土地財政尋路

周哲

正在試點的農(nóng)地入市、中央與地方事權(quán)劃分開啟、房地產(chǎn)稅經(jīng)人大立法后出臺，每一項改革都成為促使土地財政改變的力量，靠土地增量擴張的土地財政正在弱化

10月19日財政部公布，前九個月國有土地使用權(quán)出讓收入23306億元，同比增長14%，仍未達到2014年和2013年同期水平。從更長時間看，土地出讓金規(guī)模在經(jīng)歷了數(shù)十年的快速上升后，逐漸平穩(wěn)甚至有所下降。

從業(yè)內(nèi)慣常使用的“土地依賴度”（國有土地使用權(quán)出讓收入/地方一般公共預算收入）角度分析，2016年1月-9月地方政府土地依賴度也降至35%，是近十年來的新低。

近兩三個月，關于土地財政的討論不絕于耳。廈門大學教授、原廈門市規(guī)劃局局長趙燕菁的舊文被重新炒熱，他認為，土地財政為處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化初期的地方政府獲取了“初始信用”，通過出讓城市土地使用權(quán)，為基礎設施建設融資。他直言，“土地財政乃是中國經(jīng)濟發(fā)展模式的核心競爭力，放棄土地財政模式無異于自毀長城?！?/p>

民建中央經(jīng)濟委員會副主任馬光遠直言，“土地財政是無奈，鼓吹則是無恥”，直指趙燕菁的邏輯有誤。馬光遠認為，改變土地財政，不是自毀長城，而是中國經(jīng)濟和中國模式的自救之舉。

土地財政之所以再度成為話題焦點，與2016年前三季度房地產(chǎn)市場不斷升溫密不可分。不少觀點將矛頭直指土地財政，認為地價推高了房價，地方政府由于過度依賴土地，不會真正調(diào)控房價，也不會容忍房價下降。

《財經(jīng)》記者接觸的業(yè)界人士普遍認為，梳理土地財政的來龍去脈、貢獻與風險，以及最新的趨勢，試圖理性厘清地方政府依賴土地的邏輯，有助于把握未來土地財政的去向。

土地財政溯源

土地出讓金規(guī)模趨于平穩(wěn)，土地依賴度甚至下降，這對地方政府來說意味著可用財力的弱化。土地財政雖然占比仍重，但已不復2000年至2010年期間高速增長的奇跡。

土地財政源于1987年開始的土地有償出讓；發(fā)展于1994年的分稅制改革帶來的地方預算內(nèi)缺口的增大；快速爆發(fā)于1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛制度之后；而后于近五六年間趨向平穩(wěn)。地方政府財力不足，是其向土地尋找收入的動因，而現(xiàn)行土地管理制度對于城市土地一級市場的壟斷，則為地方政府依賴土地創(chuàng)造了條件。

今年1月-9月，國有土地使用權(quán)出讓收入23306億元，同比增長14%。對比2015年土地出讓金33657億元，同比下降21.62%，土地市場略有回溫。但若從更長時間維度觀察，則不難發(fā)現(xiàn)像本世紀初前十年那樣的土地出讓增速大幅上升的情況已不復存在。2010年至今，土地出讓收入規(guī)模趨向平穩(wěn)，土地出讓金同比增速近五六年呈下降趨勢。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員何代欣對記者分析稱，土地出讓金規(guī)模沒有想象中那么快速地增長，究其原因，一方面是三四線城市土地很難賣出去，仍在去庫存階段，房地產(chǎn)商不會那么草率和匆忙地搶土地；另一方面，一二線城市的土地出讓規(guī)模、進度甚至價格都被嚴格控制，一般而言，政府在試圖平抑房價階段最直接有效辦法是在土地上做文章，而非其他，比如北京前三季度的供地面積有很大程度的下降，抑制了土地出讓金的總額。

土地整理儲備中心數(shù)據(jù)顯示，2016年前三季度，北京土地市場共成交土地24宗，比去年同期減少45宗；建設用地面積314.87萬平方米，同比減少23%；成交總額445.1億元人民幣，同比減少58%。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇分析稱，經(jīng)過2000年以來十余年的積累，土地出讓金的絕對數(shù)已經(jīng)非常高了，所以近年來土地出讓金增速有所放緩也不難理解。而且土地出讓金收入中的相當部分用于地方政府的基礎設施建設和公共服務，基礎設施建設的需求也有一個逐漸飽和的過程。

根據(jù)“土地依賴度”，即國有土地使用權(quán)出讓收入除以地方一般公共預算收入，也可看出，地方政府對土地的依賴在近五六年呈現(xiàn)平穩(wěn)下降趨勢。

何代欣直言，土地依賴程度在減弱，土地出讓金規(guī)模也趨向平穩(wěn)甚至下降，可以預見，在沒有新增收入的情況下，意味著地方政府在這一方面可支配的財力削弱。

楊志勇告訴《財經(jīng)》記者，即使所謂的“土地依賴度”有所下調(diào)，但是比重仍然不低，土地財政對于地方政府還是非常重要的。此外，“土地依賴度”這個指標意在說明土地收入對地方政府的重要性，但使用該指標需謹慎，因為公眾容易將此誤解為土地出讓收入占一般公共預算收入的比重，其實土地出讓金不是一般公共預算收入的組成部分。

實行全口徑預算改革以來，中國政府預算由四部分組成，分別是公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算。土地出讓金屬于政府性基金收入的一部分，與公共財政預算分屬不同賬本。

回顧土地財政20多年的歷史，土地有償出讓始于1987年，當時深圳市政府首次公開招標有償出讓的土地使用權(quán)。土地財政發(fā)展于1994年分稅制改革，地方政府諸多稅權(quán)被逐步上收至中央，但事權(quán)未進行調(diào)整，導致地方政府預算內(nèi)缺口，即地方財政收支差額占地方財政收入的比重越來越大，開始逐步轉(zhuǎn)向依靠土地獲取收入，彌補預算內(nèi)財政收支差額。

“20年前，地方政府剛剛出現(xiàn)收不抵支的情況時，是通過行政事業(yè)收費來彌補這個差額的，后來才轉(zhuǎn)向土地出讓收入。”何代欣提醒《財經(jīng)》記者。

預算外收入在1994年和1995年都以約30%的增速上漲，1996年預算外收入增幅甚至高達約60%。2000年之前，預算外收入規(guī)模和地方預算內(nèi)收支差額規(guī)模基本一致。地方政府真正轉(zhuǎn)向土地來彌補收支差額，源于1998年住房制度改革和2003年土地招拍掛制度。2001年和2003年，地方政府土地出讓金增速都超過了100%。2000年后，土地出讓金規(guī)模迅速上升，逐漸替代預算外收入，成為彌補地方收支差額的最主要來源。

“住房商品化也就這十幾年的時間，這段時間百姓對住房的需求迅速增加，土地財政規(guī)模自然也迅速爆發(fā)?，F(xiàn)在對房地產(chǎn)需求相對飽和，所以土地出讓增速也有所放緩?！必斦控斦茖W研究所副所長白景明對《財經(jīng)》記者分析。

現(xiàn)行土地管理制度，為地方政府從土地獲取收入創(chuàng)造了條件。農(nóng)村集體建設用地只有通過征地變?yōu)閲型恋匾院?，才能進入一級市場進行流通，集體所有建設用地不能直接進入一級市場流通，這在本質(zhì)上是政府對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)管制，事實上形成了政府對城市土地一級市場的壟斷?！稇椃ā芬?guī)定，國務院受委托代表全國人民行使土地所有權(quán)，國務院通過《土地管理法》等法律法規(guī)將國有土地層層委托給地方政府具體管理，這便成了地方政府行使土地所有者權(quán)力、獲得土地出讓收入的依據(jù)。

土地生財鏈松動

土地財政為地方政府投資基礎設施建設籌集了資金，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展功不可沒。然而當前土地財政暴露出諸多問題，積累了大量矛盾，不可能無限持續(xù)下去。

土地財政終將消亡，這幾乎沒有疑義，但是土地財政將何時消亡，以何種路徑消亡，被什么所替代，則取決于與之相關的諸多環(huán)節(jié)的變化和改革的進展。比如土地融資受到限制、土地制度正在試點農(nóng)地入市、事權(quán)劃分正在開啟、房地產(chǎn)稅將歷經(jīng)人大立法后出臺，這每一項改革都對土地財政產(chǎn)生或深或淺的影響，是促使它改變的力量。

關于土地財政的功過是非，趙燕菁撰文指出，在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經(jīng)由稅收“過濾”，就可以直接從土地升值中獲得公共服務帶來的好處。通過“出售升值土地”來回收公共服務，比稅收更為有效。

土地財政模式的成功，在于創(chuàng)造了一種可供循環(huán)的鏈條。地方政府征地，一是通過低價向企業(yè)提供工業(yè)用地，來吸引工業(yè)企業(yè)落戶，繼而獲得稅收，促進GDP發(fā)展；二是通過高價向房地產(chǎn)商提供商業(yè)用地，賺取賣地和征地之間的差額，獲得賣地收入，同時也通過房地產(chǎn)等服務業(yè)的發(fā)展獲得稅收；三是通過把土地注入融資平臺，以土地為質(zhì)押進行融資，獲得貸款。地方政府將從土地獲得的收入和融資，投入到基礎設施建設和公共服務當中，帶動城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格的上漲和土地升值。之后地方政府繼續(xù)征地，從升值的土地中獲取更高的收入和更多融資。

但土地財政的風險也是顯而易見的。中國土地學會副理事長黃小虎直言，土地財政最大的問題在于不可持續(xù)?！翱空鞯?、賣地，外延擴張的土地財政，環(huán)境和資源都保護不了?！?/p>

穆迪高級副總裁諸蜀寧則分析稱，賣地是一次性收入，波動性太大。2015年全國重點城市凈增土地抵押貸款總額是1.78萬億元，而2015年土地出讓金規(guī)模是3.37萬億元。

根據(jù)《財經(jīng)》記者從Wind資訊獲得的數(shù)據(jù)，每年用土地出讓金安排的支出中有大約一半都用于征地拆遷支出，這意味著每年土地出讓金一半不到的資金才是地方政府可支配財力，經(jīng)粗略計算，2015年地方政府從土地出讓金中獲得的可支配收入不及當年新增的土地抵押貸款規(guī)模。這是因為2015年土地市場遇冷，土地出讓金同比下降21.6%。

諸蜀寧稱，房價一旦下跌，也會影響地價，賣地收入下降，可能會難以償還以土地為質(zhì)押的貸款，容易沉淀金融風險并對地方政府的信用造成壓力。所以地方政府一定會慎重避免房地產(chǎn)價格劇烈波動，諸蜀寧認為，“這個鏈條不是很良性的循環(huán)?！狈績r對地價的滯后影響，可以從數(shù)據(jù)中觀察得出。住宅用土地價格增幅高點在2014年3月，房價增幅高點在2013年底至2014年1月，稍微比地價增幅高點提前兩三個月。住宅用土地價格增幅在2015年6月開始加大，房地產(chǎn)價格增幅在2015年4月從低點開始加大，比地價增幅低點提前幾個月。

黃小虎認為，十八大后土地融資受到抑制，2015年土地出讓收入大幅下降，短期內(nèi)又沒有可以取代土地財政的收入來源，地方政府想要刺激經(jīng)濟，便放松了對房地產(chǎn)市場的抑制，這才導致今年前幾個季度土地出讓出現(xiàn)了增長。

上述土地財政的循環(huán)鏈條并不可以無限循環(huán)下去。近年來出現(xiàn)一些新變化，使依靠土地生財?shù)逆湕l發(fā)生了多處松動。

首先是對融資平臺的限制。2014年10月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務?！?015年共發(fā)行地方政府債券置換存量債務3.2萬億元。2015年僅計劃新增地方政府債券6000億元。

“土地依賴之所以有所下降，一部分原因就是因為土地金融受到限制，靠土地抵押和質(zhì)押獲得資金受到了限制，導致地方靠土地發(fā)展的沖動也很大程度地被抑制了?！秉S小虎直言。他認為，政府土地金融的規(guī)模已遠遠超過了土地財政的規(guī)模，一旦土地金融受阻，僅靠土地出讓金收入，無法滿足地方政府的需求。

其次是土地制度的改革。2015年2月，全國33個縣市區(qū)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度三項農(nóng)村土地制度改革試點工作。該試點擬暫時停止土地管理法等關于集體建設用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，并將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。

上述試點工作在2017年12月31日前試行。對實踐證明可行的，屆時修改完善有關法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復施行有關法律規(guī)定。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授鄭風田直言，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地直接入市，對目前地方政府的征地制度可能會造成直接的沖擊，地方政府的地有可能賣不出去了，基層政府過去依靠土地質(zhì)押累積的巨大債務有可能因為土地無法賣出形成資金鏈斷裂。

《財經(jīng)》記者對北京市大興區(qū)、浙江義烏市、湖北省長垣縣等試點縣市區(qū)的財政收支狀況進行梳理后發(fā)現(xiàn)，在納入試點的2015年當年，上述三個縣市區(qū)的政府性基金預算收入都出現(xiàn)了不同程度的下降。其中大興區(qū)2015年政府性基金預算收入下降62%、義烏市下降46.5%、長垣縣下降18.6%。

土地出讓金收入一般占政府性基金收入的八成左右，上述三個試點縣市區(qū)均出現(xiàn)不同幅度的下降，是否可以證明試點農(nóng)地入市制度對地方政府的賣地收入造成沖擊？諸蜀寧對記者分析稱，到底試點政策這個因素對地方收入的影響有多大，還不能就此斷定，因為政府性基金收入下滑由很多因素導致，2015年全國的政府性基金收入也是下降的，很多城市的政府性基金收入都在下滑。

一位不愿具名的多次參加農(nóng)地入市政策研討的專家對《財經(jīng)》記者稱，在2015年全國選取33個縣市區(qū)開展農(nóng)地入市試點之前，各地一些地方自己在試點，但是發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)商都不找政府了，政府的地賣不出去，把地方政府嚇壞了，紛紛叫停了這個政策。所以對于2017年底之后，這個試點是否會擴大，他持較為悲觀的態(tài)度，“別抱太大希望”。

再次，是中央和地方關系的調(diào)整，包括事權(quán)劃分改革。2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》頒布，擱置已久的中央和地方事權(quán)劃分終于拉開帷幕。文件要求“適度加強中央的財政事權(quán)”，這為改善地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的狀況提供了可能性。

多位專家均表示，如果該項改革進展順利，無疑會減少地方財力缺口，有助于抑制地方對土地的依賴。然而事權(quán)劃分改革本身就是一項極其復雜的改革，是否可以有效減輕地方政府事權(quán)負擔，還有待觀察，而且此項改革也并非短期內(nèi)能見到效果。

上述因素都是促進土地財政走向消亡的力量和路徑，但更為重要的是，以什么替代土地財政？一個呼聲最高的答案是包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財產(chǎn)稅，使得地方政府獲得更加穩(wěn)定的收入來源。但楊志勇認為，短期內(nèi)，即使開征房地產(chǎn)稅，所籌集的收入也不足以替代土地財政。

黃小虎直言，“靠土地增量擴張的土地財政不可能萬歲，它在逐漸地消亡和弱化，至于什么時候消亡，采取什么樣路徑弱化，則取決于各方面條件的創(chuàng)造，以及各項相關改革工作的推進。”

改革是一項綜合工程，牽一發(fā)而動全身。土地財政的改革涉及到土地制度、財稅制度等不容易推動領域的改革，因此，土地財政究竟會走向何處，仍需等待對各項相關改革進展的觀察。

實習記者高喬對此文亦有貢獻