城市土地管理的新途徑探索

高蘭

摘要：本文簡要介紹了土地發(fā)展權(quán)的變遷歷程、內(nèi)涵，從土地發(fā)展權(quán)為主的產(chǎn)權(quán)視角，分析我國城市土地管理現(xiàn)狀，剖析了城市土地管理缺位的產(chǎn)權(quán)制度原因。當務之急，我國應該進行相關制度創(chuàng)新，構(gòu)建和完善土地發(fā)展權(quán)，從規(guī)范政府和土地開發(fā)商的行為、保護失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益、優(yōu)化土地開發(fā)管理流程和方式、增強市場調(diào)節(jié)作用等方面優(yōu)化城市土地管理。

關鍵詞：農(nóng)村土地管理問題解決措施

伴隨著近年來社會的發(fā)展進步，從人們生活的需求形式來看，城市結(jié)構(gòu)變化，已經(jīng)發(fā)生了極大的變動，而這其中的高效配置率改動，在很大程度上也影響到了社會的發(fā)展]。那么針對我國的城市土地資源配置分配形式，如何進行管理才能夠更好地保證城鎮(zhèn)化建設的有效性。下面我們針對我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)土地資源管理中存在的問題，以及應對策略進行簡要討論。

一、我國土地發(fā)展權(quán)的模式選擇

構(gòu)建我國土地發(fā)展權(quán)的核心問題是權(quán)力歸誰所有，即構(gòu)建怎樣的土地發(fā)展權(quán)制度模式。目前主要有美國、英國和法國三種模式。創(chuàng)新土地發(fā)展權(quán)必須與現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境、城市土地公共管理和市場配置能力等因素相匹配。有以下要求：1.所有權(quán)的要求。2.現(xiàn)有土地公共管理模式要求。3.土地市場配置功能發(fā)育不完善的要求。

二、土地發(fā)展權(quán)的具體構(gòu)建

1、明確土地發(fā)展權(quán)所包含的權(quán)能，合理劃分土地發(fā)展權(quán)類別。

（1）土地發(fā)展權(quán)包含的權(quán)能。土地發(fā)展權(quán)作為一項土地財產(chǎn)權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)的相關權(quán)能，主要有以下四方面權(quán)能：①占有權(quán)。土地發(fā)展權(quán)應該具備產(chǎn)權(quán)的根本特性——排他性，即權(quán)利主體擁有具有排他性地對土地發(fā)展權(quán)的占有。②使用權(quán)。權(quán)利主體可以行使土地發(fā)展權(quán)，合法行使土地發(fā)展權(quán)所建設的各類建筑物業(yè)設施。③收益權(quán)。收益權(quán)表明占有和行使土地發(fā)展權(quán)可以獲得相應土地經(jīng)濟收益。④處分權(quán)。處分權(quán)主要涉及土地發(fā)展權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押和回收等權(quán)能。

（2）合理劃分土地發(fā)展權(quán)類別。依據(jù)不同的標準，可以把土地發(fā)展權(quán)劃分為不同類型，如農(nóng)地發(fā)展權(quán)、市地發(fā)展權(quán)、營利性的土地發(fā)展權(quán)和公益性土地發(fā)展權(quán)等。這些不同類型的土地發(fā)展權(quán)，按照一定關系形成我國土地發(fā)展權(quán)的基本框架。

2、立法顯化土地發(fā)展權(quán)。在已有的土地法律框架下，創(chuàng)新和設立關于土地發(fā)展權(quán)的法律條文，從法律層面顯化土地發(fā)展權(quán)。主要涉及三方面的內(nèi)容：

（1）法律明確土地發(fā)展權(quán)概念，并確保其初始配置國家所有。

（2）界定土地用途的既定狀態(tài)，必須通過國家授予相關土地發(fā)展權(quán)，才能進行土地用途的變更。

（3）“凡是權(quán)利都會產(chǎn)生動態(tài)現(xiàn)象”。土地發(fā)展權(quán)可以像其他權(quán)利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規(guī)定土地發(fā)展權(quán)權(quán)能具有時限性、功能限定性等約束，對未來尚未評估確定的土地發(fā)展權(quán)必須重新申請，不能包含在現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)中。

三、土地發(fā)展權(quán)與相關產(chǎn)權(quán)整合

土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設的初衷是補充和完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度，使其更有效地配置土地利用。產(chǎn)權(quán)整合的關鍵是處理好土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等核心產(chǎn)權(quán)的關系。土地發(fā)展權(quán)與所用權(quán)的關系在選擇土地發(fā)展權(quán)國有模式時，其整體關系已經(jīng)確立，但在實際運作過程中應該做好兩者的聯(lián)合與分離，避免發(fā)展權(quán)與所有權(quán)的沖突；土地使用權(quán)往往成為土地發(fā)展權(quán)的運作載體，而土地發(fā)展權(quán)具體化土地使用權(quán)權(quán)能，促進土地使用權(quán)合理實施，應該在明確各自權(quán)能的基礎上對使用權(quán)和發(fā)展權(quán)進行有效整合。同時，土地發(fā)展權(quán)應該處理好與空間權(quán)、地上權(quán)的關系。土地發(fā)展權(quán)與其他土地產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)運作，共同促進我國土地產(chǎn)權(quán)制度的完善和效用的最大化。

二、土地發(fā)展權(quán)視角中的城市土地管理優(yōu)化

（一）優(yōu)化我國城市土地管理法律制度法律制度是管理的根本，城市土地管理優(yōu)化必然源于法律制度的創(chuàng)新與優(yōu)化。隨著我國土地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，首先應該加快相關立法，給土地發(fā)展權(quán)的概念、產(chǎn)權(quán)歸屬和運作賦予法律意義。同時，修改《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》和《房產(chǎn)管理法》的相關內(nèi)容，使其與土地發(fā)展權(quán)運作相適應。隨后，對采用土地發(fā)展權(quán)后土地管理所采取的新措施進行法律規(guī)定，如：從法律上明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)對城市土地用途、土地征用和拆遷等的產(chǎn)權(quán)約束作用。從法律層面，進一步明確政府官員和土地開發(fā)商的權(quán)利義務，防止越權(quán)和非法開發(fā)城市土地，完善失地農(nóng)民和失房居民的權(quán)益保護和利益補償?shù)姆蓹C制，為我國城市土地管理優(yōu)化奠定堅實的法律基礎。

（二）賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，保障失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益國家對現(xiàn)有土地使用者的土地使用現(xiàn)狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發(fā)展權(quán)。現(xiàn)有土地使用者依法享有既定土地發(fā)展權(quán)所賦予的各項權(quán)益。如果政府對其目前使用的土地進行征收，則現(xiàn)有土地使用者依據(jù)既定土地發(fā)展權(quán)進行平等利益博弈，取得應有的土地收益，維護自身合法權(quán)益。因此，在征地和城市拆遷過程中的失地農(nóng)民和城市居民，享有既定土地發(fā)展權(quán)即現(xiàn)有土地使用價值的權(quán)利。政府在征用農(nóng)民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發(fā)展權(quán)市場價格補償他們的既定土地發(fā)展權(quán)，并建立以發(fā)展權(quán)為保障的利益補償機制，依法維護失地農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益。通過賦予土地使用者土地發(fā)展權(quán)，可以有效抑制時下盛行的“圈地之風”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現(xiàn)實意義。

三、土地資源優(yōu)化的應對策略

從我國的現(xiàn)有土地管理問題上擬定相應的應對策略，可以為城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展提供有力的發(fā)展策略模式。下面從應對的策略上進行簡要分析。

1、完善現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)管理制度

從現(xiàn)有的相關法律產(chǎn)權(quán)模式來看，應用相應的法律法規(guī)進行土地產(chǎn)權(quán)上的明確管理，并根據(jù)實際的發(fā)展模式進行工商企業(yè)的應用服務進行應力性策略管理。其主要的目的就在于規(guī)劃相應的工商、應力、居住等因素的合理規(guī)劃調(diào)整，極力做到企業(yè)用地、公共用地以及住宅用地等類型上的合理調(diào)控，這對于整體產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支持等，都有顯著的提升作用。在實際的使用中，應用城市居民的企業(yè)化更替管理措施，并建設合理的戰(zhàn)略部署環(huán)境，通過部門相仿的處理策略，并建立有效的價值建設，實現(xiàn)對各方面信息上的合理調(diào)控，并以此明確對土地管理上的合法性權(quán)益管理，通過有償?shù)淖鈶{購買權(quán)益，實現(xiàn)對城市土地的合理規(guī)劃管理。

2、改善土地管理的實際操作工作

從現(xiàn)有社會的發(fā)展模式來看，加強城鎮(zhèn)化建設的推進，在一定程度上滿足了規(guī)劃內(nèi)的法律地位建設，同時通過土地規(guī)劃的權(quán)威性建設，從而實現(xiàn)了在土地利益規(guī)劃上的合理調(diào)整，結(jié)合這一體系的處理局面，實現(xiàn)對土地管理上的科學化規(guī)劃，并通過高效益的規(guī)劃實現(xiàn)對建筑合理分布。

伴隨著現(xiàn)代市場的不斷拓展，在建設合理的規(guī)劃策略進行土地市場的管理中，就需要建設一個有效的管理策略，并以此增強對市場的合理排布，實現(xiàn)對不同城市級別市場的合理排布，在這一理念上，應用政府的壟斷要求進行市場調(diào)研，通過土地資源的多層次分布，從而完成城市應用規(guī)劃。從壟斷的條件以及土地的供應方式出發(fā)，完成對城鎮(zhèn)的合理不均，也就顯得更為重要。

參考文獻：

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