關(guān)于我國(guó)環(huán)保費(fèi)改稅相關(guān)問題的探討

陳昌娟

一、我國(guó)環(huán)保稅立法探索過程

我國(guó)自1982年開始征收排污費(fèi)；1988年設(shè)立污染源治理專項(xiàng)基金；2003年，全面施行《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，條例明確規(guī)定排污者應(yīng)按照規(guī)定繳納排污費(fèi)，費(fèi)用主要用于重點(diǎn)污染源防治；2007年首次明確提出了環(huán)保稅，“十二五”規(guī)劃中明確規(guī)定要繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅，全面改革資源稅，開征環(huán)保稅，并對(duì)環(huán)保稅開征的必要性和可行性進(jìn)行了論證；2012年國(guó)務(wù)院提出要將環(huán)保稅的起草工作作為重點(diǎn)工作之一，由財(cái)政部和稅務(wù)總局共同起草；2014年政府工作報(bào)告提出“推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅立法相關(guān)工作”的稅制改革內(nèi)容；2015年6月，國(guó)家財(cái)政部、稅務(wù)總局和環(huán)保部起草《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》，向社會(huì)公眾公開征求意見，意見規(guī)定，對(duì)超標(biāo)、超總量排放污染物的加倍征收環(huán)保稅，征收環(huán)保稅后不再征收排污費(fèi)，由此環(huán)保稅怎樣由原來的環(huán)保費(fèi)銜接、配合等問題浮出水面；2016年兩會(huì)期間，環(huán)保稅法已列入今年的立法計(jì)劃，2016年6月環(huán)保稅法進(jìn)入審議階段，如進(jìn)程順利有望年內(nèi)出臺(tái)。

二、我國(guó)環(huán)保費(fèi)改稅的必要性分析

（一）環(huán)保費(fèi)與環(huán)保稅的區(qū)別

環(huán)保稅的前身是排污費(fèi)，排污費(fèi)與環(huán)保稅的差別主要體現(xiàn)在：一、法律級(jí)次不同。排污費(fèi)的征收主要由條例和管理辦法來規(guī)定，大部分條例屬于行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，管理辦法大多屬于部門規(guī)章。環(huán)保稅是通過全國(guó)人大立法，在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍法律效力，更具規(guī)范性。環(huán)保費(fèi)的實(shí)施基本靠地方行政權(quán)力，隨意性大，環(huán)保稅作為法律，具有固定性、強(qiáng)制性、無償性的特點(diǎn)，能夠規(guī)范征收范圍。二、征收范圍不同。排污費(fèi)對(duì)征收范圍分為污水、廢氣、固體廢物、危險(xiǎn)廢物、噪聲五大類，環(huán)保稅征求意見稿中所稱的應(yīng)稅污染物包括大氣污染物、水污染物、固定廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲及其他污染物，從上述范圍規(guī)定看，環(huán)保稅的征收范圍更廣。

（二）環(huán)保費(fèi)改稅的必要性

近年來，關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅的爭(zhēng)議從未間斷，在國(guó)家費(fèi)改稅的要求下，環(huán)境領(lǐng)域的費(fèi)改稅也成為重要一項(xiàng)。目前我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)主要是通過采取收費(fèi)的方式達(dá)到監(jiān)管的目的，盡管排污費(fèi)的征收對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了一定的作用，但有報(bào)告稱，這些年一致存在排污費(fèi)征收范圍窄，標(biāo)準(zhǔn)低、征收力度不足、征收效率低、缺乏必要的強(qiáng)制手段等問題。同時(shí)，排污費(fèi)收入主要?dú)w地方財(cái)政，中央不參與排污費(fèi)的分配，削弱了中央對(duì)排污費(fèi)的調(diào)控能力。就排污費(fèi)而言，其制度存在一定的缺陷，企業(yè)繳納了排污費(fèi)就等于變相的取得了排放污染物的權(quán)利，不能從根本上保護(hù)環(huán)境。其次，排污費(fèi)的征收范圍有限，只針對(duì)部分企業(yè)部分污染物的行為征收排污費(fèi)。再次，排污費(fèi)基本是專款專用著重于環(huán)保資金的籌集以及對(duì)企業(yè)的末端治理，而不是像稅收那樣對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行事前指引和事后引導(dǎo)。最后，費(fèi)改稅工作的推進(jìn)，是深化財(cái)稅體制改革和落實(shí)稅收法定的重要工作，也是全面推薦改革和全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容，因此我國(guó)探索進(jìn)行環(huán)保費(fèi)改稅是非常有必要的。

三、歐盟環(huán)保稅征收的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)外環(huán)保稅發(fā)展歷程

國(guó)際上環(huán)境保護(hù)稅的提出開始于20世紀(jì)70年代，1971年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（經(jīng)合組織）率先提出“污染者付費(fèi)原則”，引入經(jīng)濟(jì)手段能使企業(yè)在發(fā)展過程中考慮環(huán)境保護(hù)的成本，從而達(dá)到自愿減少污染的目，隨后，以環(huán)境保護(hù)為目的的環(huán)保稅立法開始產(chǎn)生。1971年挪威開始對(duì)礦物油中的硫征稅；1975年年英國(guó)開征石油收益稅；1978年美國(guó)頒布《能源稅法案》，對(duì)石油和天然氣的利用做出了戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)燃料使用率及推廣。在20世紀(jì)80、90年代環(huán)保稅在歐洲得到了較快的發(fā)展，90年代后期，歐盟國(guó)家引入了許多環(huán)境稅種，如，挪威、法國(guó)、芬蘭、希臘、意大利等國(guó)家引入了垃圾填埋稅；奧地利、比利時(shí)、意大利引入了對(duì)電池的征稅；隨著氣候的變化，德國(guó)、意大利等國(guó)引入了二氧化碳稅；為了治理交通和提高空氣質(zhì)量，挪威、丹麥等國(guó)引入了交通工具稅；進(jìn)入21世紀(jì)，環(huán)保稅等到了更廣泛的傳播，因能源稅或與氣候相關(guān)的稅收在愛爾蘭、波蘭、英國(guó)等國(guó)家引入?？偟目磥?，各國(guó)都非常重視環(huán)境和人類生活的質(zhì)量，通過各種環(huán)境保護(hù)稅的開征，來保護(hù)大自然保護(hù)人類生存環(huán)境。

（二）歐盟征收環(huán)保稅的基本經(jīng)驗(yàn)

梳理各國(guó)特別是歐盟國(guó)家環(huán)保稅的演進(jìn)過程，有以下幾個(gè)方面的基本經(jīng)驗(yàn)：

1、結(jié)合國(guó)情選擇開征不同的環(huán)保稅

各國(guó)根據(jù)實(shí)情確定本國(guó)的稅收制度和政策，選擇了不同的環(huán)保稅改革模式。大致有兩種模式：其一是整體稅改模式，即根據(jù)環(huán)境保護(hù)的要求改組稅制結(jié)構(gòu)，進(jìn)行稅收整體結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其二是局部稅改模式，即綜合運(yùn)用引入環(huán)保稅和調(diào)整現(xiàn)行稅收的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)保稅制度的改革。

2、堅(jiān)持環(huán)保稅立法稅收中性原則

不論在哪個(gè)國(guó)家開征新稅種，都將遭遇強(qiáng)大的阻力，因此稅收中性原則被各國(guó)開征環(huán)保稅時(shí)所遵循，在設(shè)計(jì)環(huán)保稅制度上盡可能不增加納稅人負(fù)擔(dān)。但在實(shí)踐中很難達(dá)到理想效果，各國(guó)一般采取減稅、稅收返還、補(bǔ)貼等政策給與納稅人補(bǔ)償。

3、環(huán)保稅的開征與教育相結(jié)合

歐洲環(huán)境優(yōu)美，人們環(huán)境意識(shí)很強(qiáng)，這離不開政府對(duì)環(huán)境教育理念的培養(yǎng)和教育。歐盟國(guó)家于20世紀(jì)90年代就將環(huán)境教育作為可持續(xù)發(fā)展教育，這種教育有利于環(huán)保稅的順利實(shí)施。例如：歐洲無鉛汽油稅的實(shí)施過程就很有成效，因?yàn)樵趯?shí)施過程中，通過不同形式讓消費(fèi)者意識(shí)到含鉛汽油對(duì)人的危害。

4、稅基設(shè)置多樣性

各國(guó)在稅制的設(shè)計(jì)上通常將稅基與排放量直接對(duì)應(yīng)，但考慮到污染排放計(jì)量的成本和技術(shù)制約問題，在一些特定稅種的稅基設(shè)置上采取了折中的手段。稅基的設(shè)置主要有五種類型：（1）排放量。采用排放量作為計(jì)稅依據(jù)能夠準(zhǔn)確計(jì)量，也符合誰污染誰治理原則，能有效刺激納稅單位改進(jìn)工藝減少排放量。（2）含量。以某種物質(zhì)含量為計(jì)稅依據(jù)。（3）產(chǎn)品銷售和生產(chǎn)投入。（4）產(chǎn)品銷售量。（5）市場(chǎng)價(jià)格。

四、歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)環(huán)保費(fèi)改稅的借鑒與啟示

我國(guó)目前尚未開征專門的環(huán)境稅，現(xiàn)行稅收中，消費(fèi)稅、資源稅、耕地占用稅等稅種的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了一定的環(huán)境保護(hù)政策導(dǎo)向，但比較零散。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)主要手段仍是以排污費(fèi)為主的各類行政收費(fèi)，隨意性相對(duì)較強(qiáng)，難以起到抑制污染的作用，特別是地方政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，排污費(fèi)的征收很難執(zhí)行到位。鑒于此，必須按照黨的十八屆三中全會(huì)“完善立法、改革稅制”的總要求推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅工作部署，借鑒國(guó)外環(huán)境稅制改革，加快我國(guó)環(huán)保費(fèi)改稅的進(jìn)程。

（一）堅(jiān)持稅收中性原則

歐盟經(jīng)驗(yàn)表明，稅收中性原則是環(huán)保稅改革的基礎(chǔ)，所以我國(guó)在進(jìn)行費(fèi)改稅的過程中，也應(yīng)堅(jiān)持稅收中性原則，做到既不增加企業(yè)和消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，同時(shí)又能保證財(cái)政收入的穩(wěn)定性。與此同時(shí)，費(fèi)改稅還能倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促使企業(yè)加大力度進(jìn)行研發(fā)，這也正符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型需求與改善環(huán)境質(zhì)量的要求。

（二）循序漸進(jìn)開征環(huán)保稅

根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，開征環(huán)保稅不是一蹴而就的，我國(guó)也應(yīng)循序漸漸開征環(huán)保稅。目前，環(huán)保稅征求意見稿中將應(yīng)稅污染物限定為大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲及其他污染物，對(duì)企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生的污染物暫未寫入環(huán)保稅征求意見稿中。環(huán)保稅開征成功后，應(yīng)逐漸將生活垃圾也納稅環(huán)保稅征收范圍中，以培養(yǎng)人民的環(huán)保意識(shí)。

（三）環(huán)保稅增稅與其他稅減稅相結(jié)合

新稅種的開征勢(shì)必會(huì)增加納稅人的負(fù)擔(dān)，為了在總體上保持納稅人稅負(fù)的均衡，可以借鑒歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在開征環(huán)保稅的同時(shí)，對(duì)其他稅種進(jìn)行減稅，尤其可以降低企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅率，既降低企業(yè)稅負(fù)也減輕居民家庭負(fù)擔(dān)。因此，本文建議在開征環(huán)保稅的同時(shí)考慮減少企業(yè)所得稅和個(gè)稅。

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