“近約束”優(yōu)化市政項(xiàng)目融資的必要性

羅珊+靳鑫元

【摘要】近年來我國地方政府債務(wù)問題受到廣泛關(guān)注，而市政項(xiàng)目建設(shè)占地方政府債務(wù)資金的比重最高。2011年開始我國實(shí)行地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，這為地方政府舉債融資支持市政項(xiàng)目建設(shè)提供了新思路。本文基于委托-代理理論實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的約束條件，剖析“近約束”機(jī)制優(yōu)化市政項(xiàng)目融資的必要性。

【關(guān)鍵詞】近約束 委托-代理 市政項(xiàng)目融資

城鎮(zhèn)化對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，不僅如此，城鎮(zhèn)化對(duì)于改善人民生活水平，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步也功不可沒。城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，使得我國城鎮(zhèn)居民人口迅速增加，城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境不斷改善，從而對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)需求也同步提高，因此，進(jìn)行大規(guī)模的市政項(xiàng)目建設(shè)勢(shì)在必行。無論何種建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于資金的需求不可或缺，市政項(xiàng)目也是如此，而市政項(xiàng)目的特殊性即公共品屬性，政府參與建設(shè)是必要條件。也由于其這一特殊性質(zhì)加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷提速，政府對(duì)于市政項(xiàng)目建設(shè)的大量投資致使政府背負(fù)的債務(wù)越來越重。在我國現(xiàn)行的政府預(yù)算和財(cái)政稅收體制下，我國地方政府因市政項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的地方政府債務(wù)引起社會(huì)各界的管制，其債務(wù)規(guī)模過大引發(fā)各方對(duì)于債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的擔(dān)憂。而另一方面，我國堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路，這就要求政府進(jìn)一步支持市政項(xiàng)目的建設(shè)，為居民擴(kuò)大市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、提升公共服務(wù)質(zhì)量，從而改善城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境，提升生活質(zhì)量。當(dāng)然，這促使地方政府進(jìn)一步舉債融資以支持市政項(xiàng)目的建設(shè)。本文基于委托—代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的約束條件，依靠“近約束”保證市政項(xiàng)目投融資信息對(duì)稱，提高市政項(xiàng)目投資效率，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“近約束”、委托-代理關(guān)系的概念

目前，國內(nèi)學(xué)者沒有對(duì)近約束的概念做出明確的界定，本人認(rèn)為近約束即近距離的約束，指主體雙方能夠縮短時(shí)間與空間上的距離，主體方能夠足以清晰觀測(cè)到客體方的行為決策，以便根據(jù)自身的需求對(duì)其做出利于自己的指示。

委托-代理關(guān)系即一個(gè)或多個(gè)行為主體（委托方）根據(jù)契約，授予另外的行為主體（代理方）一定的決策權(quán)并為其服務(wù)，根據(jù)得到的服務(wù)數(shù)量及質(zhì)量對(duì)代理方支付報(bào)酬。在支持市政項(xiàng)目建設(shè)的過程中，若以財(cái)政撥款進(jìn)行則中央政府為委托方，地方政府為代理方；若由地方政府舉債融資則投資者為委托方，地方政府為代理方。本文探討的是地方政府舉債的類型。

不難看出，委托-代理理論中，代理方擁有決策權(quán)，委托方處于信息劣勢(shì)。若代理方屬于風(fēng)險(xiǎn)偏好型，且委托方并不能夠?qū)Υ矸降臎Q策行為進(jìn)行有效地監(jiān)控，勢(shì)必因信息不對(duì)稱面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，反之就算代理方屬于風(fēng)險(xiǎn)偏好者，若委托方能夠監(jiān)測(cè)到代理方的行為決策，那么對(duì)于行為結(jié)果的改變是有余地的。因此，對(duì)于委托-代理關(guān)系而言，如果建立一個(gè)約束機(jī)制，保證代理方從自身利益出發(fā)選擇最有利于委托方的策略，那么就能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)。因此，在委托代理關(guān)系中亟須解決的是信息不對(duì)稱問題。

在政府支持市政項(xiàng)目建設(shè)的條件下，由于地方政府為了達(dá)到政績考核的標(biāo)準(zhǔn)，往往忽視潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而要想實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，那么必須要求委托方即投資者直接監(jiān)測(cè)代理方即地方政府，減少空間時(shí)間上的距離實(shí)現(xiàn)“近約束”機(jī)制。

二、“近約束”的委托-代理機(jī)制的必要性

我國正處于新型城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，對(duì)于城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)依舊需要大量的資金。但是，市政項(xiàng)目作為典型的公共品，天然具有壟斷收益性和社會(huì)公益性雙重特征，這使得其融資難度大大提升，選擇何種融資方式成為解決這一難題的焦點(diǎn)。

從我國市政項(xiàng)目投融資行為特征和地方政府的偏好，加之過往的市政項(xiàng)目投融資方式的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，由于我國地方政府晉升競(jìng)爭以及中央政府對(duì)地方政府考核等原因，使得地方政府在市政項(xiàng)目建設(shè)的投資方向上有所偏頗：偏重于基建設(shè)施、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施；輕于科教文衛(wèi)、生活類基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村建設(shè)以及生活類基礎(chǔ)設(shè)施。更重要的是，地方政府支出結(jié)構(gòu)上的不合理，加上債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷積累，潛在的風(fēng)險(xiǎn)也隨之不斷提升。

由于市政項(xiàng)目投融資與生俱來的壟斷性，因此在市政項(xiàng)目建設(shè)初期一般情況下由政府主導(dǎo)，另一方面因?yàn)槭姓?xiàng)目的公益性，這導(dǎo)致地方政府背負(fù)的債務(wù)不斷累積，數(shù)額不斷增大。而隨著地方政府債務(wù)越積越多，這就需要私人部門的參與。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的具體國情，憑借債券市場(chǎng)進(jìn)行市政項(xiàng)目融資是一個(gè)最佳的方式。但是在這一過程中隱性問題存在，首當(dāng)其沖的就是市政項(xiàng)目資金使用者與債務(wù)償還者是錯(cuò)配的，而委托-代理的激勵(lì)機(jī)制能夠較好的處理這個(gè)問題，并且如果委托者越是能夠?qū)Υ砣说男袨檫x擇觀察深入、確切，這樣便更加能夠提高委托-代理的效率。因此，“近約束”在此便發(fā)生了極為重要的作用，它使委托人能夠直接監(jiān)督代理人的行為選擇，這直接解決了委托-代理關(guān)系的缺點(diǎn)即信息不對(duì)稱問題，使委托-代理機(jī)制實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。并且“近約束”也能夠提升政府投資效率，對(duì)于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性有所幫助。

三、“近約束”的委托-代理機(jī)制的作用

對(duì)于市政項(xiàng)目投融資實(shí)行的“近約束”機(jī)制，即地方政府為代理方，當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y者為委托方，由地方政府舉債進(jìn)行融資，當(dāng)?shù)鼐用褓徺I債券，并對(duì)政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

汲取國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，當(dāng)?shù)鼐用癯钟械胤秸畟暗胤秸畟鶆?wù)類型為內(nèi)債，這對(duì)于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定具有重要作用。首先，由當(dāng)?shù)鼐用癯钟械胤秸畟?，?dāng)國際市場(chǎng)發(fā)生動(dòng)蕩時(shí)，有利于本國經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的穩(wěn)定。以2009年歐債危機(jī)為例，2010年愛爾蘭本國投資者持有比例為18.04%，外國投資者持有比例為81.96%，到2012年二者分別調(diào)整到27.76%和72.24%；2009年希臘本國持有者比例為21.03%，外國持有者比例為78.97%，到2011年分別調(diào)整至26.74%和73.26%，除此之外，西班牙、意大利等國家的本國投資者比例紛紛有所提高。歐債危機(jī)發(fā)生后，本國投資持有者比例較高的國家能夠保持較高獨(dú)立性，而高度依賴國外投資的國家更傾向于希望得到援助，因此可見內(nèi)債有助于國內(nèi)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。其次，“近約束”機(jī)制下，國家在財(cái)政政策的使用選擇上有更大的空間，針對(duì)國內(nèi)具體情況制定刺激經(jīng)濟(jì)政策，可謂對(duì)癥下藥?！敖s束”機(jī)制在提升政府負(fù)債率的貢獻(xiàn)上也發(fā)揮極大的作用。以日本為例，2012年其政府負(fù)債率為201.63，極為重要的原因便是本國投資者持有比例竟達(dá)到91.4%之高。

眾所周知，美國城鎮(zhèn)化程度極高，其運(yùn)用“近約束”機(jī)制進(jìn)行市政項(xiàng)目投融資的經(jīng)驗(yàn)極為豐富，其中“近約束”機(jī)制實(shí)施的一個(gè)典型便是最受歡迎的債券之一：“收入債券”。該債券由市政項(xiàng)目設(shè)施收益為保證，政府以這部分收益還本付息。美國地方政府在為市民提升生活環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，向這些基礎(chǔ)設(shè)施受益者征收費(fèi)用，相對(duì)于強(qiáng)制性地征稅，當(dāng)?shù)鼐用窀軌蚪邮苓@種形式。將公共品化為消費(fèi)品，在征收費(fèi)用的條件下，不僅可以提升服務(wù)質(zhì)量而且可以刺激居民消費(fèi)。

而回歸國內(nèi)，在當(dāng)下財(cái)稅體制極易政府預(yù)算的各種條件制約中，我國地方政府在積極發(fā)展城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中債務(wù)問題令各方擔(dān)憂。這也成為地方政府進(jìn)行市政項(xiàng)目建設(shè)的瓶頸。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，若直接引進(jìn)“近約束”的委托-代理機(jī)制，將市政基礎(chǔ)設(shè)施的直接受益者轉(zhuǎn)化為債券持有者，那么他們直接參與到市政項(xiàng)目建設(shè)的資金籌集過程，并且能夠直接監(jiān)督地方政府在市政項(xiàng)目建設(shè)中的行為決策，在這些項(xiàng)目具有經(jīng)濟(jì)收益的背景下，當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y者不必過分擔(dān)心投資風(fēng)險(xiǎn)過大的問題，另一方面也豐富了居民的投資渠道，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

前文提到資金使用與債務(wù)償還的錯(cuò)配問題，而“近約束”委托-代理機(jī)制很好地解決了這個(gè)問題，地方政府舉債融資，由市政項(xiàng)目的“經(jīng)濟(jì)性”還本付息，即誰是舉債者誰就是償還者，這使得地方政府的權(quán)利與責(zé)任直接匹配起來。除此之外，有債券持有人也是市政項(xiàng)目設(shè)施使用者直接進(jìn)行監(jiān)督，能夠極大提升資金的使用效率與降低風(fēng)險(xiǎn)。

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作者簡介：羅珊（1992-）女，漢族，貴州遵義人，碩士，貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生，研究方向：商業(yè)銀行經(jīng)營與管理。靳鑫元（1991-）女，漢族，河北保定人，碩士，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院研究生，研究方向：應(yīng)用統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)挖掘。