民族地區(qū)農(nóng)村低保法律制度的特殊價值研究

庹迪+王帆

摘 要：社會保障制度作為當(dāng)代文明的主要特征，不管是把它看作市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的減震器，還是把它看作應(yīng)對各種工業(yè)社會風(fēng)險的安全閥，建立健全我國社會保障制度是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重中之重。相較于其他發(fā)達(dá)國家，我國社會保障制度的理論研究起步較晚，尤其是缺乏對社會保障制度價值進(jìn)行深入探討的過程，特別是對于操作性強(qiáng)的民族地區(qū)農(nóng)村低保制度而言，其價值定位往往對其制度模式的選擇發(fā)揮著決定性的作用。因此，進(jìn)一步明確我國民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價值對于其學(xué)術(shù)探討和實(shí)踐具有至關(guān)重要的意義。本文正是基于對這種緊迫性在學(xué)術(shù)和實(shí)踐層面的認(rèn)識和思考，決定需要要明晰其特殊價值，必須先以理解其內(nèi)容和發(fā)展演變歷程為基礎(chǔ)，層層剖析民族地區(qū)農(nóng)村低保之所以存在和產(chǎn)生的淵源和理由，最后，本文將結(jié)合云南省大理白族自治州賓川縣農(nóng)村低保的實(shí)例，具有闡述民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的社會正義價值、社會效益價值以及民族和諧價值。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族地區(qū)；社會保障；農(nóng)村低保；特殊價值

中國是世界上人口最多的國家，而其中農(nóng)村人口又占了大多數(shù)。解決好農(nóng)村人口的生活保障問題成為我國社會保障制度的重中之重。同時，我國又是一個多民族國家，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族人民的共同富裕是實(shí)現(xiàn)中國民族復(fù)興的必由之路。農(nóng)村問題與民族問題的結(jié)合使得民族地區(qū)農(nóng)村低保制度成為新時期建設(shè)的一個特殊問題，因?yàn)槲覈r(nóng)村地區(qū)有關(guān)低保的法律制度起步較晚，在其制度建設(shè)和實(shí)施方面不可避免的存在諸多問題和不足，急需在今后的發(fā)展與實(shí)踐中不斷的健全和創(chuàng)新。同時也應(yīng)注意到民族地區(qū)農(nóng)村的特殊性，比如：生態(tài)環(huán)境脆弱、人口分布格局集中、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)類型單一、貧困人口覆蓋面廣泛、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺和教育發(fā)展嚴(yán)重滯后等，這一系列的現(xiàn)實(shí)問題決定了少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的社會保障明顯不同于于城市地區(qū)的社會保障，也不同于發(fā)達(dá)農(nóng)村的社會保障，甚至和一般農(nóng)村的社會保障也存在相應(yīng)的區(qū)別。在此種發(fā)展背景下，研究和探討民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的價值具有迫切而重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的主要內(nèi)容

所謂低保，指的是居民的最低生活保障，即在已經(jīng)建立了的城市國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和居民最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立并實(shí)行的最低生活保障制度。農(nóng)村低保最主要的目的就是保障農(nóng)村居民最低生活水平，保障對象著眼于家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民。

（一）民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的發(fā)展過程及趨勢

中國的農(nóng)村低保制度的探索之路，出乎意料的早于城市探索進(jìn)程。只是由于傳統(tǒng)的農(nóng)村集體福利的定式思維和農(nóng)村稅費(fèi)改革雙重因素的影響，農(nóng)村低保制度一直發(fā)展得十分緩慢。自上個世紀(jì)90年代開始，我國開始積極推進(jìn)探索建立農(nóng)村低保制度，其中經(jīng)歷從1992年到1995年12月的試點(diǎn)階段，從1996年1月到2007年7月的推廣階段，最后到2007年1月以后的全面發(fā)展階段。2007年7月，《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號）文件出臺，要求“2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度?！盵1]標(biāo)志著中央對農(nóng)村低保的扶持力度不斷加大，農(nóng)村低保制度建設(shè)進(jìn)入全速發(fā)展時期。

為了應(yīng)對和解決民族地區(qū)地廣人稀、資源貧乏、交通和通訊條件價差的特殊問題，國家和政府創(chuàng)造性的在民族地區(qū)農(nóng)村建立了“農(nóng)村特困戶救助制度”，并與農(nóng)村低保制度形成了“雙軌并行”的局面，為順利實(shí)現(xiàn)“全民低?！蹦繕?biāo)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此處僅以云南省大理州賓川縣為例簡要介紹，從2006年7月開始，賓川縣開始了農(nóng)村低保建設(shè)，集中把縣里面1827戶人家，共計(jì)2510人納入了農(nóng)村特困居民最低生活保障制度內(nèi)，人均月補(bǔ)差為25.24元。到2007年賓川縣政府又根據(jù)中央和大理白族自治州人民政府出臺的文件，結(jié)合自身實(shí)際，制訂了一系列實(shí)施意見，進(jìn)一步增加農(nóng)村低保人數(shù)，提高發(fā)放的低保金數(shù)額，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民反響非常熱烈。

我國社會保障發(fā)展的總目標(biāo)就是在2020年實(shí)現(xiàn)人人享有社會保障，社會保障簡單來說就是建立一個“老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所得、住有所居”的現(xiàn)代社會保障體系，[2]使所有應(yīng)該被納入低保制度體系的農(nóng)民都能夠得到保障，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村低保的保護(hù)對象的范圍。通過在全國范圍內(nèi)建立健全農(nóng)村低保法律制度，切實(shí)可行的解決生活貧困農(nóng)戶的溫飽需求。

（二）民族地區(qū)農(nóng)村低保的具體內(nèi)容

民族地區(qū)地廣人稀、資源貧乏、交通和通訊不便等特點(diǎn)使得其農(nóng)村低保制度具有獨(dú)特之處，結(jié)合賓川縣的實(shí)踐，具體表現(xiàn)為：

1、保障對象。非民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的保障對象主要是因老、因病、因殘、因喪失勞動能力等而致貧的農(nóng)村貧困居民，而在民族地區(qū)，除因這些原因致貧的人員外，還包括因生存環(huán)境惡劣而生活貧困的農(nóng)村居民。非民族地區(qū)一般僅包括以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村，而在一些民族地區(qū)還包括游牧人民，這是由民族地區(qū)特殊的地理?xiàng)l件所造成的；

2、保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)指的是由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等基本消耗確定的費(fèi)用，由此就決定了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)因各地飲食不同而不同。

3、資金籌措方式。農(nóng)村最低生活保障資金籌集以地方為主，需將保障資金列入財政預(yù)算，中央應(yīng)對民族地方農(nóng)村政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

民族地區(qū)農(nóng)村低保制度在保障方式、監(jiān)督機(jī)制以及其他配套措施方面與非民族地區(qū)也不盡相同，這都是由于民族地區(qū)特殊的地理環(huán)境和歷史因素導(dǎo)致的。

二、民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的法律訴求

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，訴求指的是通過媒介向目標(biāo)受眾訴說，以求達(dá)到所期望的反應(yīng)。訴求是一種請求和要求，以及說服受眾應(yīng)該去做某事的理由。權(quán)利是經(jīng)濟(jì)法中的一個重要概念，其中勞動權(quán)和獲得救助的權(quán)利尤其重要。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的權(quán)利訴求主要指的是民族地區(qū)農(nóng)村低保制度產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)與原因。

（一）法律基礎(chǔ)

民族地區(qū)農(nóng)村居民的這種訴求具有法律基礎(chǔ)，具體體現(xiàn)在《憲法》第45條中，規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是我國社會保障制度最重要的法律基礎(chǔ)，以憲法的形式確定下來，任何法律法規(guī)都不得違背。

（二）理論基礎(chǔ)

民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度在增進(jìn)社會福利、防范社會風(fēng)險和擴(kuò)大內(nèi)需等方面都具有重要意義。

首先，早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家福利認(rèn)為，個人的收入效用是呈邊際遞減的，因此，收入從富人向窮人轉(zhuǎn)移，窮人增加的效用要大于富人減少的效用，因此此舉可以提高社會的總體福利水平，由此可以論證對窮人的施以保障其最低生活需要的救濟(jì)措施是必要的。在其之后的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理[3]表明市場經(jīng)濟(jì)可以實(shí)現(xiàn)對社會意愿的任何一個帕累托最優(yōu)配置的反應(yīng)。這一理論對執(zhí)政者的最大啟示就在于政府可以通過再分配的方法達(dá)到最優(yōu)配置的目的，而不用訴諸于政府。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一和第二定理都證明了對窮人的救助是必需的，這也為最低生活保障制度提供了理論基礎(chǔ)。

其次，在民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)行低保制度，以此來保障居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)，有利于保障和擴(kuò)大社會需求。當(dāng)今社會，我國正處于政治、經(jīng)濟(jì)、文化高速發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)時期，擴(kuò)大內(nèi)需是刺激經(jīng)濟(jì)的重要手段。在二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，卻面臨著城市需求飽和而農(nóng)村卻有需求但沒錢的尷尬局面，有些民族地區(qū)甚至至今認(rèn)為能解決溫飽問題。在民族地區(qū)建立農(nóng)村低保制度，有利于刺激農(nóng)村的消費(fèi)需求。

再次，我國的國體和政體決定了必須實(shí)施農(nóng)村低保制度，為人民服務(wù)。《中華人民共和國憲法》第一條規(guī)定：“中國人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！钡诙l規(guī)定：“中國人民共和國的一切權(quán)利屬于人民?！庇纱丝芍?，國家的權(quán)利是由人民賦予的，政府各項(xiàng)職能的開展應(yīng)符合人民群眾的利益，為人民服務(wù)。建立農(nóng)村低保制度就是切實(shí)解決人民溫飽問題，提高生活水平的實(shí)在之舉。

（三）社會基礎(chǔ)

1、農(nóng)村低保制度之所以能夠在民族地區(qū)得以開展，有其深刻的社會原因。農(nóng)村低保制度不僅以解決農(nóng)村居民的溫飽問題為題中之義，在長遠(yuǎn)意義上，更能夠?yàn)榇迕駧硪欢ǖ慕?jīng)濟(jì)效益。

在農(nóng)村低保制度的建設(shè)過程中，不應(yīng)一味盯著投入資金的數(shù)量，更應(yīng)該將目光放在投資的多功能上。低保救助金不僅用于生活資料的購買和生產(chǎn)中，大多數(shù)家庭更將不少的資金投入孩子的教育等方面，促進(jìn)人才發(fā)展；先進(jìn)生產(chǎn)工具的運(yùn)用有利于解放農(nóng)村剩余勞動力，促進(jìn)城市工商業(yè)的發(fā)展；再次基礎(chǔ)上，為我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，適應(yīng)土地集中化提供了條件。

2、農(nóng)村低保有利于避免“兩極分化”，實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定和長治久安。社會穩(wěn)定是社會發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，任何社會的健康發(fā)展都離不開穩(wěn)定的環(huán)境和安寧的社會秩序。國家主要通過再分配和轉(zhuǎn)移支付等財政手段，保障農(nóng)村貧困者的基本生活水平，在便利使他們共享社會發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，逐步消除兩極分化，實(shí)現(xiàn)共同富裕，這也是關(guān)系到我國政權(quán)鞏固、長治久安的政策基礎(chǔ)。

三、民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價值和意義

民族地區(qū)發(fā)展問題和農(nóng)村問題一直是我國改革發(fā)展的老大難問題，如何解決民族地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展問題更是意義重大。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的創(chuàng)設(shè)為完美解決民族地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展問題提供了新思路、新方案，接下來將以云南省大理市賓川縣的具體實(shí)踐為例，分析民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價值。

（一）賓川縣農(nóng)村低保制度的實(shí)踐

賓川縣位于大理州東部，總面積2562.67平方千米，居住著包括漢族、白族、彝族、苗族、拉枯族在內(nèi)的25個少數(shù)民族，是典型的少數(shù)民族聚居地區(qū)。全縣共有35.1萬人，包括32.7萬的農(nóng)業(yè)人口，占人口總數(shù)的93.2%，平均每平方千米有137人?？h城內(nèi)最高海拔3320米，屬于亞熱帶高原季風(fēng)氣候區(qū)，比較適宜農(nóng)作物生長。全縣有8個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)、89個村委會，村組織較健全。

賓川縣農(nóng)村低保工作于2006年7月開始啟動，受制于資金有限、保障標(biāo)準(zhǔn)低、保障范圍窄、覆蓋面小等不利條件，該縣始終堅(jiān)持“小范圍低標(biāo)準(zhǔn)起步、重在建制、重點(diǎn)保障、分批實(shí)施”的原則[4]。到2007年，賓川縣人民政府根據(jù)中央和省人民政府的文件指示，制定出了符合本縣實(shí)際情況的《賓川縣人民政府關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村低保工作的實(shí)施意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大全縣農(nóng)村低保人數(shù)，提高發(fā)放補(bǔ)助金額，由原來的2510人增加到現(xiàn)在的17218人，共發(fā)放了1515.18萬元的保障金，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由原來的600元/年增加到1450元/年，實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長。

通過一系列充分宣傳和規(guī)范操作，賓川縣人民政府制作統(tǒng)一的入戶調(diào)查登記表、審核表等材料，形成“一戶一檔”和“一村一卷”，建立科學(xué)的檔案管理機(jī)制。涉農(nóng)資金全部由財政部門統(tǒng)一發(fā)放到專門的賬戶，完全遵循“一卡通”思路，既有利于杜絕腐敗，又能最大限度簡化操作，節(jié)省人力物力。審核審批工作既要做到嚴(yán)格程序、規(guī)范管理、公開透明，又要最大限度確保廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。這一系列陽光操作，不僅方便了農(nóng)村居民獲取低保信息，也可以防止“‘人情保、關(guān)系?！盵5]等問題的出現(xiàn)。

擁有好的制度并不意味著萬事皆休，好的監(jiān)督機(jī)制是制度得到有效執(zhí)行的強(qiáng)心針。顯然賓川縣人民政府深知此理，所以2009年2月，賓川縣民政局給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦都配置了電腦，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低保相關(guān)數(shù)據(jù)都必須進(jìn)行微機(jī)數(shù)字化、規(guī)范化的管理，低保申報材料及張榜公示照片都必須進(jìn)行存檔備查，這樣全縣群眾都可以看到各戶低保情況，也更有利于監(jiān)督政府工作。除此之外，還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立了舉報電話和舉報箱，歡迎廣大群眾勇于指出低保工作中的錯誤，進(jìn)一步完善低保工作，切實(shí)保障人民利益。

眾所周知，社會保障制度是現(xiàn)代文明的重要表現(xiàn)，不管是作為市場經(jīng)濟(jì)制度的穩(wěn)定器，還是作為應(yīng)對工業(yè)社會各種風(fēng)險的安全閥，都無可替代。中國社會保障制度的理論研究起步較晚，特別是缺乏對社會保障價值的深入探討，但價值是制度存在的理論基點(diǎn)、建設(shè)的根本原則以及發(fā)展的動力，尤其在針對操作性較強(qiáng)的民族地區(qū)農(nóng)村低保而言，其價值定位往往決定了制度模式的選擇，從此種意義上來說，明確我國民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的價值也就具有了重要的學(xué)術(shù)和實(shí)踐價值。

何為價值，從社會保障的角度分析，本文暫且將其理解為：以滿足最廣大人民群眾的需要為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到社會長治久安為目的，以中國社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀為依托的內(nèi)在價值和實(shí)現(xiàn)的支撐性精神。故將民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的特殊價值概括為以下幾點(diǎn)。

（二）社會正義價值

首先，黨的十七大報告指出，“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證，必須加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重要作用的制度，保障人民的各方面權(quán)利?！逼浯?，國家“十二五”規(guī)劃明確要求，“堅(jiān)持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會保障等保障和改善民生的制度安排，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力是發(fā)展成果惠及全體人民?！本痛丝梢钥闯?，民族地區(qū)農(nóng)村低保制度是國家按照相關(guān)法律、政策的規(guī)定，對民族地區(qū)農(nóng)村實(shí)行救助的兜底性社會保障制度，其具有包括特困戶救助制度、臨時救濟(jì)和傳統(tǒng)的救濟(jì)制度等，本質(zhì)上說它是一項(xiàng)促進(jìn)公平正義的最基本的社會制度安排。所以說，社會公平正義是民族地區(qū)農(nóng)村低保最重要的價值之一。

美國著名學(xué)者羅爾斯的《正義論》中寫到：“為了平等的對待所有人，提供真正的同等機(jī)會，社會應(yīng)更多的注意那些天賦較低和出身于較不利的社會地位甚至際遇糟糕的人們，這就是所謂的補(bǔ)償原則?！盵6]在羅爾斯眼中，如果要確保公平正義就需要社會對處于不利地位的社會成員進(jìn)行補(bǔ)償，這恰恰和我國民族地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況相吻合。我國的民族地區(qū)一般處于地勢偏遠(yuǎn)、土地貧瘠、氣候惡劣、資源匱乏的邊緣地區(qū)，這就使得居住在那兒的農(nóng)村居民相較于其他地區(qū)的社會成員，在競爭機(jī)會、生活質(zhì)量、學(xué)習(xí)條件等方面處于相對弱勢的地位。而農(nóng)村低保制度正是通過對這一弱勢群體進(jìn)行補(bǔ)償，主要通過收入的再分配或者轉(zhuǎn)移支付的方式，正好可以“實(shí)現(xiàn)社會財富與收入分配對地位不了的成員有利，從而體現(xiàn)了社會成員共享社會發(fā)展成果，達(dá)到社會的公平正義?！盵7]作為一項(xiàng)最基本的社會制度，農(nóng)村低保制度為中國最弱勢的民族地區(qū)的農(nóng)村貧困人口提供了基本的生活保障，有力的論證了公平正義的價值理念。

在賓川縣的具體實(shí)踐過程中，受到資金匱乏的限制，使得縣政府只能在堅(jiān)持“小范圍標(biāo)準(zhǔn)起步，重在建制，重點(diǎn)保障，分批實(shí)施”原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府輿論宣傳的正面引導(dǎo)作用，通過各種貼合農(nóng)民生活的宣傳方式，構(gòu)建城鄉(xiāng)低保宣傳網(wǎng)絡(luò)，使低保政策、法規(guī)、制度和審批程序深入人心。從2006年開始，參與農(nóng)村低保的村民年均補(bǔ)助達(dá)360元，每年呈遞增趨勢。補(bǔ)助資金地方財政承擔(dān)少部分，絕大多數(shù)哦都是有上級補(bǔ)助和中央補(bǔ)助完成的，其中，2006年的38.1萬元的全部由上級補(bǔ)助，2007年，上級補(bǔ)助341萬元，賓川縣政府承擔(dān)117萬元，2008年上級補(bǔ)助723萬元，賓川縣政府承擔(dān)117萬元，直至2011年，上級補(bǔ)助1631.7萬元，賓川縣財政承擔(dān)182萬元。賓川縣的低保居民用他們的親身經(jīng)歷證實(shí)了農(nóng)村低保制度的正義價值。這也充分說明了“公平正義理念不僅是農(nóng)村低保制度存在和發(fā)展的理由，而且是此項(xiàng)制度在內(nèi)容上力求充分展現(xiàn)的層面。”[8]民族地區(qū)農(nóng)村低保制度把相當(dāng)一部分農(nóng)村貧困人口納入國家社保制度中，不僅可以保障居民的基本生活，保護(hù)農(nóng)村貧困人口的生存權(quán)和社會保障權(quán)，還改變了曾經(jīng)農(nóng)村人口在社會保障發(fā)面時間被忽視的尷尬處境，糾正了民族地區(qū)農(nóng)村人口得不到國家正式制度充分保障的失誤。這樣一來不僅體現(xiàn)了公平正義的社會價值，也增強(qiáng)了少數(shù)民區(qū)地區(qū)農(nóng)村人民對國家、對制度的認(rèn)可和接受。

（三）社會效益價值

國內(nèi)外各國社會保障發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們：適當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ吓c經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相互影響、相互促進(jìn)的，而最低生活保障制度作為社會保障體系的最后一道安全網(wǎng)，對民族地區(qū)農(nóng)村的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個穩(wěn)定有序的社會環(huán)境。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的社會效益價值總的來說，主要體現(xiàn)在人文效益和經(jīng)濟(jì)效益兩大方面。

最低生活保障制度作為社會保障體系普遍的最后一道防線，它的主要功能就是讓全社會的每一位公民，不管他是何種身份，居住于哪一地區(qū)，由于何種原因，只要他的基本生存權(quán)受到了威脅，就有從國家和社會獲得相應(yīng)的物質(zhì)或資金幫助的權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)消除貧困，全社會的和諧發(fā)展的目的。在民族地區(qū)建立農(nóng)村低保制度，當(dāng)?shù)卣粦?yīng)只講目光集中在保障農(nóng)民的基本生活上，這是因?yàn)椤叭r(nóng)問題”的核心是如何提高農(nóng)民的收入水平、幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)永久脫貧，基于此，如何提高農(nóng)戶的收入水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展才是民族地區(qū)農(nóng)村低保工作和核心所在。所以民族地區(qū)政法還應(yīng)當(dāng)立足于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的戰(zhàn)略高度來全面開展農(nóng)村低保工作。

在賓川縣農(nóng)村低保實(shí)踐中，農(nóng)村低保制度對農(nóng)戶直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助可以減輕農(nóng)戶家庭的開支負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民將更多的資金用來加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，還有對家庭教育的投入；從另一個角度來看，對農(nóng)村低保進(jìn)行資金投入，不應(yīng)只關(guān)注其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的效益，還應(yīng)看到其他多方面的投資效益?，F(xiàn)階段，農(nóng)民將發(fā)放的低保救助金主要都用在了生活必需品和生產(chǎn)資料的購買上，這也就是說絕大部分的救助金會轉(zhuǎn)化為當(dāng)期消費(fèi)，對于正處于社會轉(zhuǎn)型時期的我國來說，能促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式從依靠投資和出口拉動轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部消費(fèi)，改變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使我國快速走上新型工業(yè)化的良性發(fā)展道路。

從另一方面來看，農(nóng)村低保政策的宣傳和推廣有助于改變民族地區(qū)農(nóng)民陳舊的思想觀念。人本思想在我國自古有之，但多是作為群體概念出現(xiàn)，從而忽略了作為個人應(yīng)有的價值的尊重，導(dǎo)致我國公民的人本意識和公民意識薄弱，不敢奢望政府的幫持。農(nóng)民也是我國公民的重要組成部分，理應(yīng)享受包括衣、食、住、行、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的公民權(quán)利。在這一背景下誕生施行的農(nóng)村低保制度，猶如一夜春雨滋潤了農(nóng)村貧困人口干涸苦澀的心房，使農(nóng)民認(rèn)識到當(dāng)自己的勞動不能維持基本生活水平時，有權(quán)利從國家和政府獲得物質(zhì)或資金幫助，使自己的家庭度過難關(guān)。這是憲法賦予公民的一項(xiàng)正當(dāng)權(quán)利，并非政府的恩惠，更非一件不光彩的事情；同時，在民族地區(qū)農(nóng)村建立低保制度，還能有效的控制政府的自由裁量權(quán)，確保每個農(nóng)民的價值和權(quán)益都能得到真正的尊重和保護(hù)，使得人本思想和公民意識在農(nóng)村地區(qū)得到全面發(fā)展。

（四）民族和諧價值

堅(jiān)持各民族共同繁榮是我黨一貫堅(jiān)持的民族政策，也是各民族地區(qū)深入開展社會保障工作的理論基石價值取向。在民族地區(qū)建立農(nóng)村低保制度為緩和在農(nóng)村變革中出現(xiàn)的矛盾提供了平臺，有利于實(shí)現(xiàn)各民族的和諧發(fā)展。

從1957年周恩來總理在民族工作座談會上明確指出：“我們這個多民族的大家庭要建設(shè)成為一個強(qiáng)大的社會主義國家，必須在民族繁榮的基礎(chǔ)上前進(jìn)”，再到改革開放時期江澤民主席提出的：“要千方百計(jì)的加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小民族之間的發(fā)展差距，逐步時間各民族的共同繁榮，”[9]到2005年，胡錦濤主席在中央民族工作會議上提出的將各民族的“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”作為新世紀(jì)民族工作的主體，再到2011年11月29日在北京召開的中央扶貧工作會議上胡錦濤主席在肯定改革黨和國家在扶貧工作上所取得的巨大成就的基礎(chǔ)上，都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了以農(nóng)村低保制度為重要內(nèi)容的扶貧工作，可以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固、和諧社會上起到重大發(fā)展作用，可以看出，從建國伊始，黨和國家始終致力于我國民族的不斷發(fā)展和完善的宏圖偉業(yè)。農(nóng)村低保制度在中國民族地區(qū)社會保障體系中是不可或缺的重要組成部分，更是一項(xiàng)關(guān)系民族地區(qū)農(nóng)民民生問題的偉大制度。是否能夠做好低保工作，直接關(guān)系民族地區(qū)農(nóng)民和游牧人民的正常生活。雖然改革開放的“馬太效應(yīng)”讓另外一些社會成員卻擁有穩(wěn)定的收入，良好或者富裕的生活，這種財富上或者社會身份上的重大差距加大了社會貧富分化，使社會矛盾更加激化，不利于實(shí)現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定和諧，在民族地區(qū)的貧困區(qū)域這種變化尤為明顯，因此急需農(nóng)村最低生活保障這種方式來對這些弱勢群體給予一定的經(jīng)濟(jì)扶持，通過收入再分配或轉(zhuǎn)移支付等手段對社會財富分配不公，貧富懸殊過大進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)解。通過“現(xiàn)金”方式進(jìn)行救濟(jì)對于改善貧困人口生活狀況效果是非常明顯的，只有保障了農(nóng)村貧困人口的基本物質(zhì)生活，才能加強(qiáng)他們的安全感和保持心里平衡感，才不會使實(shí)現(xiàn)各民族真正和諧和穩(wěn)定繁榮成為一句空話。

注釋：

①郭躍華：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期，第165頁。

②《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動方案》

③福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一和第二定理，即“完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)的一般均衡都是帕累托最優(yōu)?！薄叭魏我粋€帕累托最優(yōu)配置都可以從適當(dāng)?shù)某跏寂渲贸霭l(fā)，通過完全競爭市場實(shí)現(xiàn)。”

④徐燕：《我國農(nóng)村低保制度的必要性及對策探討》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》，第14頁。

⑤田育南：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期，第166頁.

⑥美·約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏，何包鋼等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.

⑦賀大姣：《論農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)的社會公正價值目標(biāo)》，載《索求》，2008年第4期。

⑧汪柱旺：《論農(nóng)村最低生活保障制度中的政府責(zé)任問題》，載《求實(shí)》，2011年第12期。

⑨陳連開：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，民族出版社，2002年，第305-306頁。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭躍華：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期，第165頁。

[2] 《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動方案》

[3] 福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一和第二定理，即“完全競爭的市場經(jīng)濟(jì)的一般均衡都是帕累托最優(yōu)。”“任何一個帕累托最優(yōu)配置都可以從適當(dāng)?shù)某跏寂渲贸霭l(fā)，通過完全競爭市場實(shí)現(xiàn)?！?/p>

[4] 徐燕：《我國農(nóng)村低保制度的必要性及對策探討》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》，第14頁。

[5] 田育南：《民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期，第166頁.

[6] 美·約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏，何包鋼等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.

[7] 賀大姣：《論農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)的社會公正價值目標(biāo)》，載《索求》，2008年第4期。

[8] 汪柱旺：《論農(nóng)村最低生活保障制度中的政府責(zé)任問題》，載《求實(shí)》，2011年第12期。

[9] 陳連開：《中國共產(chǎn)黨關(guān)于民族問題的基本觀點(diǎn)和政策》，民族出版社，2002年，第305-306頁。