王延春+周哲
“十三五”期間,財稅改革有諸多事關(guān)社會各個利益集團利益調(diào)整的難點亟待突破。同時,明年繼續(xù)實行的積極財政政策如何精準發(fā)力?赤字率口徑如何計算?
性情直率、被稱為 “市場派”的新中國第11任財政部長樓繼偉卸任;為人低調(diào)、在財稅系統(tǒng)工作長達29年的“老財稅人”肖捷接棒第12任財政部長。
這是11月7日新華社播發(fā)的消息:第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會決定,免去樓繼偉的財政部部長職務(wù),任命肖捷為財政部部長。這一消息迅速引起廣泛關(guān)注,有關(guān)兩人履歷和中國財稅政策及體制改革的討論,隨即成為許多媒體報道和評論的重點之一。
今年66歲的樓繼偉,人生閱歷可謂豐富。他18歲到南海艦隊當兵,退役后被分配到北京首鋼總控室、北京自動化研究所工作,當工人五年。1977年恢復(fù)高考,樓繼偉考入清華大學(xué)計算機系,隨后在中國社會科學(xué)院研究生院深造。此前他曾歷任上海市經(jīng)濟體制改革辦公室副主任、國家體改委宏觀調(diào)控體制司司長、貴州省副省長,在財政部副部長任上九年。隨后,樓繼偉擔(dān)任國務(wù)院副秘書長、中國投資有限責(zé)任公司董事長, 2013年3月起擔(dān)任財政部部長、黨組書記。按照正部級65歲退休的年限規(guī)定,樓繼偉在2015年12月即到退休年紀,但他繼續(xù)擔(dān)任財長至2016年11月,延期近一年,算是正部級人事安排上的一個特例。
今年59歲的肖捷,1982年畢業(yè)于中國人民大學(xué)財政系財政金融專業(yè),25歲進入財政部,此后23年一直在財政部工作,歷任綜合司司長、國庫司司長,2001年9月成為當時財政部最年輕的副部長。2005年,肖捷 “空降地方”,任湖南省委常委、副省長。2007年肖捷回京,出任國家稅務(wù)總局黨組書記、局長。2013年3月起任國務(wù)院副秘書長。從其履歷表看,肖捷在財稅系統(tǒng)工作長達29年,業(yè)界稱其為“老財稅人”。和樓繼偉一樣,中國歷次重大的財稅改革措施,肖捷都參與其中。
2013年至今這三年,正是中國經(jīng)濟社會步入雙轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期,中國財政收入增長從兩位數(shù)滑減至一位數(shù),而步入福利社會的中國所需的醫(yī)療、養(yǎng)老、民生工程等各項剛性支出則從一位數(shù)攀升為兩位數(shù),收支矛盾尖銳;在經(jīng)濟下滑和稅收縮減的夾擊下,積極財政政策被呼喚前臺,在逼仄的空間下轉(zhuǎn)圜騰挪。
為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力,積極財政政策采取從增發(fā)赤字和減稅雙邊發(fā)力。在進行財稅改革的同時,把宏觀調(diào)控因素考慮進來,把反周期政策調(diào)控和制度變革結(jié)合起來,正是這三年來高層財稅改革的主要思路。把積極的財政政策與改革融合一起,放大政策和改革的疊加效應(yīng)。2013年至今,中國的財政赤字逐年攀升,赤字率從2014年的2.1%提升至2015年的2.3%,2016年達到3%。樓繼偉曾表示,擴大赤字,就是政府“加杠桿”,從而支持全社會通過去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等“降杠桿”。近日,國務(wù)院“降杠桿”的政策措施密集發(fā)布,為穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率,由發(fā)改委牽頭, 17個部委建立了“降杠桿”部際聯(lián)席會議制度。
與此同時,堪稱自1994年稅改之后的新一輪財稅改革銜枚疾進,財稅改革被賦予國家治理的基礎(chǔ)和支柱,成為中國新一輪改革啟動的核心之重,亦是民眾期盼改革突圍的突破口。這三年間,在國務(wù)院部署下,財政部推進了PPP、地方政府債券、營改增、資源稅改革、環(huán)境稅立法等多項改革。
財政部財科院副院長白景明告訴《財經(jīng)》記者,本輪財稅改革有兩個突出特點:一是全面推進。預(yù)算、稅制和財政體制同時展開。以往財稅改革主要圍繞一兩個方面進行,比如1994年的財稅改革是財政體制和稅制兩方面推進。2001年-2007年財稅改革的重點是構(gòu)建符合公共財政特征的預(yù)算制度。二是本輪改革站在新的歷史起點上,接續(xù)過去已經(jīng)完成的財稅改革向深水區(qū)挺進。
2013年3月,樓繼偉重回他熟悉的北京三里河財政部大樓。七個月后,黨的十八屆三中全會召開,其中針對全面深化財稅體制改革,勾畫出了新的藍圖。隨即他以財政部長身份參加全國財政工作會議,在會上發(fā)言稱:未來七年,要實現(xiàn)全會確定的財稅改革目標,時間緊、任務(wù)重,須頂層設(shè)計和“摸著石頭過河”相結(jié)合,從預(yù)算管理制度、稅收制度以及財政體制等方面深化改革。
2013年他上任伊始,地方試點發(fā)債、小微企業(yè)減稅、營改增試點擴圍等諸項改革漸次推開。2014年6月30日,中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》,確定了新一輪財稅體制改革。這一年,被視為中國新一輪全面深化改革“突破口”和“重頭戲”的財稅改革正式啟動。這一年也被稱為“新一輪財稅改革元年”。
作為財稅改革中稅制改革的第一步,“營改增”2013年8月在全國試行,計劃2015年結(jié)束。由于財政收入壓力過大,2014年中國“營改增”已減稅1918億元,減稅效果明顯,因此“營改增”進度緩慢。2015年3月6日,財政部部長樓繼偉在全國“兩會”答記者問時坦言,“營改增是最傷腦筋的一個問題?!?/p>
輿論對此也充滿爭議:一方面認為,財政收支緊張,“營改增”步子可以慢點;另一方面的觀點認為,“營改增”不僅事關(guān)財稅體制改革的整體戰(zhàn)術(shù),而且在中國經(jīng)濟穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期,通過減負可為經(jīng)濟釋放新動力,此時正是全面推開營改增特殊的時間窗。2015年底,按原計劃應(yīng)該完成的“營改增”改革并未實現(xiàn)。國務(wù)院為此發(fā)出“速決令”,明確自2016年5月1日起,全面推開營改增試點,將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部納入試點范圍,把最后的“堡壘”攻破。
為此,財政部在國務(wù)院立下“軍令狀”。今年5月初,財政部力促最大的稅制改革——“營改增”全面推行。此后,“營改增”步伐明顯加快。這項目前中國最大的稅制改革完成了歷史性的一步,營業(yè)稅也告別了歷史。
業(yè)界同時關(guān)注的是,在經(jīng)濟下行壓力加大之時,“營改增”加大了地方財政的缺口,如何加強地方債務(wù)防控是財政部必須應(yīng)對的另外一個挑戰(zhàn)。財政部采取“開明渠、堵暗道”之策:一方面,清查地方債務(wù),將隱患重重的地方隱形債務(wù)公開化。為防止地方利用各種方式變相發(fā)債,財政部力推規(guī)范PPP項目。防治隱形負債膨脹。另一方面財政部開閘地方政府自行發(fā)債,并明確了萬億地方政府債務(wù)置換的細節(jié)。對于地方債務(wù)風(fēng)險問題,樓繼偉說,關(guān)鍵在于規(guī)范債務(wù)管理。2015年全國人大核準了地方債務(wù)余額16萬億元,其中15.4萬億元是2014年底以前的地方債務(wù)存量。
在業(yè)內(nèi)人士看來,近年來中國在預(yù)算管理改革方面做了三件事:一是建立了規(guī)范的地方政府債務(wù)管理制度。明確了地方政府可以舉債和怎么舉債,實行了自發(fā)自還、公開透明的債務(wù)發(fā)行機制;二是建立了過往沒有改革的政府預(yù)算公開制度。2014年新修改的《預(yù)算法》明確要求四本預(yù)算全部公開,同時規(guī)定了預(yù)算公開的時限、內(nèi)容和法律責(zé)任。這意味著預(yù)算公開步入法治化軌道。這也是中國政治制度改革和行政管理改革的推進;三是在公務(wù)支出管理上進行了深度改革。根據(jù)八項規(guī)定精神,建立了新的公務(wù)支出管理制度,出臺了會議費、因公臨時出國費、公車運營和維護費、培訓(xùn)費、接待費、差旅費等管理辦法。同時,推出了公車改革、辦公用房改革。
目前,這些改革都已逐步落地。2015年,新《預(yù)算法》實施,有利于建立更加公開透明的預(yù)算制度。
社會普遍關(guān)注的“個稅起征點是否還會上調(diào)”問題,在過去三年里也被涉及。據(jù)悉,新的個稅改革方案已提交國務(wù)院,今年也將把綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅法草案提交全國人大審議。
樓繼偉曾表示:推進個稅改革很復(fù)雜,首先稅政比較復(fù)雜,執(zhí)行也很復(fù)雜,需要健全個人收入和財產(chǎn)的信息系統(tǒng),需要相應(yīng)地修改相關(guān)法律。對于社會關(guān)注的扣除標準問題,他透露總的方向是把11個分項綜合起來再分類扣除,而不是簡單按統(tǒng)一標準做工薪項下的扣除,需要研究的內(nèi)容很多。下一步將根據(jù)條件分步實施,先做一些比較簡單部分,隨著信息系統(tǒng)、征管條件和大家習(xí)慣的建立逐漸完善改革。
是否形成公平透明高效的財稅制度,直接決定著一國治理能力和治理體系現(xiàn)代化的水平高低。在此大背景下,財政事權(quán)劃分改革,成為新一輪財稅改革中攻克難度最大的“堡壘”。這項改革直接關(guān)系到中央職能部門的核心權(quán)力,關(guān)系到央地事權(quán)財權(quán)的再厘清。今年8月,財政事權(quán)與支出責(zé)任改革的“施工圖”已經(jīng)公布,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》,意味著未來四年多的時間內(nèi),中央與地方事權(quán)劃分改革有望將國家治理的現(xiàn)代化水平向前推進一步。
樓繼偉2012年給《財經(jīng)》撰文表示,如果經(jīng)濟和社會管理制度不激勵相容、不協(xié)調(diào),政治改革將激化矛盾。財政一半是“財”,另一半就是“政”。經(jīng)過30年的財稅體制改革,我們有了很好的基礎(chǔ),如果說以往的改革主要涉及“財”,也觸及到“政”,那么下一步“政”是繞不過去的。我們已經(jīng)步入深水區(qū),果敢而又慎重、堅定而又持續(xù)地推進財政改革,在管理國家的方式上采用現(xiàn)代國家的做法,將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)。
總體來看,多數(shù)意見認為,中國要建立現(xiàn)代財稅制度,仍有諸多未竟的改革。樓繼偉也曾在今年3月份的全國“兩會”記者會上表示,當前財稅體制改革的部分進度確實比原計劃“慢了一些”,“我們非常努力,但有些沒有達到”。
按照規(guī)劃,從2016年到2020年,中國要建立起比較完善的現(xiàn)代財政制度。在專家學(xué)者看來,為此中國還面臨三大任務(wù):新預(yù)算法的落實;六大稅種的立法和修法,還有稅制改革;中央和地方之間關(guān)系的立法和具體落實。樓繼偉卸任,留給肖捷的時間并不多。
當前,中國財稅改革已經(jīng)進入深水區(qū),諸多開題啟幕的改革需要具體落實和細化。而與各種利益有“切膚之痛”的改革,諸如個人所得稅改革、房產(chǎn)稅改革等,仍有待真正落地。
更值得關(guān)注的是,積極財政政策實施的轉(zhuǎn)圜余地相比過去更為窄小。過去兩年中國央行六次降息、五次降準,但貨幣傳導(dǎo)機制受阻,部分流動性在金融體系內(nèi)空轉(zhuǎn),貨幣寬松所釋放的流動性并未充分帶動實體經(jīng)濟回升。
由此,托底中國經(jīng)濟保持增長的相當一部分重擔(dān),就需要壓在“積極財政政策”的身上。一些專家甚至主張,未來中國政策性的穩(wěn)增長,需要更為積極的財政政策“踩油門”,專家們因此預(yù)計,2017年中國繼續(xù)實施已經(jīng)八年的積極財政政策應(yīng)當是大概率。而在目前財政吃緊的狀態(tài)下,積極財政政策落地的切點是什么?收支如何騰挪?財政赤字要不要繼續(xù)擴大?一系列挑戰(zhàn)和難題,有待肖捷上任后面對。
更棘手的是業(yè)界熱議的債務(wù)風(fēng)險。防范區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險坍塌引爆全局的工作成為當務(wù)之急。財政部數(shù)據(jù)顯示,截至2015年末,地方政府債務(wù)率為89.2%,低于國際通行的警戒標準。但是隱性負債,局部地區(qū)償債能力趨弱、個別地區(qū)風(fēng)險超警戒線等問題令業(yè)界擔(dān)憂。
對民眾關(guān)注的房地產(chǎn)稅,有產(chǎn)者畏之,無產(chǎn)者盼之,課多少,怎么征?如何拿捏?按明理,征收房產(chǎn)稅在一定程度上能夠抑制房地產(chǎn)投機,并倒逼存量房流入市場,改變市場供需,但目前阻力頗大。目前房地產(chǎn)稅全國鋪開正在過立法這一關(guān)。
各界一直熱議的個人所得稅改革也是一大難題:從哪個收入階層拿稅、拿多少?是增加納稅人,還是減少納稅人?目前看,中國個稅除了存在免征額過低、一些重要支出未做扣除等系列不足外,還存在明顯的設(shè)計缺陷,導(dǎo)致工薪階層貢獻了個稅總額的70%,工薪階層實際上成為了稅收負擔(dān)最重的群體。
上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長劉小兵告訴《財經(jīng)》記者,央地關(guān)系、財政體制和稅制改革等仍有諸多待完善的空間。比如,預(yù)算管理制度如何進一步構(gòu)建公開透明、規(guī)范的預(yù)算管理制度,需要繼續(xù)細化;在稅收制度方面,規(guī)劃一個有利于社會公平的稅制環(huán)境,也有許多工作等待開展;進一步理順事權(quán)和支出責(zé)任方面,目前只是確定了一個文件,怎么落實文件仍然有不少工作要做。
同時,根據(jù)十八大要求,中國將逐步提高直接稅比重,真正降低宏觀稅賦,也意味著要降低間接稅的比重。多位受訪者向《財經(jīng)》記者表示,在整個稅制結(jié)構(gòu)改革中如何降低間接稅比重,提高直接稅比重,這方面還有很多文章要做。
樓繼偉卸任財政部長,肖捷接棒,中國財稅改革進入新階段,挑戰(zhàn)之多壓力之大,尚需上下共識、協(xié)力推進。