淺談我國(guó)現(xiàn)行省級(jí)行政區(qū)劃中幾例特殊“飛地”

宋京原

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)省一級(jí)行政單位經(jīng)歷過(guò)幾次大的界線調(diào)整，基本形成現(xiàn)今的省級(jí)行政界線。而其下各級(jí)行政單位管轄邊界更是有過(guò)難以計(jì)數(shù)的劃動(dòng)。在行政邊界調(diào)整過(guò)程中，因歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多客觀因素的影響，使得大大小小、各種各樣，數(shù)以千計(jì)的與其行政母體在地理上分離而獨(dú)立存在的行政區(qū)域或行政單元客觀存在，不一而同。知名度較高的有如河北省大廠、三河、香河三縣市組團(tuán)（其西、北界北京市，東、南界天津市）；山東省微山縣高樓鄉(xiāng)（其北、西、南三面界江蘇沛縣，東隔微山湖與微山縣城相望）；河南省范縣老縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）落于山東省境內(nèi)；還有四川省武勝縣與重慶市合川區(qū)之間互存的飛地等等不勝枚舉。

而本篇所要敘述的，除上述的一般飛地情況外，對(duì)歷史上由某一級(jí)政府出面主導(dǎo)，在非直接管轄的另一行政單元內(nèi)部設(shè)立工礦企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)監(jiān)獄、民族聚落等原因所致該范圍內(nèi)出現(xiàn)土地所屬省份、實(shí)際管理方、當(dāng)?shù)厝丝趹艏鹊炔⒉唤y(tǒng)屬于一處的特殊的行政情況。本文現(xiàn)對(duì)幾例省一級(jí)實(shí)例做一些淺談。

一、河北境內(nèi)的天津“飛地”（天津鐵廠）

河北省邯鄲市涉縣更樂(lè)鎮(zhèn)境內(nèi)有一處天津市的“飛地”，占地4.8平方公里，是天津天鐵冶金集團(tuán)的生產(chǎn)基地，即歷史上的天津鐵廠。文革中期，天津市委為落實(shí)國(guó)務(wù)院貫徹毛主席的“加快三線建設(shè)”指示，結(jié)束天津雖有巨大煉鋼能力，但所需成鐵卻要外調(diào)的局面，1969年8月5日，經(jīng)國(guó)務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，在太行山深處的河北省涉縣秘密建起立一座現(xiàn)代化鐵廠，作為天津的小三線工程，稱為6985工程。時(shí)至今日，天津鐵廠已發(fā)展為全國(guó)大型一類國(guó)有企業(yè)。廠區(qū)雖寄寓河北涉縣，與天津千里之遙，但當(dāng)?shù)厝丝趹艏想`屬于天津市河?xùn)|區(qū)鐵廠街道，而在鐵廠街道的轄區(qū)上又交錯(cuò)林立著涉縣更樂(lè)鎮(zhèn)的工商、國(guó)稅等行政事業(yè)單位。

二、天津境內(nèi)的五處“飛地”

1.三處河北省“飛地”（蘆臺(tái)農(nóng)場(chǎng)、漢沽農(nóng)場(chǎng)、河北工業(yè)大學(xué)）

天津市寧河縣轄區(qū)內(nèi)有四塊區(qū)域，分別叫作蘆臺(tái)農(nóng)場(chǎng)和漢沽農(nóng)場(chǎng)。歷史上，其最早的前身叫“高麗圈”，因最初墾荒的是被日寇奴役的朝鮮民工而得名，后改名為高里區(qū)農(nóng)場(chǎng)。1951年定名為國(guó)營(yíng)蘆臺(tái)農(nóng)場(chǎng)、國(guó)營(yíng)漢沽農(nóng)場(chǎng)。蘆臺(tái)農(nóng)場(chǎng)和漢沽農(nóng)場(chǎng)原隸屬河北省寧河縣，由于天津市直轄擴(kuò)界，寧河縣由河北省劃入天津市，但蘆臺(tái)農(nóng)場(chǎng)和漢沽農(nóng)場(chǎng)未一并劃入天津市，而是歸屬河北省農(nóng)墾局管轄。1973年劃歸由河北省廊坊地區(qū)管轄，1979年，政務(wù)劃歸河北省唐山市管轄，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人事、財(cái)務(wù)由河北省農(nóng)業(yè)廳實(shí)施管理和領(lǐng)導(dǎo)，2003年3月整體歸屬唐山市，撤農(nóng)場(chǎng)建開(kāi)發(fā)區(qū)，更名為蘆臺(tái)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和漢沽管理區(qū)，行政上所轄4.1萬(wàn)人戶籍隸屬于河北省唐山市路北區(qū)新華路街道及海北鎮(zhèn)管轄。但是水電通信等民生基礎(chǔ)設(shè)施均是依靠天津市。

天津市紅橋區(qū)內(nèi)坐落著河北工業(yè)大學(xué)。搜索百度上的詞條是“河北工業(yè)大學(xué)，坐落于天津市……是中華人民共和國(guó)教育部與河北省人民政府、天津市人民政府省部共建高?！薄：颖惫I(yè)大學(xué)坐落在天津市轄行政區(qū)域內(nèi)，但屬河北省高校。也是全國(guó)唯一的一所“異地辦學(xué)”的211大學(xué)。如按詞條解釋，說(shuō)明該校是河北省屬資產(chǎn)，行政、人事等方面應(yīng)聽(tīng)候河北方面差遣，但該校學(xué)生的集體戶口卻歸屬于天津市紅橋區(qū)丁字沽派出所統(tǒng)一管理。

2.兩處北京市飛地（清河農(nóng)場(chǎng)或稱茶淀農(nóng)場(chǎng)）

同樣是寄寓在天津?qū)幒涌h轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)場(chǎng)，但清河（茶淀）農(nóng)場(chǎng)卻與蘆臺(tái)農(nóng)場(chǎng)、漢沽農(nóng)場(chǎng)有些不同。其建立之由與地處黑龍江甘南縣的北京雙河農(nóng)場(chǎng)類似。北京清河（茶淀）農(nóng)場(chǎng)也是勞教農(nóng)場(chǎng)，其創(chuàng)建可以追溯到建國(guó)伊始。新中國(guó)成立初期，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)是改造罪犯的主要教育手段，經(jīng)考察，天津?qū)幒涌h這片遼闊的荒灘水源充足，適合種植水稻。于是，時(shí)任北京市市長(zhǎng)聶榮臻上報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)，在這里成立了“北京市公安局管訓(xùn)處清河農(nóng)場(chǎng)”?！扒搴印倍之?dāng)時(shí)意為“清清河水滌蕩?kù)`魂”，而并非當(dāng)?shù)卣鎸?shí)存在的河流。如今，這兩塊地方有三個(gè)正式名稱：北京市清河農(nóng)場(chǎng)、北京市人民政府清河辦事處、北京市監(jiān)獄管理局清河分局。三個(gè)牌子，一套班子。這里的常住居民是北京戶籍，轄區(qū)內(nèi)還有北京市公安局清河分局、北京市人民檢察院清河檢察院、北京市人民法院清河法庭、武警北京總隊(duì)第十二支隊(duì)、北京市清河地區(qū)公安消防支隊(duì)、北京市信達(dá)實(shí)業(yè)總公司等六個(gè)單位。清河分局、北京市人民檢察院清河檢察院、北京市人民法院清河法庭、武警北京總隊(duì)第十二支隊(duì)等單位的主要職能是管理犯人的，北京市清河農(nóng)場(chǎng)是企業(yè)，由此不能判斷清河農(nóng)場(chǎng)是北京的飛地。但是北京市人民政府清河辦事處是執(zhí)行政府職能的行政管理機(jī)構(gòu)，北京市公安局清河分局設(shè)有清河派出所，他們代表北京市政府對(duì)清河地區(qū)進(jìn)行有效行政管理。清河地區(qū)北京戶籍居民享受北京市居民社會(huì)福利待遇。所以北京市清河（茶淀）農(nóng)場(chǎng)屬于北京市一塊實(shí)際上的飛地。

三、黑龍江省境內(nèi)的北京市“飛地”（雙河農(nóng)場(chǎng)）

在黑龍江省齊齊哈爾市代管甘南縣的行政轄區(qū)內(nèi)，有一塊區(qū)域，當(dāng)?shù)厝朔Q之為“北京市雙河農(nóng)場(chǎng)”。其歷史上曾稱作北京市雙河勞動(dòng)教養(yǎng)所。始建于1956年5月，建場(chǎng)時(shí)隸屬黑龍江省公安廳嫩江勞改分局。1964年北京市公安局五處接收，改稱北京市音河農(nóng)場(chǎng)。1968年11月，變?yōu)橐陨a(chǎn)為主肩負(fù)屯墾戍邊的黑龍江生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)五師五十六團(tuán)。1976年，黑龍江生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)建制撤銷(xiāo)，又更名為黑龍江省雙河農(nóng)場(chǎng)，歸屬黑龍江國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)總局嫩江農(nóng)場(chǎng)管理局領(lǐng)導(dǎo)。1981年，為了加強(qiáng)首都治安工作，再度收歸北京市勞改工作管理局，稱北京市雙河勞動(dòng)教養(yǎng)所，開(kāi)始陸續(xù)接受北京市勞教人員，肩負(fù)起了改造、生產(chǎn)雙重任務(wù)。2000年4月，北京市勞動(dòng)教養(yǎng)工作管理局在系統(tǒng)內(nèi)對(duì)雙河勞教所和雙河農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行一度分合，最終分為兩個(gè)單位，即北京市勞教局雙河勞教所、首都農(nóng)業(yè)集團(tuán)雙河農(nóng)場(chǎng)。對(duì)此塊“飛地”，個(gè)人認(rèn)為，北京市勞教局雙河勞教所負(fù)責(zé)收容、關(guān)押、北京市被勞動(dòng)教養(yǎng)人員，并不屬北京飛地，類似于北京市駐黑龍江省單位；而首農(nóng)集團(tuán)雙河農(nóng)場(chǎng)更確切的說(shuō)，是北京市在黑龍江省的一個(gè)國(guó)有企業(yè)。其職工為黑龍江省甘南縣戶口，身份證前6位為230225（齊齊哈爾市甘南縣），當(dāng)?shù)匦姓a為230225580（齊齊哈爾市甘南縣），電話長(zhǎng)途區(qū)號(hào)為0452（齊齊哈爾市），郵政編碼為1610XX（齊齊哈爾市）等。其當(dāng)?shù)毓珯z法司等治權(quán)都在黑龍江省，再如高考也是參照黑龍江省的分?jǐn)?shù)線，等等。所以雙河農(nóng)場(chǎng)并不同于清河農(nóng)場(chǎng)，并不能算作一個(gè)準(zhǔn)確意義上的北京飛地。

四、內(nèi)蒙古境內(nèi)的黑龍江“飛地”（大興安嶺地區(qū)行署駐地加格達(dá)奇區(qū)及松嶺區(qū)）

如果對(duì)黑龍江比較熟悉或者仔細(xì)看過(guò)黑龍江省大比例尺地圖的話可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，大興安嶺地區(qū)的行政公署駐地，以及大興安嶺地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心——加格達(dá)奇區(qū)和松嶺區(qū)，獨(dú)立于黑龍江省界外，位于內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾盟鄂倫春自治旗境內(nèi)。究其歷史，50-60年代國(guó)家相關(guān)部門(mén)在此進(jìn)行森林調(diào)查和勘察，此后又在此成立了加格達(dá)奇林業(yè)局，設(shè)立了林區(qū)會(huì)戰(zhàn)指揮部。1964年，加格達(dá)奇鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)及其所屬部門(mén)全部交給會(huì)戰(zhàn)指揮部，加格達(dá)奇鎮(zhèn)與鄂倫春自治旗的隸屬關(guān)系從此脫鉤，轉(zhuǎn)而和大興安嶺地區(qū)形成聯(lián)系。之后由于開(kāi)發(fā)森林資源，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將鄂倫春自治旗東北部在原屬地不變的原則下劃入大興安嶺特區(qū)，作為地方行政中心。由此，“飛地”現(xiàn)象形成。時(shí)至今日，黑龍江省政府每年財(cái)政預(yù)算中要撥付一定的費(fèi)用給內(nèi)蒙古自治區(qū)政府。而行政公署駐地加格達(dá)奇區(qū)無(wú)論在經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是城鎮(zhèn)規(guī)模建設(shè)上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了它地權(quán)上隸屬的鄂倫春自治旗行政中心駐地阿里河鎮(zhèn)。

五、內(nèi)蒙古境內(nèi)的甘肅“飛地”

酒泉衛(wèi)星發(fā)射中心，從名字上來(lái)講可能會(huì)被理解為位于甘肅酒泉市，然而實(shí)際并不。酒泉衛(wèi)星發(fā)射基地并沒(méi)有在甘肅境內(nèi)，而是位于內(nèi)蒙古阿拉善盟額濟(jì)納旗境內(nèi)，當(dāng)時(shí)由于國(guó)防工程建設(shè)的保密需要，而同時(shí)酒泉作為離發(fā)射場(chǎng)最近的后方城市，所以用酒泉這個(gè)百公里之外的名字代指發(fā)射基地。酒泉衛(wèi)星發(fā)射中心雖位于內(nèi)蒙古戈壁深處，但其行政管理、居民戶籍、司法、郵電等都?xì)w屬甘肅省酒泉市東風(fēng)場(chǎng)區(qū)，只其土地稅收歸額濟(jì)納旗，即土地所有權(quán)仍歸屬內(nèi)蒙古，所以也不屬于完全意義上甘肅省的一塊飛地。

六、浙江境內(nèi)的上?！帮w地”

上海港由于其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，開(kāi)埠之后迅速發(fā)展，成為世界上最大的海港之一?？墒呛驮S多傳統(tǒng)的河口港一樣，在船舶向大型化發(fā)展之后，上海港遇到了水深不足的難題。河口港向外海發(fā)展，建設(shè)深水外港的要求呼之欲出，而大小洋山的水深條件十分理想，可以用作上海的深水外港的港址。就這樣，在國(guó)家籌劃下，從上海蘆潮港到浙江省嵊泗縣大小洋山的東海大橋修通，上海洋山深水港便由此誕生。洋山深水港雖為上海市所租用，但大小洋山的土地所有權(quán)以及其稅收均歸屬浙江省所有，雖然離上海僅僅30多公里，并通過(guò)海洋相溝通，但并不是完全意義上的上海市飛地。

從行政歸屬、職權(quán)范圍、稅收、戶籍等諸多意義上講，當(dāng)前中國(guó)所存在的許多省級(jí)的“準(zhǔn)飛地”，但并非是我們所界定的完全意義上的省級(jí)飛地。而絕大多數(shù)公開(kāi)出版的大比例尺民用政區(qū)地圖上也并沒(méi)有將之加以標(biāo)記，有些因?yàn)闅v史成因復(fù)雜難以調(diào)整，有些因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況需要而人為設(shè)置，時(shí)至今日，我國(guó)版圖內(nèi)部仍有著這樣一些千差萬(wàn)別、各種各樣的“飛地”存在，我想，這些都是留給我們歷史地理學(xué)者們今后去思考和解決的問(wèn)題。

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