論“小官貪腐”問題的體制與機制根源
——以鄉(xiāng)村治理制度為中心

文/周慶智

論“小官貪腐”問題的體制與機制根源
——以鄉(xiāng)村治理制度為中心

文/周慶智

“小官”之謂乃社會俗稱，正式稱謂是指具備公職身份的“基層干部”，本文所言“小官”，既指正式制度中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部，也包括基層群眾自治組織中的“村官”。本文從“小官貪腐”的體制根源問題入手，對鄉(xiāng)村治理中因制度異化所造就的小官貪腐群體進(jìn)行制度分析。

“小官貪腐”的制度根源

有學(xué)者認(rèn)為，帝制中國的基層治理由鄉(xiāng)紳主導(dǎo)，似乎與官無涉，其實非也，這是把鄉(xiāng)紳自治放大為“地方自治主義”的一種成見。從皇權(quán)立場看，集權(quán)體制控制下的鄉(xiāng)村社會是“編戶齊民”的社會。帝國絕大多數(shù)行政管理人員都在鄉(xiāng)村，但這些行政管理人員不在官僚體系內(nèi)，而是由官僚體系內(nèi)的官員如縣官“辟召”的職役人員，即胥吏及其僚屬。鄉(xiāng)紳以其功名、學(xué)品或?qū)W銜以及曾經(jīng)擔(dān)任的官職等積累威望并發(fā)揮社會影響力，引領(lǐng)鄉(xiāng)村風(fēng)尚和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序。對于小農(nóng)社會來說，他是社會共識達(dá)成和凝聚的中心。

與鄉(xiāng)紳不同，胥吏是官僚體系的差役，不在國家行政編制內(nèi)，但卻具體運作行政活動。由于胥吏不官不民的身份，就有了欺上瞞下、貪污中飽的制度環(huán)境和條件。盡管胥吏在官場上身份低微，但卻是“真正的政府代理人”，熟悉各種政務(wù)，擁有處理復(fù)雜事務(wù)的能力，再加上熟悉地方民情，便可欺上瞞下并從中牟利。

近代以來，政治現(xiàn)代化的目標(biāo)之一就是將胥吏清算和清除。上世紀(jì)中葉以后，新政權(quán)進(jìn)行了比較徹底的社會改造，橫隔于國家與社會之間的中介勢力不存在了，國家與社會高度一體化。與此相應(yīng)的是整個社會主要是分成干部和群眾兩個群體。改革開放以來，國家與社會的關(guān)系發(fā)生了變化，國家權(quán)力收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)層級，村一級實行村民自治。當(dāng)時的國家治理需要解決兩個問題：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定問題；二是基層自治對國家的政治統(tǒng)治意味著什么。其后的發(fā)展表明，不斷加強政治與行政控制，就是對基層群眾自治組織實行非制度化和非正規(guī)化的官僚化，這使得村官或村委會具有了雙重代理身份?；鶎又卫硭坪跤只氐搅苏绮环值囊惑w化狀態(tài)中。當(dāng)基層干部的行政活動具有很大的裁量權(quán)，村官有了“權(quán)力”，基層干部包括村官的腐敗問題便日益嚴(yán)重，甚至在某種程度上還帶有舊制度的一些特征，造成國家與基層社會的關(guān)系惡化。

在國家與社會之間：鄉(xiāng)村治理制度異化

打擊“小官貪腐”，只靠體制內(nèi)的整肅雖有收效但不盡如人意，而且還有“投鼠忌器”的兩難困擾——國家依靠基層干部與基層社會聯(lián)系，基層權(quán)威既要加強，但卻不能養(yǎng)虎成患，制造一個難以約束的、類似胥吏階層的體制外勢力。

從某種意義上說，現(xiàn)代基層治理體制與傳統(tǒng)基層治理體制具有同構(gòu)性。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘的大量傭員及被官僚化的村官，其腐敗的特點和積累財富的方式和手段，與舊時代的胥吏有相通之處。

小官貪腐源于國家權(quán)力體制難以調(diào)適的治理矛盾以及現(xiàn)代官治與民治的對立和沖突。在這個意義上講，不是小官貪腐腐蝕了體制，而是異化的體制造就了小官貪腐。傳統(tǒng)的治理思維和方式有一個無法克服的難題：國家防范社會，社會對國家依賴和不信任，國家越想包辦社會，社會對國家就越疏離。國家要借助代理人推行國家的政策和意志，基層政府與基層自治組織聯(lián)為一體來貫徹國家的政策和意志，基層干部和村官便成為國家與社會之間的溝通者與代理人。這種治理結(jié)構(gòu)促生了一個在國家治理體系之外不斷滋長和壯大的異化勢力：基層干部與村官越來越偏離國家治理的目標(biāo)而形成一個“自利性”的利益共同體。制度異化的問題已植根于基層政府的內(nèi)在機制之中。這種異化源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的公司化，它的行政活動關(guān)注點集中在政府收益（GDP或其他經(jīng)濟(jì)利益）的最大化。為達(dá)到這個目標(biāo)，它的權(quán)力運行方式發(fā)生了某種改變：一是將其行政力量最大限度地投入到獲利的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域中；二是村官官僚化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織連為一體。但不管是哪種治理方式，基層干部和村官之間非制度化、非正規(guī)化的結(jié)合體造成了一個體制外的自利性利益共同體，這個利益共同體游走于體制內(nèi)外并擠壓基層社會空間，使社會發(fā)展逐漸失去活力。

近些年來，國家在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等方面投入大量資金，而且鄉(xiāng)村也存在其他資源管理和分配領(lǐng)域，包括村集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、宅基地的分配、土地安置費等，這些資源及其分配權(quán)和管理權(quán)是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村官落實到村莊的。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“自利性膨脹”以及村官雙重代理身份所造成的監(jiān)管不力，產(chǎn)生很多腐敗的制度誘因和條件。在土地出租、轉(zhuǎn)讓（如租賃費多少、土地補償金收取等）中，在國家、上級政府、基層社會共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)（比如“新農(nóng)村建設(shè)”）項目上，以及國家通過“項目制”方式進(jìn)行的公共投資、上級政府資金支持的基建項目等領(lǐng)域，基層干部和村官腐敗不斷出現(xiàn)。改革開放以來，國家從減輕農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)到農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)村公共服務(wù)和農(nóng)民生活顯著提升，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增加并沒有完全解決鄉(xiāng)村沖突問題，農(nóng)民與政府的關(guān)系還需要進(jìn)一步改善，一些地方的沖突規(guī)模有所擴(kuò)大、沖突程度也有所加劇。問題在于，國家致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級政府強調(diào)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，根本上是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入；然而，不少地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮沒有惠及所有基層社會成員，甚至出現(xiàn)財富不斷地向基層權(quán)力階層以及與權(quán)力建立互惠關(guān)系的群體和個人集中的現(xiàn)象。一些地方基層社會沖突的增多和激化，實際上反映出小官貪腐和基層社會貧富差距不斷拉大這一問題。

基層權(quán)威的社會授權(quán)與小官貪腐治理

解決小官貪腐問題或基層治理制度異化問題，根本的出路是要確立基層權(quán)威的社會授權(quán)來源。當(dāng)前中國基層治理要解決的問題有兩個：一是基層政府自身的問題或者說政府法治化問題；二是政府與社會和市場關(guān)系的問題。政府自身存在的問題涉及體制性問題，非常復(fù)雜，主要解決之道是法治結(jié)構(gòu)的建設(shè)和法治原則的確立。政府與市場關(guān)系的問題直接與腐敗問題相關(guān)，而政府與社會關(guān)系的問題，實質(zhì)上是一種權(quán)利關(guān)系問題即公民權(quán)問題。上述問題都至關(guān)重要，但根本性的問題是解決基層公共權(quán)力的社會基礎(chǔ)和授權(quán)問題。上述“治理矛盾”涉及當(dāng)代中國農(nóng)村政治的一個核心問題：即中國的基層政治具有二元結(jié)構(gòu)屬性，傳統(tǒng)社會是“官民共治”，而現(xiàn)在則演變?yōu)椤包h政二元”，鄉(xiāng)村社會日益成為國家權(quán)力和民間權(quán)威的交匯場所。村莊治理組織實際上具備了雙重功能：既幫國家辦事，也要維護(hù)村民的共同利益。因而，執(zhí)行這一治理職能的“村官”，自然就具有了雙重角色：既是國家政權(quán)在農(nóng)村的代理人，又要扮演村莊社區(qū)代言人的角色。這在實際工作中必然會產(chǎn)生角色沖突的問題。

改革開放以來，社會發(fā)生了巨大且深刻的變化。一方面，農(nóng)民的日常生產(chǎn)和生活活動已經(jīng)脫離了以往的集體體制，與市場經(jīng)濟(jì)融合在一起，而村莊選舉等一系列制度改革為農(nóng)村社會治理帶來了民主的希望并注入了新的活力。但另一方面，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻并沒有進(jìn)行相應(yīng)的治理轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新的社會結(jié)構(gòu)變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了治理的僵局，表現(xiàn)為財政危機、權(quán)威下降和制度異化等。究其原因，是基層政府的自利性追求膨脹，不斷沖破規(guī)則的約束，對治理產(chǎn)生了長遠(yuǎn)的負(fù)面影響：在行政體系內(nèi)部，自利性破壞了公務(wù)部門連貫性，上級政策被選擇性地下達(dá)，下級信息被選擇性地上報，使得政策無所作為；在行政體系外部，自利性破壞了干部和農(nóng)民的關(guān)系，將公務(wù)人員的服務(wù)、承諾角色變成爭利、指揮角色，基層干部包括村官仍然牢牢地操縱著資源分配和使用權(quán)，并從中牟利，它造成了基層干部和村官的貪腐甚至“胥吏化”，形成雙方的隔閡、疏遠(yuǎn)，干群合作自然難以進(jìn)行，勢必導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，群體性事件增多。所以，必須通過制度創(chuàng)新，在基層政權(quán)和社會之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，以制度化的方法確立權(quán)威的社會性來源，強化權(quán)威的社會基礎(chǔ)，才是基層長治久安的根本。

小官貪腐不是個案，對這個問題的思考需要從體制和機制著眼入手。根治小官貪腐不能靠運動式懲治做法，也不能靠制定愈發(fā)嚴(yán)酷的懲治條例。根治小官貪腐，就要確立基層權(quán)威社會授權(quán)的體制結(jié)構(gòu)和制度條件，要推進(jìn)基層社會自治。一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)進(jìn)行改革，使它成為實現(xiàn)基層民眾權(quán)利的場所。同時，讓基層群眾自治組織包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織真正成為自治體，這不僅可以讓地方民眾有生活共同體意識，而且，基層官員的權(quán)力來源在民眾，不會只向上方負(fù)責(zé)而漠視民眾權(quán)利。民眾政治參與制度化、監(jiān)督法治化，這樣，小官便不能貪腐，因為沒有貪腐的制度誘因和制度條件。二是基層群眾自治組織包括不斷興起的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織成為真正的社會自治共同體，獨立性與自主性的社會組織就會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成有效制約，村官或自主經(jīng)濟(jì)組織真正成為自治體的法人。小官貪腐非不治之癥，只要從體制上和制度上進(jìn)行社會改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層民眾的關(guān)系真正確立在民主、法治的基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要真正成為國家代理人，更重要的是要成為基層社會利益的代言人，小官貪腐便無藏身之所。

（作者系中國社會科學(xué)院政治所研究員；摘自《社會學(xué)研究》2015年第5期）