產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的市場(chǎng)與政府之間關(guān)系

文/平新喬

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的市場(chǎng)與政府之間關(guān)系

文/平新喬

關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策的兩種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)濟(jì)學(xué)上歷來(lái)有兩種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，一種是主張政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，另一種是主張市場(chǎng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)理論與政策觀點(diǎn)。18世紀(jì)英、法盛行的重商主義、19世紀(jì)德國(guó)李斯特的保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的觀點(diǎn)，都是古典版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策主張。二次大戰(zhàn)以后一度盛行于日、韓、中國(guó)臺(tái)灣、歐洲國(guó)家的重視產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，是現(xiàn)代版的國(guó)家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)思想。

現(xiàn)代版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的學(xué)術(shù)思想與古典版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策思想之間的區(qū)別就在于，現(xiàn)代版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)是承認(rèn)市場(chǎng)在微觀層次上是資源配置的決定性機(jī)制的。但是他們所說(shuō)的微觀只包含個(gè)人決策與企業(yè)決策層次，而在他們看來(lái)，“產(chǎn)業(yè)”是屬于“中觀”層次，產(chǎn)業(yè)不能直接由市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)，而應(yīng)該由政府的“產(chǎn)業(yè)政策”來(lái)加以塑造、調(diào)整和調(diào)節(jié)。在這種現(xiàn)代版的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的理論指引下，日、韓、拉美一些國(guó)家在20世紀(jì)60-70年代都選擇過(guò)“進(jìn)口替代”的政策，但這種規(guī)避國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策的代價(jià)是，嚴(yán)重抑制了本國(guó)生產(chǎn)率的發(fā)展和提高。歐洲不少國(guó)家在二戰(zhàn)以后也不同程度地實(shí)行過(guò)政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，重視發(fā)展國(guó)有工業(yè)和國(guó)有企業(yè)，以國(guó)有企業(yè)的布局來(lái)影響國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；重視國(guó)家資金對(duì)于研發(fā)（R&D）的投入；重視用政策性補(bǔ)貼信貸政策來(lái)支持本國(guó)工業(yè)發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)政策的確是塑造了歐洲一些國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但同時(shí)也帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化、產(chǎn)業(yè)調(diào)整步伐緩慢等一系列問(wèn)題。

與此相反，從亞當(dāng)斯密以來(lái)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的學(xué)派一直是主張將市場(chǎng)機(jī)制貫穿于個(gè)人行為、企業(yè)行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷和調(diào)整、甚至宏觀層面上的調(diào)控過(guò)程之中，認(rèn)為，即使是在產(chǎn)業(yè)這種“中觀”層次和宏觀調(diào)控層次上，也必須強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)是決定性的調(diào)節(jié)機(jī)制。波特在《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》一書里曾寫道，20世紀(jì)80年代，美國(guó)政府組織過(guò)一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家，內(nèi)部就美國(guó)要不要制定產(chǎn)業(yè)政策展開過(guò)研討。當(dāng)時(shí)討論的問(wèn)題是，美國(guó)要不要像歐洲和日、韓等國(guó)那樣，就國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定出一些產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)定？結(jié)果遭到了美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)界的抵制。波特的“競(jìng)爭(zhēng)三部曲”，是他本人參與白宮關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論與學(xué)術(shù)研究的成果，其實(shí)是一個(gè)政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策思想在美國(guó)失敗的記錄。

美國(guó)沒(méi)有像日、韓、歐洲一些國(guó)家那樣實(shí)行政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，但美國(guó)有建立在產(chǎn)業(yè)組織理論基礎(chǔ)之上的產(chǎn)業(yè)政策。這種市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)政策的核心理念是企業(yè)民營(yíng)、盡可能解除政府規(guī)制、切實(shí)實(shí)施反托拉斯法、保護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府只是在基礎(chǔ)設(shè)施投入、高新產(chǎn)業(yè)的初期研發(fā)與環(huán)境保護(hù)方面才比較明顯地發(fā)揮看得見的手的作用。這種不強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)保持著比較好的靈活可變性，使得其產(chǎn)業(yè)中的新陳代謝保持一種常態(tài)。

產(chǎn)業(yè)選擇的決策主體

產(chǎn)業(yè)選擇的主體實(shí)際上有三層：企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、和政府（國(guó)家）。企業(yè)是一國(guó)產(chǎn)業(yè)選擇決策的基本單位，這是沒(méi)有什么爭(zhēng)議的?！爱a(chǎn)業(yè)”是否是一個(gè)產(chǎn)業(yè)選擇主體？在計(jì)劃體制下，或者在發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，產(chǎn)業(yè)是中央集權(quán)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，部門是一個(gè)個(gè)決策單位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“產(chǎn)業(yè)”其實(shí)只是生產(chǎn)同一種產(chǎn)品或同一類產(chǎn)品的企業(yè)的集合，“部門”已不再作為一個(gè)有意識(shí)的決策主體。但是產(chǎn)業(yè)仍是一種組織，產(chǎn)業(yè)層面具有與企業(yè)層面不同的有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力也具有與企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力不同的含義，因此，“產(chǎn)業(yè)”本身仍然是國(guó)家作產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)的一種選擇主體。

政府（國(guó)家）也是產(chǎn)業(yè)選擇的重要決策主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)早期，或發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，政府的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上充當(dāng)了既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的角色。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的升級(jí)，政府在產(chǎn)業(yè)選擇過(guò)程中的作用漸漸轉(zhuǎn)化為“教練員”甚至“裁判員”的功能。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在我國(guó)“趕超戰(zhàn)略”中處于至關(guān)重要的地位，但其歷史代價(jià)是，使得我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整嚴(yán)重地滯后于市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)的變化。而一旦政府意識(shí)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要調(diào)整，就會(huì)以行政命令方式毀滅落后的過(guò)剩的生產(chǎn)力，讓人民大眾承受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后所帶來(lái)的災(zāi)難性后果。

市場(chǎng)選擇產(chǎn)業(yè)和政府產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系

與20世紀(jì)90年代以前由國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的情形相比，最近20多年來(lái)，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)化程度已經(jīng)有了提高，但是，我們至今仍然沒(méi)有擺脫政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本格局：第一，政府追求GDP增長(zhǎng)目標(biāo)，一再延誤業(yè)已表明不再適合國(guó)內(nèi)需求和國(guó)際需求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；第二，一批高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)一直在政府、尤其的地方政府的保護(hù)下存活著；第三，根據(jù)我們的研究，中國(guó)在1996-2007年間，關(guān)稅保護(hù)和非關(guān)稅保護(hù)（各種進(jìn)出口配額管制）都是著眼于對(duì)國(guó)有企業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)；第四，每當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊時(shí)，政府總是出臺(tái)各種產(chǎn)業(yè)保護(hù)的清單，甚至將判斷一個(gè)企業(yè)是否屬于“高新產(chǎn)業(yè)”、是否屬于“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”的審議權(quán)都?xì)w屬于國(guó)家科技部，等等。這都說(shuō)明，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定，還沒(méi)有走出政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式。

其實(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重構(gòu)，完全可以讓市場(chǎng)作為決定性的機(jī)制，同時(shí)更好地發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的作用。什么是產(chǎn)業(yè)？說(shuō)到底，產(chǎn)業(yè)是由產(chǎn)品分類決定的。生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)才構(gòu)成一個(gè)產(chǎn)業(yè)。所以，盡管選擇產(chǎn)業(yè)的行為主體可以有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和政府，但是產(chǎn)業(yè)的基本元素是產(chǎn)品與生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)。既然產(chǎn)品由企業(yè)選擇的，企業(yè)是按市場(chǎng)價(jià)格和盈利原則來(lái)選擇產(chǎn)品生產(chǎn)，來(lái)決定究竟是與其他企業(yè)生產(chǎn)同一種產(chǎn)品還是選擇生產(chǎn)異質(zhì)品，那么，作為企業(yè)集聚的結(jié)果的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)然也可以基本上由市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制來(lái)決定和調(diào)節(jié)。

在經(jīng)濟(jì)中，最活躍的變量是兩個(gè)：一個(gè)是人的偏好的變化，偏好變化會(huì)引發(fā)需求類型方式發(fā)生變化；另一個(gè)是生產(chǎn)的技術(shù)條件變化，技術(shù)日新月異，引起新產(chǎn)品層出不窮，或者大幅度地降低生產(chǎn)成本、交易成本和國(guó)際貿(mào)易成本。以上兩方面的變化分別從需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)引發(fā)了新產(chǎn)品、差異產(chǎn)品發(fā)生的必然性。如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，那么，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的適應(yīng)過(guò)程就會(huì)表現(xiàn)為經(jīng)常性的漸變和周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的大調(diào)整?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與調(diào)整，本質(zhì)上是由新產(chǎn)品的出現(xiàn)、新的生產(chǎn)方式出現(xiàn)，以及擁有新技術(shù)的全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)的出現(xiàn)所引發(fā)的，這些全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)一旦主導(dǎo)了某一個(gè)產(chǎn)業(yè)，這個(gè)產(chǎn)業(yè)就會(huì)成為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，就會(huì)具有比較優(yōu)勢(shì)，就會(huì)成為一個(gè)國(guó)家一個(gè)民族的比較優(yōu)勢(shì)，從而席卷全社會(huì)經(jīng)濟(jì)，讓資源從別的舊產(chǎn)業(yè)向這些新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化，是一個(gè)由偏好與技術(shù)變遷引起、由企業(yè)為適應(yīng)這些變化而在產(chǎn)品和生產(chǎn)方式選擇上作出的調(diào)整而累積起來(lái)的、由全要素生產(chǎn)率領(lǐng)先的企業(yè)集聚所發(fā)生的創(chuàng)造性產(chǎn)業(yè)革命與創(chuàng)造性毀滅相混合的過(guò)程。這樣一個(gè)過(guò)程是很難預(yù)測(cè)和事先安排的。

強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)，并不是取消政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重塑與調(diào)整過(guò)程中的積極作用。首先，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化若完全依靠企業(yè)對(duì)需求變化、技術(shù)變化和價(jià)格變化來(lái)自發(fā)地做出反應(yīng)，則同樣會(huì)發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后。因?yàn)?，其一，單?dú)的企業(yè)決策人在面對(duì)偏好變化、技術(shù)因素變化時(shí)，也許意識(shí)不到這類變化的深刻含義；其二，即使單獨(dú)的企業(yè)家意識(shí)到上述變化，想在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局上做出反應(yīng)，也往往是力不從心的，調(diào)動(dòng)不了多少資源；其三，也是更為重要的是，對(duì)于一個(gè)深陷于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)里的單獨(dú)企業(yè)來(lái)說(shuō)，面臨新的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，要進(jìn)行調(diào)整，會(huì)失去既得利益，因此企業(yè)會(huì)出于既得利益的考慮而抵制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這樣說(shuō)來(lái)，就是在確立從傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的模式向市場(chǎng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的模式轉(zhuǎn)變時(shí)，政府的參與和調(diào)節(jié)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中仍然是必要的。

但在市場(chǎng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府的產(chǎn)業(yè)政策及其政府對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響作用，就會(huì)發(fā)生以下變化。第一，政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重塑過(guò)程中，應(yīng)該恪守公共服務(wù)的定位，政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)投入的參與，主要限于國(guó)防工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的早期研發(fā)、和綠色環(huán)境工業(yè)。第二，政府資本對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)的投入和投資，應(yīng)以國(guó)資投資公司的方式來(lái)進(jìn)行，引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。第三，政府對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的支持，應(yīng)遵守由市場(chǎng)選擇的原則，應(yīng)當(dāng)盡可能減少由政府部門來(lái)確定“高科技”、“新興產(chǎn)業(yè)”的所謂標(biāo)準(zhǔn)，避免制造出一大堆假成果、假專利。第四，進(jìn)一步減少和清理各種“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠”、“稅收優(yōu)惠”和“信貸優(yōu)惠”政策，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持應(yīng)主要通過(guò)“社會(huì)資本”的形式來(lái)得以實(shí)施，即為社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)提供可信、公開的服務(wù)平臺(tái)，設(shè)定各種規(guī)范，使企業(yè)之間、交易者之間的聯(lián)系更簡(jiǎn)潔、更有效。第五，盡可能淡化政府扶持的產(chǎn)業(yè)清單，以降低形形色色的“產(chǎn)業(yè)政策套利”，讓產(chǎn)業(yè)分析和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析漸漸成為一種日常的非政府非政策的商業(yè)投資分析業(yè)務(wù)，為企業(yè)選擇產(chǎn)業(yè)定位服務(wù)。

（作者系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；摘自《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2016年第5期）