結(jié)構(gòu)功能主義視閾下災(zāi)后重建資金支持的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制完善

祝江斌，熊敏

（1.武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院，湖北武漢430063；2.佛羅里達(dá)國(guó)際大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，佛羅里達(dá)邁阿密33199）

結(jié)構(gòu)功能主義視閾下災(zāi)后重建資金支持的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制完善

祝江斌1，熊敏2

（1.武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院，湖北武漢430063；2.佛羅里達(dá)國(guó)際大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，佛羅里達(dá)邁阿密33199）

當(dāng)前，我國(guó)災(zāi)后重建資金支持的供給總量不足，使用效率不高。然而現(xiàn)有的中西方支撐理論無法有效解決資金支持結(jié)構(gòu)缺陷造成的功能缺失，因此，將結(jié)構(gòu)功能主義理論嵌入到災(zāi)后重建資金支持的實(shí)踐中成為必要，依據(jù)資金支持的需求確定其功能，以功能的缺失為導(dǎo)向考察資金支持縱向與橫向結(jié)構(gòu)上的根源。為此，可以從優(yōu)化協(xié)同結(jié)構(gòu)與完善協(xié)同機(jī)制兩個(gè)方面推進(jìn)災(zāi)后重建資金支持的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制完善：即推進(jìn)資金支持結(jié)構(gòu)優(yōu)化，建立動(dòng)態(tài)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與精神的雙重恢復(fù)；健全資金支持協(xié)同規(guī)劃與溝通機(jī)制，提升多元主體合作成效。

資金支持；功能；結(jié)構(gòu)；機(jī)制；協(xié)同

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.011

一、我國(guó)災(zāi)后重建資金支持現(xiàn)狀及相關(guān)支撐理論

近年來，各種重大自然災(zāi)害在世界各地頻發(fā)，籌措重建資金進(jìn)行災(zāi)后重建，成為受災(zāi)各國(guó)政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害、恢復(fù)災(zāi)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議題。然而從當(dāng)前來看，一方面，我國(guó)災(zāi)后重建資金的供給總量不足。以2008年汶川地震為例，據(jù)估測(cè)，僅民房修建就需約1900億元，此外，涉及到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)以及其它軟性重建項(xiàng)目的修復(fù)資金數(shù)額將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過住房重建所需資金。在資金供給上，除中央財(cái)政、對(duì)口援建資金和國(guó)內(nèi)外捐款共計(jì)3524.07億元，災(zāi)區(qū)政府財(cái)政以及企業(yè)的資金投入在一等程度上緩和了重建中的供需矛盾，但可以看到，災(zāi)后重建的資金缺口較為明顯［1］。另一方面，資金的使用效率仍有待提高。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，汶川地震中近80%的捐款流向政府的財(cái)政專戶，但截至2008年11月底，資金結(jié)存比率較高［2］。因而，災(zāi)后重建資金供給不足和資金使用效率不高導(dǎo)致我國(guó)災(zāi)后重建工作中的供需矛盾較為突出。

在西方，災(zāi)后重建資金支持的重要支撐理論為公私合作伙伴關(guān)系理論，政府以及包括保險(xiǎn)公司等企業(yè)在內(nèi)的私營(yíng)部門間的合作為修復(fù)自然災(zāi)害帶來的損失提供保障［3］。然而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅僅依賴公私部門的合作難以滿足重建需求，因此，吸納了非政府組織、國(guó)際組織等其它組織的多中心理論更適用于指導(dǎo)災(zāi)后重建工作［4］。進(jìn)而，以探討多中心組織間互動(dòng)關(guān)系為核心的社會(huì)資本理論成為了支撐西方災(zāi)后重建資金支持的主流理論之一［5］。我國(guó)借鑒了西方的公私合作伙伴關(guān)系及多中心思想，結(jié)合治理理論，將多元主體理論作為災(zāi)后重建資金支持的基礎(chǔ)理論［6］［7］［8］。此外，可持續(xù)發(fā)展理論主張將災(zāi)區(qū)的重建與發(fā)展相結(jié)合，也是我國(guó)災(zāi)后重建資金支持的重要支撐理論［9］［10］。通過比較中西方資金支持的主要理論可以發(fā)現(xiàn)，公私合作伙伴關(guān)系理論、多中心或多元主體理論是研究災(zāi)后重建資金支持的共性理論，而西方的特色理論為社會(huì)資本理論，可持續(xù)發(fā)展則是具有中國(guó)特色的支撐理論。雖然社會(huì)資本理論著眼于分析多元資金支持主體間的關(guān)系，而可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)了災(zāi)后重建不同階段的發(fā)展目標(biāo)，然而以上理論均局限于資金支持的某一方面，即資金來源或重建目標(biāo)，缺乏一個(gè)能統(tǒng)籌這兩個(gè)方面的理論框架，用于兼顧災(zāi)后重建資金支持總量與效率的同步提升。

二、我國(guó)災(zāi)后重建資金支持的功能缺失與結(jié)構(gòu)缺陷

本文選取2013年4月20日發(fā)生在四川省蘆山縣的7.0級(jí)強(qiáng)烈地震（以下簡(jiǎn)稱為“蘆山地震”）為案例，分別探討了我國(guó)災(zāi)后重建資金支持在功能與結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面存在的問題。蘆山地震是繼2008年汶川地震后發(fā)生在我國(guó)的一次破壞力強(qiáng)且影響范圍廣的地震，其災(zāi)后重建工作借鑒了汶川、玉樹等地震的成功經(jīng)驗(yàn)，采取對(duì)口援建方式平衡重建速度與質(zhì)量，但也暴露出了資金支持部分功能缺失的問題，因此該案例具有時(shí)效性和典型性。我們采用內(nèi)容分析法，截取2013年4月20日至5月13日為抽樣時(shí)段，將七天作為一個(gè)周期，以“資金”、“撥款”、“捐贈(zèng)”、“費(fèi)用”等為關(guān)鍵詞，梳理四川省人民政府網(wǎng)文件、四川日?qǐng)?bào)新聞報(bào)道和官方工作報(bào)告等文本資料，考察此次災(zāi)后重建資金支持的功能與結(jié)構(gòu)。

（一）災(zāi)后重建資金支持的功能缺失

1.生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力

蘆山地震后，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)主要集中在整治可能引發(fā)次生災(zāi)害隱患的環(huán)境問題以及保障災(zāi)區(qū)的飲水安全兩個(gè)方面。震后第二天，蘆山縣委、縣政府向大川鎮(zhèn)政府下達(dá)全天觀測(cè)大川河壅塞體的命令，并求援于成都軍區(qū)第13集團(tuán)軍工兵團(tuán)進(jìn)行清理。5月4日，國(guó)土資源部抗震救災(zāi)工作小組與蘆山地震地災(zāi)應(yīng)急排查小組的專家們對(duì)天全縣240萬方堆積體進(jìn)行了實(shí)地考察并確定治理方案。5月6日，四川省環(huán)保廳下發(fā)了要求加強(qiáng)災(zāi)區(qū)過渡性安置區(qū)環(huán)境保護(hù)的緊急通知［11］。而中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)作為專門從事環(huán)境保護(hù)事業(yè)的全國(guó)性公募基金會(huì)，在此次地震中以廣州市創(chuàng)綠服務(wù)中心、成都根與芽環(huán)境文化交流中心等環(huán)保志愿者組織為骨干，組織公益組織和水資源企業(yè)的工作人員成立了雅安災(zāi)區(qū)水安全工作組，第一時(shí)間籌集并調(diào)運(yùn)了價(jià)值150余萬元的飲水安全設(shè)備等以解決近4萬受災(zāi)群眾的飲水問題［12］。由此可知，現(xiàn)有的財(cái)政支持集中于整治地質(zhì)災(zāi)害問題，而捐贈(zèng)資金主要投向飲用水源地的保護(hù)，而對(duì)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治和土地復(fù)墾等后續(xù)階段需求的資金支持供給不足。

2.精神家園建設(shè)不足

災(zāi)區(qū)群眾的心理疏導(dǎo)是精神家園建設(shè)的重要內(nèi)容，目前，財(cái)政資金是保障群眾心理恢復(fù)的主要來源。進(jìn)入災(zāi)后恢復(fù)階段，四川省內(nèi)醫(yī)療和研究機(jī)構(gòu)派出志愿者小組對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行心理危機(jī)的干預(yù)；省教育廳從教研機(jī)構(gòu)中及時(shí)抽調(diào)專業(yè)人員為在校師生提供了心理援助服務(wù)；而省婦聯(lián)依托其出資購(gòu)買的“兒童歡樂驛站”這一工作平臺(tái)，組織志愿者為受到創(chuàng)傷的兒童實(shí)施專業(yè)疏導(dǎo)［11］。在本文抽樣的時(shí)段中，僅有樂蜂網(wǎng)向中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)捐贈(zèng)的100萬元用于災(zāi)后婦女和兒童的心理康復(fù)項(xiàng)目［13］。其次，宣傳抗震救災(zāi)中的英勇事跡是精神家園建設(shè)的又一項(xiàng)主要工作。為此，省委宣傳部、省文化廳和省文聯(lián)組織的“中國(guó)愛”文藝小分隊(duì)為災(zāi)區(qū)帶去了精彩的慰問演出；中國(guó)郵政集團(tuán)特發(fā)行了一套編號(hào)為特8的《齊心協(xié)力抗震救災(zāi)》郵票以激勵(lì)公眾［11］。最后，為了避免災(zāi)區(qū)文物的二次破壞，國(guó)家文物局和四川省文物局聯(lián)合下?lián)?00萬元資金用于保護(hù)具有民族特色的受損文物［11］。然而，由于在精神家園建設(shè)中過于依靠財(cái)政資金的投入，缺乏對(duì)非財(cái)政資金的積極籌措，災(zāi)民的心理康復(fù)和災(zāi)區(qū)的民族精神培育仍存在較大的發(fā)展空間。

3.功能整體協(xié)調(diào)不好

災(zāi)后重建資金支持整體功能的發(fā)揮旨在既盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，又能著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)使其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平超過災(zāi)前水平。在蘆山地震災(zāi)后重建資金支持功能中，生態(tài)和精神恢復(fù)功能的缺失導(dǎo)致資金支持的不同功能難以有機(jī)整合而產(chǎn)生大于各功能總和的整體功能的效益。此外，蘆山地震災(zāi)后重建資金支持不同功能間的協(xié)調(diào)性較差。資金支持的功能主要集中在供應(yīng)生活物資和安置受災(zāi)群眾等生活恢復(fù)層次，以及發(fā)展災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)恢復(fù)層次，但忽視了生態(tài)恢復(fù)層次的功能發(fā)揮。因此，不同的資金支持功能呈現(xiàn)出失衡的狀態(tài)。

（二）災(zāi)后重建資金支持的結(jié)構(gòu)缺陷

剖析蘆山地震災(zāi)后重建資金支持在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和精神家園建設(shè)功能上的缺失，本文認(rèn)為其主要原因在于資金支持結(jié)構(gòu)失調(diào)。資金支持結(jié)構(gòu)是指在不同階段下，為實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建功能，不同資金支持主體間的橫縱向組合與安排。

1.縱向結(jié)構(gòu)上，重視基礎(chǔ)性和保障性支持，建設(shè)性支持有待加強(qiáng)

地震發(fā)生后，民政部中央救災(zāi)物資于第一時(shí)間到達(dá)災(zāi)區(qū)，來源于眉山、樂山和綿陽等市的對(duì)口支援資金也迅速到位，捐贈(zèng)資金方則包括國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)、澳門與臺(tái)灣同胞、海外僑胞和宗教組織等，以財(cái)政、對(duì)口支援和捐贈(zèng)資金并行，供應(yīng)生活物資［11］。此外，在安置受災(zāi)群眾方面，農(nóng)村信用合作聯(lián)社等4家商業(yè)銀行支持寶興縣城鄉(xiāng)住房重建［14］，省政府與國(guó)家開發(fā)銀行簽署了支持危房拆遷和重建的戰(zhàn)略合作備忘錄［11］，銀行信貸和資本市場(chǎng)及創(chuàng)新融資資金也參與到災(zāi)后重建工作中。同時(shí)，以財(cái)政、捐贈(zèng)、信貸和融資資金四位一體，恢復(fù)災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。除以上基礎(chǔ)性支持外，在保障性支持上，財(cái)政和捐贈(zèng)資金相互補(bǔ)充以重建災(zāi)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。一方面省財(cái)政廳向群眾發(fā)放民政救濟(jì)支出，另一方面一批民營(yíng)醫(yī)藥企業(yè)捐贈(zèng)了價(jià)值超過千萬元的醫(yī)療器械［13］。為發(fā)展災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)，信貸和融資資金成為了災(zāi)后產(chǎn)業(yè)恢復(fù)的支持主力。

通過以上分析，涉及物資供應(yīng)、群眾安置和設(shè)施恢復(fù)的基礎(chǔ)性資金支持，以及旨在重建公共服務(wù)設(shè)施的保障性資金支持現(xiàn)狀較為理想，而針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和精神建設(shè)的建設(shè)性支持相對(duì)而言則需要進(jìn)一步完善。

2.橫向結(jié)構(gòu)上，建設(shè)性支持的資金來源較為單一

災(zāi)后重建資金在基礎(chǔ)性支持方面發(fā)揮了理想的功能，得益于多元的資金支持結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展。雖然在這一階段，對(duì)口支援資金在安置受災(zāi)群眾和恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施上未能凸顯鮮明的作用，但其四位一體的資金來源保證了災(zāi)后基礎(chǔ)性恢復(fù)工作的有效運(yùn)行。其次在保障性支持方面，此次蘆山地震中財(cái)政與捐贈(zèng)資金相互補(bǔ)充，在一定程度上彌補(bǔ)了對(duì)口支援與銀行信貸資金支持的不足，同樣較好地實(shí)現(xiàn)了災(zāi)區(qū)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求。最后，在建設(shè)性支持中盡管捐贈(zèng)資金對(duì)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)的支持力度甚微，但信貸和融資資金的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合為災(zāi)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了樂觀的前景。然而，在生態(tài)與精神建設(shè)方面，由于資金來源主要集中于財(cái)政補(bǔ)貼，致使該兩項(xiàng)功能在災(zāi)后重建中并未得到充分發(fā)展。

通過進(jìn)一步分析蘆山地震災(zāi)后重建資金支持在功能與結(jié)構(gòu)上存在的問題，本文認(rèn)為結(jié)構(gòu)缺陷是造成以上功能缺失的重要影響因素。然而，目前中西方的支撐理論均無法較好地解決我國(guó)在災(zāi)后重建資金支持中功能與結(jié)構(gòu)上的缺陷。因而，需要嵌入一種能同時(shí)剖析災(zāi)后重建資金支持功能與結(jié)構(gòu)的新理論與新視角。

三、結(jié)構(gòu)功能主義：災(zāi)后重建資金支持的嵌入式分析框架

（一）結(jié)構(gòu)功能主義理論的核心觀點(diǎn)及其嵌入

1.結(jié)構(gòu)功能主義理論的核心觀點(diǎn)

結(jié)構(gòu)功能主義是西方社會(huì)學(xué)中的一個(gè)重要流派，它繼承了早期社會(huì)學(xué)家孔德和斯賓塞的有機(jī)體論［15］，并基于迪爾凱姆等人的功能主義思想得以進(jìn)一步發(fā)展［16］，由帕森斯在20世紀(jì)40年代系統(tǒng)提出結(jié)構(gòu)功能主義這一概念。結(jié)構(gòu)功能主義將社會(huì)視為在功能上滿足整體需要的一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，無論是整個(gè)社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)，還是構(gòu)成該系統(tǒng)的子系統(tǒng)，均具有一些基本的共同結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)發(fā)揮著某種特定的功能。具體來說，帕森斯提出了AGIL功能分析模型。社會(huì)系統(tǒng)具有環(huán)境適應(yīng)（Adaptation）、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（Goal attainment）、社會(huì)整合（Integration）和模式維護(hù)（Latency pattern maintenance）四項(xiàng)基本功能，其中，環(huán)境適應(yīng)即社會(huì)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境帶來的限制與壓力的適應(yīng)，以及對(duì)環(huán)境的積極改造；目標(biāo)實(shí)現(xiàn)則是指確立總目標(biāo)的功能；社會(huì)整合指協(xié)調(diào)社會(huì)系統(tǒng)各組成部分的功能；模式維護(hù)則旨在維持系統(tǒng)行動(dòng)秩序，保持系統(tǒng)連續(xù)性。以上功能由社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，即經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化系統(tǒng)等承擔(dān)，這些子系統(tǒng)構(gòu)成了社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。［17］

2.結(jié)構(gòu)功能主義理論的嵌入

結(jié)構(gòu)功能主義理論主張，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體功能，各結(jié)構(gòu)需要保持相對(duì)協(xié)調(diào)而穩(wěn)定的關(guān)系。而災(zāi)后重建資金支持旨在滿足受災(zāi)群眾的生存需求與受災(zāi)地區(qū)的發(fā)展需求，恢復(fù)災(zāi)區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)，資金支持涉及社會(huì)多方力量的共同參與，極有必要嵌入結(jié)構(gòu)功能主義理論的分析框架。結(jié)構(gòu)功能主義視閾下的災(zāi)后重建資金支持系統(tǒng)是一個(gè)包括多元子系統(tǒng)的有機(jī)整體，各子系統(tǒng)即各資金支持主體承擔(dān)著不同的災(zāi)后恢復(fù)功能。

本文擬基于災(zāi)后重建資金的需求、資金支持的功能與結(jié)構(gòu)三者之間的邏輯關(guān)聯(lián)，建立災(zāi)后重建資金支持結(jié)構(gòu)功能分析框架：分析資金支持的主要功能，從結(jié)構(gòu)角度探究承擔(dān)這些功能的縱向與橫向結(jié)構(gòu)。依據(jù)該分析框架，追溯導(dǎo)致我國(guó)災(zāi)后重建資金支持功能缺失的結(jié)構(gòu)根源。

（二）災(zāi)后重建資金支持內(nèi)在要素的邏輯關(guān)聯(lián)、主要功能及結(jié)構(gòu)

1.災(zāi)后重建資金支持內(nèi)在要素的邏輯關(guān)聯(lián)

災(zāi)后重建的資金需求是資金支持功能定位的出發(fā)點(diǎn)，這些功能決定了資金支持的結(jié)構(gòu)安排。在災(zāi)后重建中，受災(zāi)群眾對(duì)生活物資、住房、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障的需求，以及受災(zāi)地區(qū)社會(huì)秩序恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)改善的需求確定了資金支持功能的邊界。結(jié)構(gòu)功能主義理論指出，社會(huì)具有生存與發(fā)展的功能，不同的社會(huì)功能由若干結(jié)構(gòu)承擔(dān)［18］。為了實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建資金支持的功能，合理的結(jié)構(gòu)安排突顯著重要的作用。

2.災(zāi)后重建資金支持內(nèi)在要素的主要功能

災(zāi)區(qū)的重建需求決定了災(zāi)后重建資金的投向，即資金支持的功能。災(zāi)難發(fā)生后，人民群眾的基本生活秩序和災(zāi)區(qū)的日常運(yùn)作與發(fā)展將受到不同程度的損毀，為了使其盡快恢復(fù)至災(zāi)前水平則需要關(guān)照受災(zāi)群眾和受災(zāi)地區(qū)的重建需求。2008年汶川地震是建國(guó)以來破壞力最大的地震，通過分析此次地震中災(zāi)區(qū)的重建需求，結(jié)合《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》［19］，災(zāi)后重建資金支持的主要功能包括：

（1）供應(yīng)生活物資：滿足受災(zāi)群眾的基本生存需求，提供充足的飲用水與食物；

（2）安置受災(zāi)群眾：包括在規(guī)劃區(qū)內(nèi)緊急轉(zhuǎn)移人口，就近就地安置；針對(duì)城鄉(xiāng)居住的不同特點(diǎn)修復(fù)與重建住房；

（3）恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施：實(shí)現(xiàn)交通暢通，恢復(fù)通信網(wǎng)絡(luò)，保證能源供給，重建水利設(shè)施，并做好垃圾處理工作；

（4）重建公共服務(wù)設(shè)施：保證醫(yī)院和學(xué)校的正常運(yùn)作，提供就業(yè)援助，跟進(jìn)社會(huì)保障服務(wù)，著力推動(dòng)社區(qū)（鄉(xiāng)村）建設(shè)，重建社會(huì)管理與文化體育設(shè)施；

（5）發(fā)展災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)：涉及工業(yè)、商貿(mào)、金融、旅游和文化產(chǎn)業(yè)的復(fù)蘇；

（6）保護(hù)生態(tài)環(huán)境：包括生態(tài)修復(fù)，環(huán)境整治，土地復(fù)墾等；

（7）建設(shè)精神家園：既要實(shí)施受災(zāi)群眾的心理康復(fù)工程，同時(shí)弘揚(yáng)以愛國(guó)主義為核心，團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、愛好和平、勤勞勇敢、自強(qiáng)不息的偉大民族精神。

3.災(zāi)后重建資金支持內(nèi)在要素的結(jié)構(gòu)

（1）災(zāi)后重建資金支持的縱向結(jié)構(gòu)

依據(jù)國(guó)內(nèi)外危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)，災(zāi)后重建階段通常將持續(xù)3-5年，因此該階段下的資金支持呈現(xiàn)出延續(xù)性的特點(diǎn)，并體現(xiàn)為一種縱向結(jié)構(gòu)。參考危機(jī)生命周期理論（Fink，2000）［20］，隨著時(shí)間推移不僅危機(jī)本身具有不同的發(fā)展時(shí)期，在每一發(fā)展階段中，又可依據(jù)此階段的主要工作目標(biāo)細(xì)分出若干子階段。

災(zāi)后重建階段的目標(biāo)是使得受災(zāi)群眾的生活條件及受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平恢復(fù)到或超過災(zāi)前的水平，其縱向結(jié)構(gòu)包括：（1）基礎(chǔ)性支持：以人為本、民生優(yōu)先，恢復(fù)受災(zāi)群眾基本生活條件的前期資金支持；（2）保障性支持：滿足受災(zāi)群眾個(gè)人發(fā)展需要的中期資金支持；（3）建設(shè)性支持：統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮的后期資金支持。

（2）災(zāi)后重建資金支持的橫向結(jié)構(gòu)

多元資金支持結(jié)構(gòu)有利于加快災(zāi)后重建的步伐并提升重建水平。黨的十八大以來關(guān)于社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展揭示了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的積極轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)以及個(gè)人管理其共同事務(wù)的方式的總和［21］。災(zāi)害的發(fā)生牽動(dòng)著社會(huì)各界，隨著社會(huì)治理建設(shè)不斷加強(qiáng)，支持災(zāi)后重建工作的主體日漸多元化。

基于資金支持方的不同屬性，并依照國(guó)內(nèi)外災(zāi)后重建資金支持涉及的不同主體，可以將災(zāi)后重建資金支持劃分為五類橫向結(jié)構(gòu)，即財(cái)政資金、對(duì)口支援資金、捐贈(zèng)資金、銀行信貸資金和資本市場(chǎng)及創(chuàng)新融資資金。

（三）災(zāi)后重建資金支持的功能與結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)關(guān)系分析

本文基于資金支持功能與結(jié)構(gòu)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，構(gòu)建了災(zāi)后重建資金支持的結(jié)構(gòu)功能分析框架，如表1所示：

表1 災(zāi)后重建資金支持的結(jié)構(gòu)功能分析框架

1.供應(yīng)生活物資、安置受災(zāi)群眾和恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施功能：依托于資金的基礎(chǔ)性支持結(jié)構(gòu)和五位一體的橫向結(jié)構(gòu)。生活物資的供應(yīng)是最基礎(chǔ)又迫切的首要任務(wù)，因而需要具有公共性和強(qiáng)制性特點(diǎn)的財(cái)政資金的大力投入［22］，此外，在災(zāi)后初期來自社會(huì)各界的捐贈(zèng)資金也主要用于保證物資的供應(yīng)；安置受災(zāi)群眾既包括人口的緊急轉(zhuǎn)移，又涉及住房的重建，后者尤其需要多元的資金支持；而基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)同樣是災(zāi)后重建階段需要著力支持的重點(diǎn)項(xiàng)目，前期主要依靠財(cái)政和支援資金投入，后期則需要引入社會(huì)資本來助力。

2.重建公共服務(wù)設(shè)施功能：依托于保障性支持結(jié)構(gòu)與四大傳統(tǒng)資金支持主體并存的橫向結(jié)構(gòu)。基于此功能的公共性與普惠性特點(diǎn)，財(cái)政與支援資金依然是支持主力。另一方面，隨著近年來我國(guó)社會(huì)組織的不斷發(fā)展，在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織依照其不同發(fā)展宗旨，拓寬資金籌措渠道，在災(zāi)后重建階段的資金支持作用逐漸凸顯。如中國(guó)紅十字基金會(huì)在汶川地震后以村為單位進(jìn)行“樂和家園”新村建設(shè)，設(shè)立“勤儉人家安置點(diǎn)”提供社會(huì)工作服務(wù)等［23］。

3.發(fā)展災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)精神家園功能：依托于資金的建設(shè)性支持結(jié)構(gòu)和引入創(chuàng)新融資資金的橫向結(jié)構(gòu)。災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)重建實(shí)質(zhì)上是建設(shè)性重建的一個(gè)重要組成部分，具有盈利性，因而銀行信貸資金和資本市場(chǎng)及創(chuàng)新融資資金是主要的投向。而在生態(tài)環(huán)境和精神家園建設(shè)方面，捐贈(zèng)資金的公益性使其在支持環(huán)境和心理恢復(fù)上具有天然優(yōu)勢(shì)。

四、災(zāi)后重建資金支持結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制完善的政策建議

目前，我國(guó)災(zāi)后重建資金支持存在著因結(jié)構(gòu)缺陷造成的功能缺失，而現(xiàn)有的中西方支撐理論大都只關(guān)注資金支持功能或結(jié)構(gòu)的某一方面，無法有效解決我國(guó)災(zāi)后重建資金支持面臨的迫切問題。在這樣的背景下，本文通過構(gòu)建資金支持的結(jié)構(gòu)功能分析框架，針對(duì)資金支持功能的缺失探究其結(jié)構(gòu)上的根源。此外，資金支持結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是各個(gè)主體的角色與功能發(fā)揮；而機(jī)制是各主體間得以建立聯(lián)系并相互發(fā)生作用，從而使得資源與信息在整個(gè)資金支持網(wǎng)絡(luò)中共享并實(shí)現(xiàn)有效配置的關(guān)鍵保障。因此，本文從優(yōu)化資金支持結(jié)構(gòu)與完善其機(jī)制兩個(gè)方面提出具體政策建議，從而較好地滿足受災(zāi)群眾和地區(qū)的重建需求。

（一）推進(jìn)資金支持結(jié)構(gòu)優(yōu)化，建立動(dòng)態(tài)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

災(zāi)后重建資金支持機(jī)制的研究對(duì)象是資金支持主體的機(jī)理性特征以及各主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)與演變，這種由多元主體及其相互間關(guān)系構(gòu)成的集合就是資金支持的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。在汶川地震中，中國(guó)的非政府組織（NGO）舍棄了過去單獨(dú)運(yùn)作的形式，而是采用合作的方式共同支持災(zāi)后重建工作，形成了兩個(gè)大型的互相聯(lián)系、互相補(bǔ)充的非營(yíng)利組織聯(lián)盟［24］，該聯(lián)盟是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在實(shí)踐中的載體。資金支持的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)并不僅限于成形于NGO之間，在政府、民營(yíng)企業(yè)和NGO中同樣存在著這樣的網(wǎng)絡(luò)。如蘆山地震發(fā)生后的第二天，萬寶路國(guó)際企業(yè)集團(tuán)通過聯(lián)系四川省僑務(wù)辦公室，將100萬元善款交于雅安市慈善總會(huì)以支持災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建［11］。由此可見，災(zāi)后重建中資金支持的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)得以逐漸發(fā)展，而優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是今后災(zāi)后重建的發(fā)展趨勢(shì)。

另一方面，依據(jù)災(zāi)后重建資金支持的縱向結(jié)構(gòu)，在基礎(chǔ)性、保障性和建設(shè)性支持結(jié)構(gòu)中，資金支持的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)需呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性的特征。在災(zāi)后重建的不同階段，受災(zāi)群眾和受災(zāi)地區(qū)的重建需求也不盡相同，這意味著在基礎(chǔ)性支持協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中居于中心地位的對(duì)口支援資金，在建設(shè)性支持網(wǎng)絡(luò)中可能變?yōu)橐恢н吘壛α?；在保障性支持協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，NGO充當(dāng)著民營(yíng)企業(yè)和地方政府間的中介人，而在建設(shè)性支持網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)著商業(yè)銀行和民營(yíng)企業(yè)間中間人角色的是地方政府。因此，僅僅優(yōu)化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)并不足以實(shí)現(xiàn)資金支持的全部功能，其關(guān)鍵在于把握該協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在災(zāi)后重建不同階段下的動(dòng)態(tài)演變規(guī)律，從而積極推動(dòng)災(zāi)后重建資金支持協(xié)同機(jī)制的完善。

（二）優(yōu)化資金支持結(jié)構(gòu)配置，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與精神的雙重恢復(fù)

在蘆山地震災(zāi)后重建資金支持中，保護(hù)生態(tài)環(huán)境與建設(shè)精神家園的功能并沒有得到較好的發(fā)展，因此需要從結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)功能。地震發(fā)生后，四川省慈善總會(huì)、紅十字會(huì)等組織在第一時(shí)間向社會(huì)公開了捐贈(zèng)賬戶與熱線，積極籌措救災(zāi)與重建資金。然而，無論是來自企業(yè)還是個(gè)人的善款，絕大部分最終均流入了財(cái)政賬戶。在災(zāi)后重建的建設(shè)性階段，一方面，此階段的重建需求并不如基礎(chǔ)性和保障性階段緊急和迫切，因此由政府主導(dǎo)的財(cái)政資金的總供給還有待增加；另一方面，該階段中的生態(tài)與精神家園的恢復(fù)項(xiàng)目在盈利性上不如產(chǎn)業(yè)重建對(duì)企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)具有極大的吸引力，因而政府需要在探索獲得銀行信貸和資本市場(chǎng)及創(chuàng)新融資資金支持方式的同時(shí)，還需借助不斷成熟壯大的民間組織的力量。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，要以與民間組織合作的形式建立自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)以及環(huán)境整治，而將財(cái)政資金劃撥用于土地的整理與復(fù)墾。在精神家園建設(shè)上，政府可通過專業(yè)的心理康復(fù)民間組織對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行情緒疏導(dǎo)，并以稅費(fèi)、金融和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)各類企業(yè)利用信貸和融資資金大力發(fā)展文化和旅游產(chǎn)業(yè)。

（三）健全資金支持協(xié)同規(guī)劃?rùn)C(jī)制，加強(qiáng)多元主體行為規(guī)范

協(xié)同機(jī)制得以有效運(yùn)行的一個(gè)關(guān)鍵特征在于共同規(guī)則的制定，資金支持多元主體間的利益沖突需要在被共同認(rèn)可的規(guī)劃下理性解決［25］。例如在汶川地震發(fā)生后，南都基金會(huì)聯(lián)合102家NGO發(fā)布了《中國(guó)民間組織抗震救災(zāi)行動(dòng)聯(lián)合聲明》［26］，不同NGO的發(fā)展宗旨各異，遵循共同的行動(dòng)規(guī)劃有利于保障災(zāi)后重建的順利實(shí)施。

政府是共同規(guī)劃的最終決策者，以規(guī)章制度和法律法規(guī)的形式健全資金支持協(xié)同規(guī)劃?rùn)C(jī)制。蘆山地震后，民政部發(fā)布了規(guī)范捐贈(zèng)活動(dòng)的公告，要求各級(jí)民政部門嚴(yán)格執(zhí)行《救災(zāi)捐贈(zèng)款物統(tǒng)計(jì)制度》。此外，抗震救災(zāi)指揮部發(fā)布緊急通知對(duì)政府部門和NGO的捐贈(zèng)資金進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理，要求建立資金專戶、賬號(hào)和臺(tái)賬等，并及時(shí)公布受贈(zèng)情況。隨后四川省政府辦公廳下發(fā)了加強(qiáng)地震捐贈(zèng)資金管理的正式通知，包括明確基本原則、做好接受管理、加強(qiáng)使用管理和強(qiáng)化監(jiān)督檢查四項(xiàng)內(nèi)容。此外，兩次強(qiáng)烈地震后國(guó)務(wù)院均公布了《災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，制定了輻射資金支持協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的災(zāi)后重建的目標(biāo)和任務(wù)。正是在這兩次地震中，政府不斷加強(qiáng)資金支持協(xié)同規(guī)劃?rùn)C(jī)制建設(shè)使得其災(zāi)后重建工作取得了預(yù)期的成效并向著理想化的方向發(fā)展。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的政策背景下，完善災(zāi)后重建資金支持的協(xié)同規(guī)劃?rùn)C(jī)制，也是促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

（四）完善資金支持協(xié)同溝通機(jī)制，提升多元主體合作成效

在資金支持的動(dòng)態(tài)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，溝通不暢將導(dǎo)致資金支持的功能失調(diào)，因而進(jìn)一步完善協(xié)同溝通機(jī)制有助于改變現(xiàn)存的政府持有過量重建資金，而民間組織存在資金短缺的失衡現(xiàn)象。

通過資金支持各主體間的溝通以及各自的信息公開完善協(xié)同溝通機(jī)制。災(zāi)后重建資金支持的協(xié)同機(jī)制強(qiáng)調(diào)多元主體合力的發(fā)揮。一方面，各主體間通過良好的溝通，采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）［27］、PPP（政府—企業(yè)—合作）［28］、PPB（規(guī)劃—項(xiàng)目—預(yù)算）［29］等模式實(shí)現(xiàn)資源的流動(dòng)與共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促使資金支持效用的最大化以達(dá)到帕累托最優(yōu)。另一方面，各主體又需將信息公開作為完善協(xié)同溝通機(jī)制的重要前提，李克強(qiáng)總理在2014年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上明確要求需要將公益慈善事業(yè)打造為“透明口袋”。隨著各主體資金支持信息透明度的上升，其自身公信力亦逐漸提高，這對(duì)推動(dòng)完善資金支持的協(xié)同溝通機(jī)制起到至關(guān)重要的作用。

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（責(zé)任編輯葉劍鋒）

祝江斌（1976—），男，湖北武漢人，武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，管理科學(xué)與工程博士，主要從事公共危機(jī)預(yù)警管理研究；熊敏（1991—），女，湖北武漢人，佛羅里達(dá)國(guó)際大學(xué)公共事務(wù)專業(yè)博士研究生。

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1671-7155(2016)05-0060-06

2016-07-20

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應(yīng)對(duì)能力計(jì)量評(píng)價(jià)體系及實(shí)證”（項(xiàng)目編號(hào)：71003079）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“基于金融危機(jī)演變特征的動(dòng)態(tài)協(xié)同治理模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015VI009）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“基于結(jié)構(gòu)功能視角的突發(fā)事件政府應(yīng)急準(zhǔn)備管理體系優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：145219001）的階段性成果。