論軟法在全球金融治理中的地位和作用

文/廖凡

論軟法在全球金融治理中的地位和作用

文/廖凡

問(wèn)題的提出

全球金融危機(jī)暴露出國(guó)際貨幣金融體制的深層缺陷，也使得全球金融治理成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將全球金融治理定義為“在國(guó)際金融體系中，通過(guò)多元行為體平等對(duì)話、協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)全球金融變革和世界經(jīng)濟(jì)問(wèn)題挑戰(zhàn)的一種規(guī)則機(jī)制、方法和活動(dòng)”，其“核心要素包括主體、客體、價(jià)值和效果”。這一定義大體能夠傳達(dá)全球金融治理的基本內(nèi)涵。

軟法的勃興與全球治理的興起這一大背景密不可分。正是因?yàn)樵谌蛑卫碇腥鄙僦鳈?quán)國(guó)家中那種命令-控制式的結(jié)構(gòu)，才為軟法這種非傳統(tǒng)工具的運(yùn)用開(kāi)辟了廣闊天地。關(guān)于軟法的確切內(nèi)涵和外延尚無(wú)定論，較為流行的是歐盟法專(zhuān)家弗朗西斯·斯奈德的定義，即軟法是指“原則上沒(méi)有法律約束力但卻可能具有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。國(guó)際軟法在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出，而在國(guó)際經(jīng)濟(jì)軟法中，近年來(lái)又以國(guó)際金融軟法最為活躍，在全球金融治理中扮演舉足輕重的角色。循著上文邏輯，可以將國(guó)際金融軟法定義為用以規(guī)范國(guó)際金融關(guān)系、雖不具有法律約束力但在實(shí)踐中具有某種實(shí)際效果的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。

本文試圖解釋?zhuān)噍^于其他相關(guān)領(lǐng)域，軟法在國(guó)際金融領(lǐng)域的角色何以尤為凸顯。換言之，國(guó)際金融法的“軟法”特征何以尤為顯著？在此基礎(chǔ)上，本文試圖論證，在全球金融治理中，軟法的價(jià)值不僅在于作為制定“硬法”的前奏或者硬法形成過(guò)程中的過(guò)渡階段，還有其自身獨(dú)立的存在價(jià)值。進(jìn)而言之，本文試圖說(shuō)明，軟法在全球金融治理中甚至可能發(fā)揮著比硬法更為重要的實(shí)質(zhì)作用，以致全球金融治理在相當(dāng)程度上呈現(xiàn)“軟法之治”的面貌。

全球金融治理對(duì)軟法的客觀需求

國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣（習(xí)慣國(guó)際法）是國(guó)際法的主要淵源，構(gòu)成國(guó)際“硬法”的基本來(lái)源。以此觀之，目前在全球金融治理中實(shí)際發(fā)揮作用的大量國(guó)際規(guī)則，均不屬嚴(yán)格意義上的國(guó)際法，或者說(shuō)國(guó)際硬法。目前全球金融治理領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性多邊條約主要有兩個(gè)，一是《國(guó)際貨幣基金協(xié)定》，二是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其關(guān)于金融服務(wù)的附件和議定書(shū)。但二者在全球金融治理中的作用均較為有限。事實(shí)上，當(dāng)前全球金融治理領(lǐng)域的大部分規(guī)則均來(lái)自非正式的政府間機(jī)構(gòu)，其為全球監(jiān)管共同體設(shè)定議程和標(biāo)準(zhǔn)。不同于傳統(tǒng)意義上的政府間國(guó)際組織，這些機(jī)構(gòu)沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)際條約作為成立依據(jù)和組織法，而是通?；趨f(xié)商一致或者不具約束力的章程而運(yùn)作；參與主體主要不是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，而是中央銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)；主要職責(zé)是制定和協(xié)調(diào)相應(yīng)領(lǐng)域的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，供成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采納和遵循，故此通稱(chēng)國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)（standard-setting bodies）。這些機(jī)構(gòu)制定和實(shí)施的形形色色的標(biāo)準(zhǔn)、原則、守則、指南等軟法性文件，構(gòu)成全球金融治理的主要規(guī)范。

軟法在國(guó)際金融領(lǐng)域的角色何以尤為凸顯，至少還可從以下三個(gè)方面加以說(shuō)明：首先，金融領(lǐng)域規(guī)則紛繁復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)，且發(fā)展變化迅速，傳統(tǒng)國(guó)際法淵源難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，而軟法性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)因其無(wú)需面對(duì)條約批準(zhǔn)方面的政治程序障礙，正堪此任； 其次，鑒于國(guó)際金融事項(xiàng)的敏感性，主權(quán)國(guó)家往往不愿就此承擔(dān)有約束力的法律義務(wù)，導(dǎo)致相關(guān)硬法規(guī)則難以形成或者在形成后難以及時(shí)變革；最后，國(guó)際金融領(lǐng)域缺乏有效的爭(zhēng)端解決和問(wèn)題處理機(jī)制，使得硬法規(guī)則的優(yōu)勢(shì)難以充分體現(xiàn)，這種“柔性”特色使得國(guó)際金融領(lǐng)域相關(guān)治理規(guī)則的“硬”“軟”之分相對(duì)模糊，硬法規(guī)則相較于軟法規(guī)則的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)難以充分體現(xiàn)，客觀上給了軟法更大的施展空間。

軟法在全球金融治理中的雙重價(jià)值

大體可以從兩種意義上來(lái)理解國(guó)際金融軟法在全球金融治理中的價(jià)值：一是作為制定或形成硬法的前奏，或者說(shuō)通往硬法途中的中轉(zhuǎn)站，亦即扮演一種依附于硬法的臨時(shí)性、過(guò)渡性、補(bǔ)充性的角色；二是憑借自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)長(zhǎng)期穩(wěn)定存在和發(fā)展，獨(dú)立發(fā)揮作用，與國(guó)際金融硬法相輔相成乃至分庭抗禮。

軟法的“中轉(zhuǎn)”價(jià)值主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是演進(jìn)為具有法律約束力的國(guó)際條約或國(guó)際習(xí)慣，二是轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的一部分。軟法演進(jìn)為國(guó)際條約的典型例子是《世界人權(quán)宣言》。1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》本身是不具法律約束力的軟法性文件，但卻為人權(quán)領(lǐng)域硬法條約的形成奠定了基礎(chǔ)。1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》這兩個(gè)國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域最重要的基礎(chǔ)性條約，均是由《世界人權(quán)宣言》演進(jìn)而來(lái)。巴塞爾協(xié)議則代表著軟法向國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化這一發(fā)展方向，也是國(guó)際金融軟法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法的成功范例。有論者甚至認(rèn)為，鑒于巴塞爾委員會(huì)制定的銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的廣泛適用和普遍實(shí)踐，巴塞爾文件體系已然成為國(guó)際金融方面的習(xí)慣法。無(wú)論這一判斷是否成立，巴塞爾協(xié)議代表著國(guó)際金融軟法在“中轉(zhuǎn)”方面的巨大成功，當(dāng)屬毋庸置疑。

軟法在全球金融治理中的意義和作用并非僅限于作為硬法的前奏或中轉(zhuǎn)，而是有其自身獨(dú)立的存在價(jià)值。正如斯奈德所指出的，決定采用軟法而非硬法，可能是因?yàn)閷?shí)際上無(wú)法使用硬法，例如條約禁止采用具有法律約束力的措施，在此情況下軟法措施就不會(huì)演變?yōu)橛卜ǎ灰部赡苁腔谲浄ǖ膬?yōu)點(diǎn)，在此情況下軟法或許最終會(huì)被硬法替代，但卻并非必然結(jié)果。總體而言，相較于硬法規(guī)則，軟法規(guī)則制定更為快捷、成本（包括談判成本和主權(quán)成本）更為低廉、修訂更為簡(jiǎn)易，對(duì)各國(guó)頗具吸引力。實(shí)踐中，一些即使愿意承擔(dān)條約義務(wù)的國(guó)家，也往往贊同或不排斥這項(xiàng)義務(wù)以不具法律約束力的形式通過(guò)。不僅如此，軟法更加推崇柔性治理，機(jī)制更為靈活，內(nèi)容更具彈性，在某種意義上更加適應(yīng)當(dāng)下千頭萬(wàn)緒變動(dòng)不居的全球社會(huì)。軟法的這些特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，使其在全球治理中具有了不依附和依賴于硬法的獨(dú)立的存在價(jià)值。誠(chéng)如有論者所總結(jié)的，軟法具備硬法的許多優(yōu)點(diǎn)，避免了硬法的一些成本，并擁有某些自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

全球金融治理：軟法之治

如果說(shuō)二戰(zhàn)結(jié)束后布雷頓森林體系的建立標(biāo)志著國(guó)際金融體系進(jìn)入全球治理時(shí)代，那么自20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系解體后，國(guó)際社會(huì)始終缺乏一套有效的硬法規(guī)則來(lái)塑造一個(gè)足以取而代之的體系。實(shí)踐中發(fā)揮主導(dǎo)作用的是以巴塞爾委員會(huì)為代表的國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)所制定和發(fā)布的各類(lèi)軟法規(guī)則。這些軟法規(guī)則適應(yīng)了全球金融治理的現(xiàn)實(shí)需求，也有其毋庸置疑的存在價(jià)值和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。盡管如此，相較于硬法規(guī)則如條約，國(guó)際金融軟法存在兩個(gè)亟待克服的固有問(wèn)題，即有效性和正當(dāng)性問(wèn)題。所謂有效性問(wèn)題，是指國(guó)際金融軟法缺乏有效的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制；而所謂正當(dāng)性（legitimacy，又譯作“合法性”）問(wèn)題，則指向國(guó)際金融軟法制定機(jī)構(gòu)和制定機(jī)制在透明度、民主性和代表性方面的缺陷。

在全球金融危機(jī)后的反思和改革中，國(guó)際金融治理領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新的變化和發(fā)展，對(duì)上述兩方面問(wèn)題均有所應(yīng)對(duì)。就有效性而言，原有的相對(duì)松散的金融穩(wěn)定論壇升級(jí)為制定有關(guān)章程以明確其基本運(yùn)作規(guī)則的、更為實(shí)體性的金融穩(wěn)定理事會(huì)，在國(guó)際層面協(xié)調(diào)各國(guó)主管機(jī)關(guān)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的工作，促進(jìn)全球金融穩(wěn)定；引入“以身作則”（lead by example）和“同行審查”（peer review）機(jī)制，即金融穩(wěn)定理事會(huì)成員國(guó)承諾遵守和實(shí)施相關(guān)國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)，并接受其他成員國(guó)對(duì)其遵守和實(shí)施情況進(jìn)行的定期評(píng)估，從而在全球范圍內(nèi)促進(jìn)對(duì)于國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的遵守；對(duì)基金組織和世界銀行原有的“金融部門(mén)評(píng)估計(jì)劃”（FSAP）和《關(guān)于遵守標(biāo)準(zhǔn)和守則的報(bào)告》（ROSC）進(jìn)行強(qiáng)化和升級(jí)，使這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施方面發(fā)揮更多實(shí)質(zhì)性作用。此外，還通過(guò)對(duì)不遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的不合作國(guó)家或地區(qū)（non-cooperative jurisdiction）進(jìn)行“點(diǎn)名羞辱”（naming and shaming）——即列入不合作名單并向全球公布——的方式來(lái)向相關(guān)國(guó)家或地區(qū)施加壓力，促使其遵守標(biāo)準(zhǔn)。上述措施在不同程度上增強(qiáng)了相關(guān)國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的有效性。

而就正當(dāng)性而言，最大的進(jìn)步是代表性更為廣泛的二十國(guó)集團(tuán)取代“富國(guó)俱樂(lè)部”七國(guó)集團(tuán)，前者成為全球金融治理改革的主導(dǎo)者和推動(dòng)者，在協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)、整合相關(guān)機(jī)構(gòu)、重塑治理規(guī)則等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。自2008年首次峰會(huì)以來(lái)，二十國(guó)集團(tuán)歷次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)都成為全球金融治理的風(fēng)向標(biāo)。相比以往主宰國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定的七國(guó)集團(tuán)，二十國(guó)集團(tuán)更為廣泛的代表性，特別是新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家的有效參與，強(qiáng)化了在其主導(dǎo)下的全球金融治理和國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性。

二十國(guó)集團(tuán)機(jī)制對(duì)國(guó)際金融軟法有效性和正當(dāng)性的整體提升，有助于后者在全球金融治理中發(fā)揮更大作用。盡管作為軟法規(guī)則，國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)的核心價(jià)值不在于“約束力”，而在于“吸引力”，亦即代表國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、為相關(guān)國(guó)家立法者和監(jiān)管者所樂(lè)于接受，但標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)更加廣泛的代表性以及更加開(kāi)放透明的決策程序和實(shí)施機(jī)制，無(wú)疑有助于強(qiáng)化這些標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和說(shuō)服力。特別是，當(dāng)這些標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越與一定的激勵(lì)和約束機(jī)制掛鉤，從而實(shí)際效力大為強(qiáng)化時(shí)，程序正當(dāng)性方面的考慮就更顯重要。從根本上說(shuō)，國(guó)際金融軟法如何在實(shí)質(zhì)靈活性、程序正當(dāng)性和實(shí)施有效性之間取得恰當(dāng)平衡，決定著“軟法之治”能否在全球金融治理領(lǐng)域可持續(xù)地存在和發(fā)展。

【作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所研究員；摘自《廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第2期】