檢察一體與檢察官獨立的沖突與平衡

張浩

摘 要：自十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國以來，司法改革成為推進(jìn)依法治國的主題，我國相繼出臺了一系列司法改革措施，比如司法員額制、司法責(zé)任制等。這些措施令人耳目一新，也使民眾對依法治國充滿了希望。司法責(zé)任制是司法改革的一項重大措施，也是司法體制改革的關(guān)鍵，我國檢察制度實行檢察一體化，長期以來，檢察院辦案組織及運行機制比較模糊和混亂，“上命下從”的模式很難落實檢察官責(zé)任制。檢察一體與檢察官獨立之間矛盾與沖突也日趨凸顯。檢察官辦案責(zé)任制本質(zhì)上是檢察官個體與上級檢察官、檢察長、檢察機關(guān)之間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系。在此改革背景下，如何平衡檢察一體與檢察官獨立之間的關(guān)系，更好地落實司法責(zé)任制顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：依法治國；檢察一體；檢察官獨立

一、檢察一體化與檢察官獨立的沖突

（一）檢察一體化：檢察指令問題

檢察一體化原則是檢察權(quán)運行的一項基本原則，它又可稱為檢察一體制、檢察一體主義，主要是指各級檢察院、檢察官在履行職權(quán)、職務(wù)過程中根據(jù)上級檢察院、檢察官的指示和命令進(jìn)行工作和活動。檢察機關(guān)上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，上級檢察首長就下級檢察官處理的檢察事務(wù)不但有指揮監(jiān)督權(quán)，也有職務(wù)收取權(quán)及移轉(zhuǎn)權(quán)。下級檢察官則有相應(yīng)的服從義務(wù)和報告義務(wù)①。

“上命下從”的檢察一體問題在德國稱為“指令權(quán)”問題，指令，系指上級長官對于下級屬官針對職務(wù)上之事項所為之一般或個別的指示；得行使上述指令之權(quán)能，稱為指令權(quán)②。但是不可忽視的是當(dāng)前我國檢察指令運行存在較多問題。第一：檢察指令范圍不清，數(shù)量過多。我國目前檢察院實行三級審批制，承辦檢察官對所辦案件只有建議權(quán)而無決定權(quán)。第二：檢察指令形式并無法律明確規(guī)定。檢察指令形式多樣，既有書面又有口頭，但法律沒有明確規(guī)定。

（二）檢察官獨立性

關(guān)于檢察官獨立，是檢察官行使檢察權(quán)時具有獨立性。我國《憲法》第131條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)。不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！缎淌略V訟法》第五條延續(xù)《憲法》規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。憲法和刑事訴訟法都規(guī)定了檢察權(quán)的行使主體為檢察院，并未提及檢察官。但《檢察官法》第6條規(guī)定：檢察官的職責(zé)包括法律監(jiān)督、代表國家提起公訴、進(jìn)行偵查以及其他相關(guān)活動。這樣看來檢察官似乎有獨立的檢察權(quán)。但是根據(jù)法律沖突解決方法得出的結(jié)論，卻使人大失所望。由此看來，檢察權(quán)只能由檢察院統(tǒng)一行使而檢察官并沒有權(quán)力獨立行使。

（三）檢察一體與檢察官獨立的沖突

長期以來，我國對檢察一體化的認(rèn)識存在嚴(yán)重偏差，我國檢察機關(guān)內(nèi)部實行的辦案體制是三級審批制，在這一體制下，普通檢察官只是承辦人員。檢察官承辦案件，決定權(quán)集中在檢察長和檢委會，部門負(fù)責(zé)人則有審核權(quán)，從而形成了上命下從的行政性關(guān)系為特點的辦案機制。這樣的辦案機制忽視了檢察活動的司法性，它與檢察權(quán)的性質(zhì)以及檢察權(quán)行使的內(nèi)在要求矛盾，檢察官難以成為具有一定決定權(quán)的獨立行使檢察權(quán)的主體③。在司法實踐中表現(xiàn)出明顯的弊端，一是具有“審而不定，定而不審”的特點，二是承辦人員對領(lǐng)導(dǎo)形成依賴，難以充分調(diào)動檢察官的積極性與榮譽感。三是辦案責(zé)任不明，指令層級過多，因此無論是指令作出主體還是執(zhí)行主體，其責(zé)任都較為模糊。

上述弊端在國家司法制度和訴訟體制的改革的大背景日益明顯④。檢察一體不斷沖擊著檢察官獨立，檢察官獨立在夾縫中生存，搖搖欲墜，普通檢察官面對上級檢察長的指令，不敢反抗，唯唯諾諾，儼然成了主仆關(guān)系?！叭虩o可忍”下，檢察官們終于發(fā)出了“吶喊”，要求檢察官獨立。于是乎，檢察一體與檢察官獨立不斷撞擊，沖突矛盾日益加深，如何去協(xié)調(diào)和平衡兩者之間的沖突，成為當(dāng)下檢察改革的關(guān)鍵問題。

二、檢察一體與檢察官獨立的平衡

檢察一體化與檢察官獨立的目的實質(zhì)上都是為確保檢察權(quán)公正的行使，檢察官應(yīng)該是檢察權(quán)行使的主體，檢察一體化應(yīng)尊重法定范圍內(nèi)的檢察官獨立。檢察一體化不應(yīng)是排斥或否定檢察官獨立的單純的一體化機制，而是既有利于保證檢察官高效公正地行使檢察權(quán)，又有利于促進(jìn)檢察權(quán)統(tǒng)一行使的檢察一體化機制。

最高檢剛出臺的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，確定了司法辦案組織形式，即獨任檢察官和檢察官辦案組。明確了檢察人員的職責(zé)權(quán)限。第6條規(guī)定：人民檢察院直接受理立案偵查的案件，一般由檢察官辦案組承辦，簡單案件也可以由獨任檢察官承辦。決定初查、立案、偵查終結(jié)等事項，由主任檢察官或獨任檢察官提出意見，經(jīng)職務(wù)犯罪偵查部門負(fù)責(zé)人審核后保檢察長（分管副檢察長）決定。在很明顯，《意見》仍在強化檢察一體化，加強檢察權(quán)指令，對某些事項仍采用三級審批制。但是通過列舉檢察長的權(quán)限，使檢察指令范圍更加明確具體，進(jìn)一步規(guī)范了檢察指令的法治化。

雖然《意見》仍未改變檢察一體化的強勢地位，但在很多方面提高了檢察官獨立性并突出檢察官的主體地位。如第五條規(guī)定：審查逮捕、審查起訴案件，一般由獨任檢察官承辦，重大、疑難、復(fù)雜案件也可以由檢察官辦案組承辦。獨任檢察官、主任檢察官對檢察長（分管副檢察長）負(fù)責(zé)，在職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項作出決定。這一條是檢察官獨立的極大突破，賦予了普通檢察官一定的決定權(quán)。這小小的決定權(quán)看似微不足道，其實是在平衡檢察指令與檢察官獨立，調(diào)動獨任檢察官和檢察官辦案組的積極性。

抗命權(quán)是檢察官獨立性的重要表現(xiàn)?！兑庖姟分须m未直接賦予檢察官抗命權(quán)，但賦予了檢察官異議權(quán)，并可以根據(jù)法條反推出具有一定的消極抗命權(quán)。在《意見》第10條第二款規(guī)定：檢察官執(zhí)行檢察長（分管副檢察長）決定時，認(rèn)為決定錯誤的，可以提出異議。檢察長（分管副檢察長）不改變該決定，或要求立即執(zhí)行的，檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，執(zhí)行的后果由檢察長（分管副檢察長）負(fù)責(zé)，檢察官不承擔(dān)司法責(zé)任。檢察官執(zhí)行檢察長（分管副檢察長）明顯違法的決定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。對于這個條款的后半段，可以反推出如果檢察官不執(zhí)行檢察長明顯違法的決定的，不承擔(dān)司法責(zé)任。這也暗含著平衡檢察一體與檢察官獨立的目的。這個條款對于保障普通檢察官極為重要，檢察官獨立不僅僅體現(xiàn)在行使檢察權(quán)的獨立上，也體現(xiàn)在對檢察官的保障上，長期以來，上命下從的體制要求檢察官對檢察首長的檢察指令無條件服從，而一旦出現(xiàn)錯誤，責(zé)任往往由執(zhí)行的檢察官承擔(dān)，檢察官的權(quán)益得不到保護(hù)和尊重，而本條款的設(shè)計，賦予檢察官異議權(quán)的同時，也暗含著對普通檢察官的保護(hù)。在一定程度上使檢察一體與檢察官獨立之間取得了平衡。

三、結(jié)語

檢察一體與檢察官獨立之間的關(guān)系歷來爭議，大陸法系和英美法系國家在檢察一體下對檢察官獨立性作出不同的規(guī)定，或者對其減弱或者對其增強。但對于我國目前狀況，憲法和法律將檢察權(quán)賦予給了檢察院，檢察官似乎處在一個尷尬的境地。但迎著司法體制改革的春風(fēng)，面對兩者之間的沖突和平衡，最高檢出臺的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》給我們做了些許解答，本文簡要的引用《意見》中部分條文進(jìn)行研究和分析，找出其中對檢察一體和檢察官獨立之間可以平衡的措施。（作者單位：北京工商大學(xué)）

注釋：

① 孫謙.中國的檢察改革.法學(xué)研究，2003，6.

② 林鈺雄.檢察官論，2008.

③ 孫謙.檢察官制度芻議.人民出版社，2004：224.

④ 龍宗智.論獨立依法行使檢察權(quán).中國刑事法雜志，2002，1.

參考文獻(xiàn)：

[1] 孫謙.中國的檢察改革.法學(xué)研究，2003，6.

[2] 林鈺雄.檢察官論，2008.

[3] 孫謙.檢察官制度芻議.人民出版社，2004：224.

[4] 龍宗智.論獨立依法行使檢察權(quán).中國刑事法雜志，2002，1.

[5] 龍宗智.論檢察.中國檢察出版社，2013.