù)的［2］。其二是從專業(yè)法學(xué)的視角進(jìn)行的論證。這得益于大量專業(yè)法學(xué)研究者投入到黨內(nèi)法規(guī)研究工作中來。如有學(xué)者通過專業(yè)分析，比較“法”和“法律”的不同，認(rèn)為“法”的概念更廣泛，因此以黨內(nèi)法規(guī)來統(tǒng)稱黨制定的各種規(guī)范，是成立的［3］。還有學(xué)者從軟法的角度認(rèn)為，法可以分為軟法和硬法，黨內(nèi)法規(guī)的基本性質(zhì)屬于社會法和軟法。鑒于此，黨內(nèi)法規(guī)提法的合理性不容置疑［4］。

學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)提法合理性的論證和質(zhì)疑，二者看似矛盾，實則不然。因為論證是站在廣義法的角度，質(zhì)疑是采取狹義法的立場。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入我國社會主義法治體系之后，這種爭議也就不復(fù)存在，黨內(nèi)法規(guī)提法的合理性不證自明。

（二）對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的研究

對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的研究集中表現(xiàn)為黨章研究。黨的十七大以來黨章研究有兩個維度。其一是圍繞黨章本身進(jìn)行的研究，如有學(xué)者探討了黨章的效力問題，提出了提高黨章效力的有效路徑［5］。還有學(xué)者研究了改革開放以來黨章的制定和修改情況，并從中得出五條啟示［6］。其二是把黨章與其他學(xué)科的概念或現(xiàn)象結(jié)合起來進(jìn)行研究。如有學(xué)者將黨章與反腐敗問題結(jié)合，分析了黨章立法對反腐敗斗爭的重要意義，指明了通過黨章立法來進(jìn)行反腐敗斗爭的路徑［7］。還有學(xué)者把黨章與黨內(nèi)民主結(jié)合起來，以黨章的發(fā)展變化為依據(jù)研究了黨內(nèi)民主制度的發(fā)展歷程以及黨內(nèi)民主的主體和權(quán)力運行機制的變化［8］。姚岳絨則研究了黨章與憲法的契合問題，認(rèn)為雖然文本意義上二者分屬不同規(guī)范體系，但它們之間又有政治和文本兩大契合點，并且對實現(xiàn)二者契合的路徑進(jìn)行了初步探索［9］。

另外，這一時期圍繞黨章，還有一些較高水平的專著問世。葉篤初在《黨章亮點與熱議——從十二大到十八大》中，以對話的形式，對十二大以來七次黨的代表大會對黨章的修正情況進(jìn)行了研究，分析了歷次黨章修改的亮點和意義［10］。王金玲在《中國共產(chǎn)黨黨章發(fā)展史》中，分初創(chuàng)、逐步發(fā)展、成熟、曲折發(fā)展、恢復(fù)發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展等六個時期對十七大及之前的黨章作了具體介紹［11］。

（三）對黨內(nèi)法規(guī)要素的分析

黨內(nèi)法規(guī)要素包括黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系、屬性和原則等。施新州專文研究了黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的內(nèi)涵、特征（形成具有漸進(jìn)性，內(nèi)容具有系統(tǒng)性，屬性具有法的一般特征，功能上具有擴(kuò)展性，制定程序上與法律存在同質(zhì)性）和功能（優(yōu)化黨組織自身的結(jié)構(gòu)與功能，提升依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政的能力，有助于全面推進(jìn)依法治國及其總目標(biāo)的實現(xiàn)）［12］。另外，有學(xué)者研究了黨內(nèi)法規(guī)的屬性，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有組織性與紀(jì)律性、規(guī)范性與秩序性、責(zé)任性與職責(zé)性，它們分別體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性、法的屬性和義務(wù)本位屬性［13］。還有學(xué)者關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的不溯及既往原則，闡述了明確這一原則的意義，并指出，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中體現(xiàn)不溯及既往原則，需要在黨內(nèi)法規(guī)制定中樹立法不溯及既往的理念、明確法不溯及既往的規(guī)定，在實施中強化法不溯及既往原則的執(zhí)行［14］。

可以看出，對這些問題的研究多是借鑒了專業(yè)法學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)概念和研究成果，這有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)研究水平的提高。但需要注意的是，由于黨內(nèi)法規(guī)與專業(yè)法學(xué)應(yīng)有不同之處，在研究中也需要注意區(qū)分二者的差異，這樣才能彰顯黨內(nèi)法規(guī)本身的研究特色。

二、關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)之研究

如果將黨內(nèi)法規(guī)本體比作黨內(nèi)法規(guī)的“骨骼”，那么，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就是黨內(nèi)法規(guī)的“血肉”。相較而言，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)顯得更為鮮活和生動，取得的研究成果也更豐碩。

（一）對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的研究

厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究的首要工作。十七大后，學(xué)界普遍認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是相互協(xié)調(diào)的。如孫才華指出二者是相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的。具體來說，黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的促進(jìn)和保障作用，主要表現(xiàn)在從領(lǐng)導(dǎo)體制、機制和方式等方面使憲法和法律確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則更加具體和細(xì)致。國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的促進(jìn)與保障作用主要表現(xiàn)在保障黨內(nèi)法規(guī)制定與實施［15］。

這一時期，更多的研究成果集中于探索促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的路徑。有學(xué)者認(rèn)為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，需要二者之間精神的融通、基本制度的銜接、避免和消除沖突［16］。還有學(xué)者從法治理念、立法銜接、適用邊界、抵觸處理機制等四個層面具體探討了促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的路徑［17］。另外，有學(xué)者以反腐敗領(lǐng)域的法律法規(guī)為例，研究指出，促進(jìn)二者的銜接與協(xié)調(diào)，需要在實體要求方面體現(xiàn)法治精神、推進(jìn)制度對接、界定權(quán)力邊界；在程序要求方面完善黨內(nèi)法規(guī)制定和評估階段的“合法性”審查機制［18］。

不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)路徑的探討，都是建立在國家法律優(yōu)先的原則下，圍繞使黨內(nèi)法規(guī)被動適應(yīng)國家法律進(jìn)行出謀劃策。這種研究的意義不容忽視，但今后需要嘗試立足黨內(nèi)法規(guī)的主體地位，探尋促進(jìn)二者協(xié)調(diào)的路徑。

（二）對黨內(nèi)法規(guī)制定的研究

十七大前對黨內(nèi)法規(guī)制定問題的研究已比較成熟。十七大后，針對這一問題，有兩方面比較有新意的研究值得關(guān)注。

一是圍繞對“黨內(nèi)立法法”（《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）的解讀，涉及到對黨內(nèi)法規(guī)制定問題的探討。如有學(xué)者結(jié)合條例的要求，認(rèn)為今后在制定黨內(nèi)法規(guī)時需要高度重視中央委員會的作用［19］。還有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制定需要符合加強黨的制度建設(shè)的總要求，并具體分析了以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)促進(jìn)黨的制度建設(shè)的路徑［20］。二是對黨內(nèi)法規(guī)廢止問題的研究。黨內(nèi)法規(guī)廢止是法規(guī)制定工作的重要組成部分。如何建立完備的黨內(nèi)法規(guī)退出機制，有學(xué)者認(rèn)為可以引入“日落條款”，也就是要引入有效期制度，設(shè)定失效條款，建立定期清理制度［21］。黨內(nèi)法規(guī)廢止必須建立在科學(xué)的審查基礎(chǔ)上。有學(xué)者從依法改革的視角研究了黨內(nèi)法規(guī)的審查制度，系統(tǒng)分析了保證改革于法有據(jù)的事前審查和作為救濟(jì)機制的備案審查［22］。還有學(xué)者專門研究了備案審查問題，分析了建立備案審查制度的意義，并探討了具體落實這一制度路徑［23］。

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，可以發(fā)現(xiàn)這一時期黨內(nèi)法規(guī)制定研究中研究方法發(fā)生了轉(zhuǎn)變。宏觀研究減少，取而代之的是微觀研究的興起，這是研究愈加成熟的表現(xiàn)之一。

（三）對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史和經(jīng)驗的研究

史學(xué)研究是十七大后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究的新現(xiàn)象。如有學(xué)者研究指出黨創(chuàng)立及國民革命時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始起步，并分析了起步階段法規(guī)建設(shè)的內(nèi)容和特點［24］。還有學(xué)者從內(nèi)容和形式兩個層面對新民主主義革命時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的具體情況進(jìn)行了考察［25］。與之相類似，有學(xué)者考察了社會主義革命和建設(shè)時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)情況，并指出這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有四大特征［26］。操申斌則研究了改革開放以來的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史，將其分為三個階段（恢復(fù)與發(fā)展階段、穩(wěn)步推進(jìn)階段、體系化發(fā)展階段），并考察了各階段法規(guī)建設(shè)的具體內(nèi)容［27］。

通過充分的史學(xué)研究，學(xué)者們總結(jié)出一系列法規(guī)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗。如操申斌認(rèn)為改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有四大歷史經(jīng)驗（把黨內(nèi)法規(guī)制度作為關(guān)系黨和國家前途命運的重要問題擺在突出位置；黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須服從和服務(wù)于黨的政治路線；要正確處理黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與黨的其他方面建設(shè)之間的關(guān)系；黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)遵循平等、公開和系統(tǒng)的指導(dǎo)原則）［28］。周葉中則從較為宏觀的視角研究指出，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗是“三個堅持”，即堅持中國化的馬克思主義的指導(dǎo)，堅持黨章的核心地位，堅持將其納入黨的建設(shè)偉大工程［29］。葉篤初用哲學(xué)化的語言指出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗啟示是要講方法論，要講理論感，要講創(chuàng)新精神［30］。

三、進(jìn)一步深化黨內(nèi)法規(guī)研究的建議

總體來說，十七大以來黨內(nèi)法規(guī)研究的水平在不斷提高，研究的廣度和深度在逐步加強，研究的視角也越來越開闊，這主要得益于新資料的發(fā)掘和大量相關(guān)學(xué)科研究者的加入。與此同時，也應(yīng)看到黨內(nèi)法規(guī)研究中也存在一些問題。今后，為了將研究進(jìn)一步引向深入，需要做好以下幾方面工作。

（一）突破兩個研究難點

黨內(nèi)法規(guī)研究過程中存在兩個研究難點，已成為遏制研究進(jìn)一步深入的瓶頸，需要抓緊突破。其一是對黨內(nèi)法規(guī)實施的研究。研究黨內(nèi)法規(guī)實施，必須進(jìn)行大量的實證調(diào)研，作定量分析。但由于多數(shù)研究者沒有足夠的時間和精力，也缺乏開展田野調(diào)查的相關(guān)知識儲備，因此，研究起來難度較大，現(xiàn)有研究仍處于初始階段。今后，需要積極爭取課題立項，以備有更多資源投入到黨內(nèi)法規(guī)實施研究工作中來。其二是對黨內(nèi)法規(guī)修訂的研究。針對黨內(nèi)法規(guī)修訂問題，現(xiàn)有研究多停留在闡述和解釋層面，即在法規(guī)修訂案通過后對修訂的內(nèi)容進(jìn)行解讀，亦或是對修訂的意義進(jìn)行論述，這樣就稍顯被動。今后應(yīng)多作指導(dǎo)性和前瞻性研究，具體來說，就是在法規(guī)修訂前，就具體條款的增刪問題進(jìn)行研究，提出建議。當(dāng)然，這需要研究者對黨史黨建學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)等多個領(lǐng)域的知識都非常熟悉，要求很高，難度很大。但是，這種研究對制定出完備的黨內(nèi)法規(guī)的意義不言而喻，需要積極嘗試。

（二）拓寬研究視角

中國共產(chǎn)黨的特殊地位使得黨內(nèi)法規(guī)研究具有多重學(xué)科屬性，它不僅是一個黨史黨建學(xué)問題，也是一個政治學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)甚至社會學(xué)問題。基于此，黨內(nèi)法規(guī)研究就不能局限于黨史黨建學(xué)的狹隘領(lǐng)域，需要拓寬研究視角，作綜合研究。但遺憾的是，由于受學(xué)科背景的限制，現(xiàn)階段對黨內(nèi)法規(guī)的綜合性研究還顯得略有不足。即使有學(xué)者進(jìn)行多視角研究的嘗試，將黨內(nèi)法規(guī)研究與法學(xué)或者政治學(xué)結(jié)合起來，但也不夠深入。如前文所述對黨內(nèi)法規(guī)屬性和原則的分析，更多是對法學(xué)領(lǐng)域相關(guān)概念的直接套用。今后，拓寬黨內(nèi)法規(guī)研究視角，需要深入借鑒其他學(xué)科的研究內(nèi)容和方法。當(dāng)然，與此同時也要注意彰顯黨內(nèi)法規(guī)研究自身特色，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)研究自身的話語體系。如研究黨內(nèi)法規(guī)制定問題，需要綜合借鑒法學(xué)、語言學(xué)等的研究成果，避免陷入自說自話，也要考慮黨內(nèi)法規(guī)制定的獨特之處，避免盲目套用，這樣的研究才更有意義。

（三）創(chuàng)新研究方法

分析現(xiàn)有研究成果，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)研究多是理論分析，方法比較單一。今后，需要創(chuàng)新研究方法。首先，要加強實證研究。黨內(nèi)法規(guī)研究，雖然需要站在一定的高度，進(jìn)行理論分析，但黨內(nèi)法規(guī)的生命在于實施，研究黨內(nèi)法規(guī)需要加強實證研究，具體考察其在不同時間、不同地點的執(zhí)行情況，總結(jié)執(zhí)行過程中經(jīng)驗與不足，并積極反饋到下一步黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程中去，這樣的研究才會更加有現(xiàn)實意義，更加有說服力。其次，要加強比較研究。不同的中央部門、省或直轄市黨委都可制定一些適用于本部門、本地區(qū)的黨內(nèi)法規(guī)，這些法規(guī)有何異同，產(chǎn)生這些差異的原因何在，需要加強比較研究。另外，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)與其他社會主義性質(zhì)政黨、與資本主義國家各種類型政黨的規(guī)章有何異同，也需要比較研究。

［1］王俊華.對“黨內(nèi)法規(guī)”提法的再思考［J］.上海黨史與黨建，2008（7）.

［2］操申斌.“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2008（3）.

［3］王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題［J］.中國高校社會科學(xué)，2013（2）.

［4］姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用［J］.北京大學(xué)學(xué)報，2012（3）.

［5］陳自才.提高黨章效力的基本路徑［J］.理論探討，2012（3）.

［6］蘇斐然.改革開放30年來黨章發(fā)展的回顧與思考［J］.中共云南省委黨校學(xué)報，2009（3）.

［7］巫陽朔.以黨章立法推進(jìn)反腐敗斗爭［J］.中共成都市委黨校學(xué)報，2011（5）.

［8］周福振.通過黨章變化看黨內(nèi)民主的演變特征［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2012（6）.

［9］姚岳絨.論黨章與憲法的關(guān)系［J］.河北法學(xué)，2012 （2）.

［10］葉篤初.黨章亮點與熱議：從十二大到十八大［M］.北京：中共黨史出版社，2013.

［11］王金玲.中國共產(chǎn)黨黨章發(fā)展史［M］.北京：中共黨史出版社，2008.

［12］施新州.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵、特征與功能論析［J］.中共中央黨校學(xué)報，2015（6）.

［13］王阿盈.試論黨內(nèi)法規(guī)的屬性［J］.烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報，2012（4）.

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［15］孫才華，方世榮.論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互作用［J］.湖北社會科學(xué)，2015（1）.

［16］張立偉.法治視野下黨內(nèi)法規(guī)與國家法的協(xié)調(diào)［J］.中共中央黨校學(xué)報，2011（3）.

［17］董業(yè)東.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)［J］.中共山西省委黨校學(xué)報，2015（01）.

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［19］劉益飛.高度重視中央委員會在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的地位與作用［N］.組織人事報，2014-05-15（10）.

［20］甄小英.首部“黨內(nèi)立法法”推進(jìn)執(zhí)政黨制度建設(shè)［J］.前線，2013（7）.

［21］強舸，陳靜茜.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需進(jìn)一步完善退出機制［J］.中國黨政干部論壇，2015（1）.

［22］馬立新.論依法改革與完善黨內(nèi)法規(guī)審查制度［J］.貴州社會科學(xué)，2015（1）.

［23］王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題［J］.中國高校社會科學(xué)，2013（2）.

［24］何益忠.黨的創(chuàng)立及國民革命時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述論［J］.湖北社會科學(xué)，2010（6）.

［25］馬瑾.新民主主義革命時期的黨內(nèi)法規(guī)研究：基于文本視角的考察［J］.人民論壇，2012（9）.

［26］朱裕生.社會主義革命和建設(shè)時期的黨內(nèi)法規(guī)研究：基于文本視角的考察［J］.伊犁師范學(xué)院學(xué)報，2012（1）.

［27］操申斌.改革開放以來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史考察［J］.安徽史學(xué)，2009（6）.

［28］操申斌.改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗［J］.求實，2010（11）.

［29］周葉中.關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考［J］.法學(xué)論壇，2010（4）.

［30］葉篤初.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述略：為紀(jì)念中國共產(chǎn)黨誕生90周年而作［J］.江漢論壇，2011（7）.

（作者單位：武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

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