我國保健品行業(yè)的安全規(guī)制失靈問題研究

潘路路

一、引言

（一）研究背景

隨著社會進步和經(jīng)濟發(fā)展，人們對自身的健康越來越關注。保健食品的銷售額每年以10%以上的速度增長，被稱作是全球的朝陽產(chǎn)業(yè)[1]。中國保健品產(chǎn)業(yè)雖然起步晚，但發(fā)展快，更是有一股初生牛犢不怕虎的勁頭。雖仍面臨諸多挑戰(zhàn)，但是，伴隨著中國“老齡化社會”的到來，和人們可支配收入的增加，以及人們自我保健意識的提升，中國保健品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有廣闊的市場空間。

然而可悲的是，一個本該蓬勃發(fā)展的行業(yè)，在中國卻陷入了普遍的消費者信任危機中。中國保健品市場一直以來不斷涌出各種各樣的問題和危機事件，制假售假、假冒文號、摻入藥物、夸大功效等眾多問題屢見不鮮。雖然我國相關監(jiān)管機構的監(jiān)管力度也在不斷加大，但保健品行業(yè)的諸多問題仍屢見不鮮。

（二）研究意義

我國保健品行業(yè)的亂象充分暴露了我國保健品行業(yè)法律體系的不完善和規(guī)制的失靈。一方面，保健品行業(yè)的亂象不但嚴重危害了我國消費者的健康和生活品質(zhì)，另一方面，保健品行業(yè)的信任危機也會抑制這一本該蘊含巨大發(fā)展前景的朝陽行業(yè)的發(fā)展，于國于民均是一大損失。因此，本文從政府規(guī)制的角度入手，分析規(guī)制失靈產(chǎn)生的原因，在此基礎上提出相應的政策建議，希望能對我國保健品行業(yè)的發(fā)展做出一點理論上的貢獻。

二、我國保健品行業(yè)的安全規(guī)制現(xiàn)狀及問題

（一）規(guī)制機構的現(xiàn)狀及問題

2003年以來，保健品規(guī)制部門發(fā)生了多次變動。在這一過程中，許多基層部門都沒能做好與時俱進的職能調(diào)整，產(chǎn)生了一些列諸如職能重疊導致的規(guī)制資源浪費問題。從規(guī)制的具體層面來看，目前保健品市場實行的是“誰發(fā)證誰規(guī)制”，質(zhì)量問題、廣告問題、冒用批準文號問題分別歸屬于衛(wèi)生、工商、食品藥品監(jiān)督管理局等不同部門規(guī)制?！榜R路警察各管一段”的規(guī)制執(zhí)法方式是各個規(guī)制部門執(zhí)法不清，責任不明的前奏，為知法犯法的黑心商家提供了法律上的空隙[2]。

（二）行業(yè)立法現(xiàn)狀及存在的問題

由于我國保健食品行業(yè)起步較晚，法規(guī)制度還不夠完善，雖然新的《食品安全法》已經(jīng)于2010年10月1日正式實行，但本應在2009年《食品安全法》這一行業(yè)基本法出臺后就應相應出臺的行業(yè)配套的法律法規(guī)《保健食品監(jiān)督管理條例》幾經(jīng)波折，仍未能出臺，致使有關產(chǎn)品注冊審批、生產(chǎn)許可證的發(fā)放、生產(chǎn)現(xiàn)場核查和檢驗機構認定等方面領域尚無具體法規(guī)可依。一方面由于規(guī)制法規(guī)的缺失，導致保健食品政府規(guī)制工作不能很好地開展；另一方面，我國保健食品法律法規(guī)標準不統(tǒng)一，而且我國保健食品的法規(guī)文件零散、不完整，這均加劇了規(guī)制機構在執(zhí)法過程中執(zhí)法的難度系數(shù)，影響了整個保健品行業(yè)的市場秩序。

（三）被規(guī)制的對象的現(xiàn)狀及存在的問題

雖然我國的保健品行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅鲩L速度快，但也存在著諸多問題。我國保健食品批準的產(chǎn)品數(shù)量多，同質(zhì)性強，數(shù)量眾多的中小企業(yè)生產(chǎn)十分松散，生產(chǎn)和流通領域都十分混亂，為規(guī)制執(zhí)法造成了難度，而且產(chǎn)品種類較少，缺乏創(chuàng)新力，無法滿足我國消費者的多元化需求[3]。

三、我國保健品行業(yè)安全規(guī)制失靈問題的原因分析

（一）保健品本質(zhì)屬性中的信息不對稱導致的市場失靈

保健品是一種特殊的食品，保健品的自身屬性決定了它天然是一種信息不對稱的商品，即產(chǎn)品質(zhì)量是不能通過觀察得到的，消費者也很難自己驗證的。這意味著，政府的規(guī)制是必須的。根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟學理論。對于這種質(zhì)量不能驗證的食品，規(guī)制者必須為企業(yè)創(chuàng)造供應高質(zhì)量產(chǎn)品的激勵，同時又保持規(guī)制的好處。而且根據(jù)基本的經(jīng)濟學理論，解決信息不對稱的手段主要有兩種，一種是信息甄別，一種是信息傳遞。在具體的規(guī)制安排中，可以靈活運用此兩種手段的各種形式。由此分析可知，當前保健品行業(yè)的亂象與該類產(chǎn)品的商品屬性有關，也說明了政府規(guī)制的問題正是出在了解決信息不對稱問題的機制上了。

（二）企業(yè)的違法收益大于違法成本

目前市場的現(xiàn)狀是企業(yè)、政府、消費者三者博弈的結果。雖然保健品行業(yè)的違法違規(guī)行為的主體是企業(yè)，但根據(jù)經(jīng)濟學的理性人假設，企業(yè)的最終決策是根據(jù)成本效益分析做出的里利益最大化的最優(yōu)選擇，企業(yè)之所以選擇違法違規(guī)經(jīng)營，應當是因為違法收益要大于違法成本。企業(yè)的違法成本來自于政府關于企業(yè)違法經(jīng)營的處罰力度和法律規(guī)定。企業(yè)的違法收益來自于政府對于保健品流通過程和銷售過程的規(guī)制力度，也就是說如果政府存在規(guī)制的空白和缺位，必然給違法產(chǎn)品的流通和生存留下了空間，這就是企業(yè)違法收益的保證。保健品行業(yè)的亂象說明，違法成本相對小，即政府懲罰力度弱，違法違規(guī)行為才會屢禁不止，違法企業(yè)也會一而再再而三的違法；而違法收益則相對較大，即政府的規(guī)制缺失且薄弱，給違法行為提供了滋生的空間，違法行為只會日益猖獗。這兩種作用加總到一塊兒，就會使合法合規(guī)經(jīng)營的企業(yè)經(jīng)營困難，從此造成保健品行業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，那我國的朝陽產(chǎn)業(yè)只能日益萎縮了。

四、結論及政策建議

（一）結論

經(jīng)過上述分析，筆者認為目前保健品行業(yè)市場的現(xiàn)狀是企業(yè)、政府、消費者三者博弈的結果，而非單純的企業(yè)道德素質(zhì)底下，缺乏社會責任感。雖然保健品行業(yè)的違法違規(guī)行為的主體是企業(yè)，但根據(jù)經(jīng)濟學的理性人假設，企業(yè)的最終決策是根據(jù)成本效益分析做出的里利益最大化的最優(yōu)選擇，企業(yè)之所以選擇違法違規(guī)經(jīng)營，應當是因為違法收益要大于違法成本。在企業(yè)決策中十分重要的違法成本是由政府的規(guī)制決定的，而且政府的有關決策也會在一定程度上影響企業(yè)的違規(guī)收益。因此從當前保健品行業(yè)的市場亂象得出了政府規(guī)制失靈的結論，并從政府規(guī)制的角度出發(fā)，根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟學的原理分析了當前保健品行業(yè)安全規(guī)制失靈的經(jīng)濟學原因，并據(jù)此提出以下幾點政策建議。

（二）政策建議

1、建立健全法律法規(guī)體系

沒有規(guī)矩不成方圓，保健品行業(yè)的規(guī)制正是這樣。在新的《食品安全法》頒布之后，大的方向有了，但是各個具體行業(yè)的規(guī)制機構執(zhí)法時更需要一系列的配套法規(guī)來落實，尤其是關乎行業(yè)命運的綱領性文件——《保健食品監(jiān)督管理條例》，希望國務院早日頒布實施。

2、建立高效的規(guī)制責任體系，避免多頭規(guī)制

目前，保健食品的監(jiān)督管理工作，主要是一方牽頭，多方協(xié)管，這種方式固然使得權力很好的被分散制衡，但也同時導致了由于多頭規(guī)制而產(chǎn)生的弊端。所以，我國的保健食品行業(yè)的規(guī)制責任體系亟待“規(guī)制”。

3、建立科學的保健品評估標準體系

業(yè)內(nèi)專家認為，我國保健食品原料管理亟待標準化，而且關于保健品的原料信息等應由政府規(guī)制機構公布保健食品國家官方查詢網(wǎng)站和普及查詢方法[4]。還可以利用二維碼這一高效率、低成本的技術可以快速高效地收集信息，建立食品從產(chǎn)地到餐桌的“履歷”，實現(xiàn)生鮮食品全環(huán)節(jié)、全鏈條、全覆蓋的信息可追溯平臺[5]。

4、加強對消費者的引導，普及營養(yǎng)學教育

規(guī)制機構應加強引導，積極推行營養(yǎng)學方面的普及教育，并積極扶持第三方中立的鑒定機構，提高消費者的維權意識和能力，真正為消費者提供可以維權的機構。（作者單位：遼寧大學）

參考文獻：

[1] 中國報告大廳.2014年中國保健品行業(yè)分析報告[EB/01]http：//www.chinabgao.com/k/baojianpin/13263html，2014.10.10.

[2] 邢正.我國保健品行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究[D].碩士學位論文，沈陽藥科大學，2006.

[3] 朱峰.膳食營養(yǎng)保健品行業(yè)研究[D].碩士學位論文，西南財經(jīng)大學，2014.

[4] 邵南青.保健品監(jiān)管問題研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011（24）：396.

[5] 趙燕.構建“互聯(lián)網(wǎng)+”時代食品安全監(jiān)管新模式，2015（10）：180-182.