我國憲法監(jiān)督制度的歷史、現(xiàn)狀與完善

馮 勇

中共河南省直機(jī)關(guān)黨校 河南鄭州 450002

我國憲法監(jiān)督制度的歷史、現(xiàn)狀與完善

馮 勇

中共河南省直機(jī)關(guān)黨校 河南鄭州 450002

憲法是國家的根本大法，是法治國家法律體系的核心所在。要充分發(fā)揮憲法應(yīng)有的作用，就必須首先完善憲法的運(yùn)行機(jī)制。憲法監(jiān)督是隨著憲法的產(chǎn)生、實(shí)施而出現(xiàn)的，其對(duì)保證憲法的貫徹實(shí)施具有重要作用，本文從憲法監(jiān)督的重要性入手，回顧了我國憲法監(jiān)督的歷史，闡述了我國憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀，分析了我國憲法監(jiān)督存在的問題，并著重論述了完善我國憲法監(jiān)督制度的理論思考。本文對(duì)我國憲法監(jiān)督制度的完善有一定的借鑒意義。

憲法；憲法監(jiān)督

憲法在整個(gè)法律體系中居于根本法的地位，它是諸法中最具權(quán)威性的法典，也是國家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中最具權(quán)威性的社會(huì)規(guī)范。憲法是公民權(quán)利的保障書，如果憲法權(quán)利沒有得到具體法律落實(shí)，司法機(jī)關(guān)又不適用，憲法條文作為判決依據(jù)，無疑權(quán)利保障成為一紙空文。憲法監(jiān)督的重要意義在于憲法是一個(gè)國家民主制度的基礎(chǔ)，法制的核心，從民主的角度而言，憲法的產(chǎn)生和民主緊密相連。

一、我國憲法監(jiān)督的歷史發(fā)展

綜觀我國憲法發(fā)展的歷史，中國的憲法監(jiān)督和解釋制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

第一個(gè)階段以1954年憲法規(guī)定為代表。根據(jù)1954年憲法，全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”；全國人大常委會(huì)有權(quán)“解釋法律”以及“撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”。實(shí)踐中，當(dāng)時(shí)的立法解釋制度在一定程度上起到了憲法解釋的作用，全國人大常委會(huì)通過行使立法解釋權(quán)對(duì)憲法中的存疑問題作出了解釋和回答。因此，從憲法規(guī)定精神和內(nèi)容看，全國人大及其常委會(huì)均行使憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。因此，可以說1954年憲法確立了以立法解釋為表現(xiàn)形式的憲法監(jiān)督制度。但是該部憲法并沒有明確規(guī)定憲法解釋制度，未形成一個(gè)很完善的憲法監(jiān)督體系。

第二個(gè)階段以1978年憲法規(guī)定為代表。1978年憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法和法律實(shí)施”；全國人大常委會(huì)有權(quán)“解釋憲法和法律，制定法令”以及“改變或撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”。由此可以看出，在憲法解釋問題上，1978年憲法明確建立了憲法解釋制度，比1954年憲法有所進(jìn)步。但1978年憲法只是規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)“改變或撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”，而沒有像1954年憲法那樣明確提及“同憲法……相抵觸”，且針對(duì)的是“省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議”而非1954年憲法規(guī)定的“國務(wù)院的違憲法令和命令”。因此，可以說1978年憲法建立了以憲法解釋為表現(xiàn)形式的憲法監(jiān)督制度，但沒有將憲法解釋和憲法監(jiān)督這兩個(gè)職能分開，實(shí)際上也是沒法行使這一權(quán)力。

第三個(gè)階段以1982年憲法規(guī)定為代表。1982年憲法明確規(guī)定，全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”，“改變或者撤銷全國人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”。全國人大常委會(huì)有權(quán)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”；有權(quán)“解釋法律”；“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。從上述規(guī)定可以看出，1982年憲法通過憲法解釋權(quán)制度與違憲法規(guī)等的撤銷制度相結(jié)合的方式，已經(jīng)形成比較完整意義上的違憲審查制度。但是1982年憲法仍然沒有明確規(guī)定全國人大及其常委會(huì)制定的違反憲法的法律的撤銷與審查問題。

二、我國憲法監(jiān)督制度現(xiàn)狀

我國現(xiàn)階段的憲法監(jiān)督制度是在總結(jié)以往的歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的。它和以往的憲法監(jiān)督制度相比有兩點(diǎn)顯著的改進(jìn)。一是增強(qiáng)了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。以往的憲法監(jiān)督制度中，由于全國人大不可能經(jīng)常開會(huì)，監(jiān)督憲法實(shí)施的工作便不能經(jīng)常進(jìn)行。增強(qiáng)了全國人大常委會(huì)的這方面的職權(quán)以后，即使在全國人大閉會(huì)期間，監(jiān)督憲法實(shí)的工作仍然可以正常進(jìn)行，不致中斷。二是加強(qiáng)了對(duì)法律性文件的合憲性審查。以往的憲法監(jiān)督制度中雖然也有法律性文件的合憲性審查。但不及現(xiàn)行憲法所規(guī)定的這樣全面、系統(tǒng)。但也要看到，在現(xiàn)實(shí)生活中，不同程度的違憲現(xiàn)象仍然存在，憲法監(jiān)督制度還存在

許多不完備的地方，憲法監(jiān)督有待進(jìn)一步專業(yè)化、制度化、法律化。

首先，我國的憲法監(jiān)督制度實(shí)質(zhì)上是排除了法律的違憲及其審查，因而是一種不完全的憲法監(jiān)督制度。在立法機(jī)關(guān)審查制下，法律的合憲性，主要是通過立法機(jī)關(guān)對(duì)法律的立、改、廢來保證的。在我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督中，實(shí)際上也是將法律違憲的可能性排除在外。全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，實(shí)際上只對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律。在當(dāng)今世界憲法監(jiān)督制度的發(fā)展與完善中，法律的合憲性已成為憲法監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國現(xiàn)行憲法也明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。因此，法律違憲的可能性及其補(bǔ)救措施，理當(dāng)在為完善我國法律監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會(huì)承擔(dān)的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制下，通過增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)，可以在一定程度上促進(jìn)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的違憲性審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。

其次，我國缺乏專任的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大及其常委會(huì)是負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施的專門機(jī)關(guān)，但是全國人大及其常委會(huì)并不是專任憲法監(jiān)督實(shí)施的專任機(jī)關(guān)。全國人大及其常委會(huì)是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。按照憲法規(guī)定，全國人大的職權(quán)有15項(xiàng)之多，全國人大常委會(huì)的職權(quán)有21項(xiàng)之多。憲法監(jiān)督只是這些職權(quán)中的一項(xiàng)職權(quán)。在全國的憲法監(jiān)督體制中，相對(duì)于其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人來說，全國人大及其常委會(huì)是憲法監(jiān)督專門機(jī)關(guān)。但就它們的法律地位和職權(quán)來說，并不是專任監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)關(guān)。在它們的輔助性機(jī)構(gòu)中，包括法律委員會(huì)，也不是專任憲法監(jiān)督的。特定問題的調(diào)查委員會(huì)也不是只有在處理違憲問題的情況下才成立的。因此，全國人大及其常委會(huì)是我國憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，但不是專任機(jī)關(guān)。專門機(jī)關(guān)要求它們主持憲法監(jiān)督和全權(quán)處理違憲問題，而非專任機(jī)關(guān)又使它們不能集中時(shí)間和精力來專注于憲法監(jiān)督工作。雖然憲法規(guī)定全國人大常委會(huì)享有憲法解釋權(quán)，但從未行使過。同時(shí)，另外一些重要的變遷方式：憲法慣例、憲法判決也沒有充分運(yùn)用或根本沒有運(yùn)用。由于上述原因，致使目前全國人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來。

三、完善我國憲法監(jiān)督制度的理論思考

針對(duì)我國憲法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀，有學(xué)者提出在不改變現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制的基礎(chǔ)上，增加設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的“憲法委員會(huì)”，輔助全國人大及其常委會(huì)實(shí)行憲法監(jiān)督。筆者認(rèn)為，這種做法是不可行的。不對(duì)現(xiàn)行的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)憲法監(jiān)督體制實(shí)施改革，而單純地采取增設(shè)專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)的措施，這至多是一種變通的權(quán)宜之計(jì)，它不能從根本上解決憲法監(jiān)督的有效性，以達(dá)到健全和完善我國憲法監(jiān)督制度的目的和要求。首先，設(shè)立憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)在憲法監(jiān)督中的作用是相當(dāng)有限的。在我國的人民代表大會(huì)體制下，專門委員會(huì)只是全國人大內(nèi)部的輔助性工作機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立行使職權(quán)的國家機(jī)關(guān)，它只能在有限的范圍內(nèi)對(duì)憲法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，不具有獨(dú)立的裁決權(quán)。尤其是當(dāng)法律本身的合憲性發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，要憲法監(jiān)督專門委員會(huì)直接進(jìn)行審查和糾正，幾乎是不可能的。其次，立法機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法監(jiān)督的制度實(shí)質(zhì)上是排除了法律的違憲及其審查，因而是一種不完全的憲法監(jiān)督制度。全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，實(shí)際上只對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律。在當(dāng)今世界憲法監(jiān)督制度的發(fā)展與完善中，法律的合憲性已成為憲法監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，法律違憲的可能性及其補(bǔ)救措施，理當(dāng)在為完善我國法律監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會(huì)承擔(dān)的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制下，通過增設(shè)憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)，可以在一定程度上促進(jìn)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的違憲性審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。因此，設(shè)立憲法監(jiān)督的專門委員會(huì)難以保證憲法監(jiān)督的有效性。

我國也有一些學(xué)者主張采取美國模式，賦予法院主要是最高法院以憲法監(jiān)督權(quán)，受理憲法訴訟。然而，任何一種憲法監(jiān)督模式必須與特定國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的具體環(huán)境相適應(yīng)，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。普通法院監(jiān)督模式與我國的人民代表大會(huì)制度的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不相符合，也不適合我國法律和文化的傳統(tǒng)。這一模式是建立在三權(quán)分立和制衡原則的基礎(chǔ)上，實(shí)行這一模式的英美法國家適用的是判例法，而且法官具有造法的功能。這些均不適合我國的實(shí)際情況和需要，因此我國無法采用美國模式。

專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式體現(xiàn)了當(dāng)代憲政的“憲法至上”的理念在歐洲國家的確立，反映了通過建立和完善憲法監(jiān)督制度來維護(hù)憲政秩序、保障基本人權(quán)的客觀要求。歐洲的專門監(jiān)督模式所體現(xiàn)的憲法至上的法治觀念，憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門化，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織和監(jiān)督內(nèi)容的政治性與司法性結(jié)合的特點(diǎn)，反映了當(dāng)今憲法和憲法監(jiān)督制度的客觀要求等，都是值得我們總結(jié)和借鑒的。“憲法至上”的法治觀念的健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，是我們完善憲法監(jiān)督制度，健全國家的監(jiān)督體系，實(shí)行專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式的理論基礎(chǔ)和基本原則。憲法監(jiān)督的基本精神就在于通過審查和糾正違憲行為，保證權(quán)力行使的合憲性與合理性，維護(hù)國家的憲政秩序。而設(shè)立憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，是健全權(quán)力制約機(jī)制的非常有效的形式。

專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式在許多國家的憲法實(shí)踐中發(fā)揮了相當(dāng)有效的作用，也因此為越來越多的國家所采納。在專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式的兩種形式，即憲法法院和憲法委員會(huì)中，獨(dú)立的憲法委員會(huì)是適合我國國情和現(xiàn)實(shí)需要的一種最佳模式。憲法委員會(huì)一般被認(rèn)為是一種政治性機(jī)構(gòu)，而憲法法院在體制上則被歸入司法機(jī)關(guān)的范疇。作為一種政治性機(jī)構(gòu)，憲法委員會(huì)在組織形式上比較靈活、富有彈性、更易于為人們所接受。具體做法是：在全國人民代表大會(huì)下設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì)，由該委員會(huì)獨(dú)立行使憲法監(jiān)督（即違憲查看）的職權(quán)。根據(jù)我國國情和法制體系，新的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)是一個(gè)專門化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這已是世界各國憲法監(jiān)督發(fā)展趨勢(shì)。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)即無立法職能，更不參與政府活動(dòng)，其職責(zé)就是對(duì)法律、規(guī)范性文件以及國家行為進(jìn)行合憲性的監(jiān)督、審查和裁決，糾正和處理違憲行為。該機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使憲法監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督活動(dòng)不受其他國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉，以保證憲法監(jiān)督活動(dòng)的真實(shí)和公正。其次，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)不能違背我國現(xiàn)行政體，雖然它具有一定的獨(dú)立性，但是它仍然是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)下的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

馮勇（1979.8—），男，河南許昌人，中共河南省直機(jī)關(guān)黨校副教授，碩士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。