中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題”備忘錄

盧鋒+李雙雙

隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國(guó)方法的前景趨于明朗，美國(guó)等WTO成員國(guó)限制中國(guó)出口將越來(lái)越多采用反補(bǔ)貼措施

我國(guó)入世時(shí)務(wù)實(shí)考慮各方面情況接受了若干特殊條款。《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條陳述反傾銷與反補(bǔ)貼特殊方法，并就反傾銷特殊方法規(guī)定了15年截止期的“日落條款”。

入世后不久，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)有關(guān)“日落條款”闡釋討論，流行觀點(diǎn)認(rèn)為條款到期后WTO成員國(guó)有義務(wù)自動(dòng)承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。2011年國(guó)際法學(xué)界出現(xiàn)質(zhì)疑“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”觀點(diǎn)，在解讀“日落條款”上引發(fā)持續(xù)爭(zhēng)議。

今年5月歐洲法院通過(guò)不承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位決議與我國(guó)政府回應(yīng)，標(biāo)志著相關(guān)爭(zhēng)論進(jìn)入官方表態(tài)的攤牌階段。我們最近完成長(zhǎng)篇報(bào)告梳理這一問(wèn)題來(lái)龍去脈，分析有關(guān)“日落條款”諸多解讀觀點(diǎn)是非曲折，同時(shí)考察美國(guó)對(duì)我國(guó)“雙反”政策立場(chǎng)演變，定量探討入世特殊條款對(duì)我國(guó)外貿(mào)影響。本文概括該報(bào)告主要發(fā)現(xiàn)和結(jié)論。

自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)

作為對(duì)“日落條款”的較早流行解讀，“自動(dòng)承認(rèn)論”認(rèn)為依據(jù)《中國(guó)入世議定書(shū)》，我國(guó)入世15年后WTO成員國(guó)有義務(wù)自動(dòng)承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。這一觀點(diǎn)至遲到2004年已有學(xué)術(shù)論文表達(dá)，并很快成為國(guó)內(nèi)學(xué)界主流看法與媒體流行表述。與這一認(rèn)識(shí)相一致，爭(zhēng)取世貿(mào)成員國(guó)盡早承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位成為一段時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)外交政策優(yōu)先目標(biāo)之一。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2004年?duì)幦〉?0多個(gè)國(guó)家承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，2005年-2007年每年各有十多個(gè)國(guó)家承認(rèn)。

2011年6月《人民網(wǎng)》發(fā)表中央某研究機(jī)構(gòu)專家題為“中國(guó)入世十周年——完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位并不遙遠(yuǎn)”文章，該文把中國(guó)爭(zhēng)取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位努力進(jìn)程分為“交流溝通、零的突破、飛速發(fā)展、艱難攻堅(jiān)”四個(gè)階段，并在“前景展望”中指出“歐美承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是必然的，也是指日可待的”。第一條依據(jù)就是“根據(jù)中國(guó)加入世貿(mào)組織的議定書(shū)，加入世貿(mào)組織的15年后即2016年，世貿(mào)組織成員應(yīng)承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”。

在2011年9月14日大連夏季達(dá)沃斯論壇上，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人敦促歐盟盡早承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。當(dāng)時(shí)歐債危機(jī)惡化，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人“表示中國(guó)愿意伸出援助之手，繼續(xù)加大對(duì)歐洲的投資”。同時(shí)敦促歐盟領(lǐng)導(dǎo)人“大膽地從戰(zhàn)略上看待中歐關(guān)系，比如承認(rèn)中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”。

領(lǐng)導(dǎo)人還指出：“其實(shí)，按照WTO規(guī)則，中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位到2016年就為全世界所承認(rèn)，早幾年表示出一種誠(chéng)意，是一種朋友對(duì)朋友的關(guān)系?！彼硎?，“10月將同歐盟領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行會(huì)晤，希望這次會(huì)晤能夠有所突破?！?h3>質(zhì)疑觀點(diǎn)出現(xiàn)

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人公開(kāi)闡述“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”并敦促歐盟盡早承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，影響力遠(yuǎn)超學(xué)界討論并在國(guó)外引發(fā)集中關(guān)注。當(dāng)時(shí)歐洲內(nèi)部也有觀點(diǎn)認(rèn)為，與其等幾年后履約被動(dòng)承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，還不如提前承認(rèn)以更好推動(dòng)中歐合作應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)。就在形勢(shì)似乎最有利于實(shí)現(xiàn)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”所支持政策主張之際，2011年11月27日歐洲法學(xué)界人士伯納德·奧科納（Bernard OConnor）在VOX網(wǎng)站發(fā)表題為“中國(guó)不會(huì)自動(dòng)獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”文章，尖銳批評(píng)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”是缺乏依據(jù)的“神話”。從此“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”共識(shí)不復(fù)存在，如何解釋“日落條款”進(jìn)入持續(xù)爭(zhēng)論新階段。

奧科納文章著重解讀《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條（d）項(xiàng)內(nèi)容，認(rèn)為該法條并不包含中國(guó)將由此自動(dòng)獲得承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的內(nèi)容。文章指出中國(guó)能否獲得歐盟承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，取決于中國(guó)是否符合歐盟制定的五個(gè)條件，如政府是否影響企業(yè)運(yùn)行決策，企業(yè)是否采用有效會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等等。在中國(guó)是否已達(dá)到歐盟定義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，作者列舉幾點(diǎn)所謂證據(jù)給出消極答案。

不難看出這位歐洲法學(xué)家對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況缺乏了解并抱有明顯偏見(jiàn)立場(chǎng)。不過(guò)從理解“日落條款”認(rèn)識(shí)過(guò)程看，該文對(duì)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”質(zhì)疑有一定依據(jù)并產(chǎn)生逆轉(zhuǎn)性影響?；仡^研讀第15條內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”雖有一定道理然而畢竟缺少足夠法條依據(jù)。將WTO成員國(guó)承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位與履行中國(guó)入世承諾無(wú)條件綁定起來(lái)理解，并以此作為敦促有關(guān)國(guó)家提早承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位依據(jù)可能確實(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

爭(zhēng)議持續(xù)發(fā)酵

奧科納博文當(dāng)天被“國(guó)際經(jīng)濟(jì)法和政策博客”（International Economic Law and Policy Blog）轉(zhuǎn)載，隨后一個(gè)多月在博客引發(fā)題為“中國(guó)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位何時(shí)結(jié)束”討論，就第15條尤其是“日落條款”提出不同解讀觀點(diǎn)，討論還分析了該條款文本的瑕疵歧義。討論中不再有專業(yè)人士繼續(xù)堅(jiān)持“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”。

WTO官方雜志《全球貿(mào)易與海關(guān)期刊》2014年第3期發(fā)表WTO法專家Jorge Miranda題為“解讀中國(guó)入世議定書(shū)第15條”文章，標(biāo)志有關(guān)討論深入到更具學(xué)術(shù)性階段。該文系統(tǒng)考察GATT-WTO歷史上不同國(guó)家面臨反傾銷歧視性方法情況，說(shuō)明這個(gè)議題比中國(guó)加入WTO更為久遠(yuǎn)以進(jìn)一步質(zhì)疑“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”。該文認(rèn)為截止期后WTO成員國(guó)對(duì)華反傾銷仍可采用特殊方法，但是需承擔(dān)指認(rèn)中國(guó)相關(guān)行業(yè)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的舉證責(zé)任。

該雜志2014年第4期接著發(fā)表四篇評(píng)論文章和一篇背景介紹短文，從不同角度分析解釋“日落條款”。例如一篇文章認(rèn)為，第15條是對(duì)WTO反傾銷規(guī)則一般安排的“暫時(shí)偏離”而不是“永久修改”，主張中國(guó)入世議定書(shū)并不必然要求特定國(guó)家承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，但是，中國(guó)此后將適用WTO反傾銷一般規(guī)則。

還有論文認(rèn)為，WTO應(yīng)當(dāng)在反傾銷規(guī)則領(lǐng)域一勞永逸地拋棄早已過(guò)時(shí)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方法，在肯定中國(guó)適用反傾銷一般規(guī)則同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家國(guó)有企業(yè)影響較大的特定行業(yè)和場(chǎng)合保留采取變通處理的權(quán)力。該雜志2016年第5期和第7/8期刊登5篇文章繼續(xù)上述討論。

近年有關(guān)討論超出法學(xué)界。德國(guó)慕尼黑經(jīng)濟(jì)研究所2016年2月給歐洲議會(huì)提交一份報(bào)告，從經(jīng)濟(jì)、政治和法律等角度分析歐盟如期履行《中國(guó)入世議定書(shū)》承諾的利弊得失，認(rèn)為是否承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位不僅涉及反傾銷問(wèn)題，還涉及歐盟未來(lái)與中國(guó)、美國(guó)關(guān)系等。報(bào)告認(rèn)為歐盟在承認(rèn)與不承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位之外還有第三種選擇，就是在承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位前提下保持一定程度自由裁量權(quán)，對(duì)中國(guó)某些行業(yè)適用“特定市場(chǎng)條件”原則。去年以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界有關(guān)這一問(wèn)題研究增加，絕大部分研究人員不再堅(jiān)持“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”。

主要觀點(diǎn)梳理

系統(tǒng)梳理有關(guān)爭(zhēng)論，先后提出不同觀點(diǎn)可列舉八種之多，圖中表示這八種觀點(diǎn)及其關(guān)系。最左邊第一種觀點(diǎn)是早先流行的“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”，奧科納質(zhì)疑文章發(fā)表后專業(yè)人士很少有人繼續(xù)堅(jiān)持這一解讀，我國(guó)官方后來(lái)也改變了相關(guān)認(rèn)知立場(chǎng)。

第二種觀點(diǎn)是“取消（a）款”觀點(diǎn)，這個(gè)理解建立在對(duì)（a）款整體邏輯分析基礎(chǔ)上。第三種觀點(diǎn)是原則上取消非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位待遇但是針對(duì)特定行業(yè)體制特殊情況區(qū)別對(duì)待，2002年美國(guó)承認(rèn)俄羅斯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位方式可作為參考。第四種觀點(diǎn)是我國(guó)政府最近回應(yīng)歐洲法院決議時(shí)強(qiáng)調(diào)的“廢止替代國(guó)方法”，由于（a）款特殊方法表現(xiàn)為替代國(guó)方法，全面廢止替代國(guó)方法等于實(shí)質(zhì)性取消（a）款。

最右邊第八種觀點(diǎn)是“實(shí)質(zhì)性保留（a）款”觀點(diǎn)，認(rèn)為2016年底后WTO成員國(guó)仍有理由對(duì)中國(guó)反傾銷繼續(xù)采取特殊方法，這種解讀違背“有效條約解讀規(guī)則”因而難以成立。第七種觀點(diǎn)認(rèn)為，2016年底后WTO成員仍可采用特殊方法，但是相關(guān)舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到起訴方。第六種觀點(diǎn)是歐洲法院提出的，認(rèn)為“日落條款”到期后對(duì)華反傾銷仍有理由采取“非標(biāo)準(zhǔn)化方法”。第五種觀點(diǎn)認(rèn)為“保留（a）款論”及其對(duì)立觀點(diǎn)都有道理，是一種折中觀點(diǎn)。

合理解釋與爭(zhēng)議原因

全面分析有關(guān)法條上下文及其語(yǔ)境，比較合理的解釋?xiě)?yīng)是“廢止替代國(guó)方法”，同時(shí)意味著實(shí)質(zhì)性“取消a款特殊方法”。道理并不復(fù)雜：依據(jù)第15條只有（a）-（ii）條件下WTO成員國(guó)才有理由對(duì)中國(guó)反傾銷采用替代國(guó)方法，（d）款“日落條款”規(guī)定中國(guó)入世15年后（a）-（ii）作廢，實(shí)際上也就否定了整個(gè)替代國(guó)方法。進(jìn)一步理解，隨著反傾銷替代國(guó)方法終止，（a）條款實(shí)質(zhì)內(nèi)容也就失去意義。

支持上述解讀的重要輔助證據(jù)，是中美有關(guān)中國(guó)入世雙邊協(xié)議以及中國(guó)入世議定書(shū)簽訂后，美國(guó)政要與政府機(jī)構(gòu)在很多場(chǎng)合闡述中美協(xié)議及中國(guó)入世議定書(shū)中包含的反傾銷特殊條款存在15年有效期限制。我們搜集了美國(guó)官方在40多個(gè)場(chǎng)合就此問(wèn)題發(fā)表的觀點(diǎn)，無(wú)一例外地反復(fù)重申針對(duì)我國(guó)反傾銷特殊條款存在15年有效期理解。

這個(gè)本有確定含義法條引發(fā)持續(xù)爭(zhēng)議主要有兩點(diǎn)原因：一是早先流行的“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”受到質(zhì)疑后，連帶引發(fā)國(guó)際法學(xué)界對(duì)“日落條款”過(guò)于技術(shù)性和懷疑性的解釋傾向。二是有關(guān)條款個(gè)別細(xì)節(jié)表述方式百密一疏存在瑕疵歧義，不利于學(xué)界彌合爭(zhēng)議達(dá)成共識(shí)。

現(xiàn)狀與前景

我國(guó)官方有關(guān)“日落條款”理解和政策立場(chǎng)，從早先認(rèn)同“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐蟆皬U止替代國(guó)方法”。目前官方立場(chǎng)具有較強(qiáng)合理依據(jù)，在未來(lái)履行條約磋商方面應(yīng)能處于主動(dòng)有利地位。然而國(guó)內(nèi)媒體一些評(píng)論囿于“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”，批評(píng)歐洲議會(huì)決議時(shí)仍隱然堅(jiān)持履行“日落條款”承諾與承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位直接相關(guān)的認(rèn)知方式，與目前我國(guó)官方立場(chǎng)表現(xiàn)出反差。

目前美歐采取的策略則是利用中國(guó)官方在公開(kāi)場(chǎng)合不愿過(guò)多涉及過(guò)往的處理方式，有意把落實(shí)“日落條款”承諾轉(zhuǎn)換為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位議題以提升其話語(yǔ)權(quán)。

有關(guān)問(wèn)題最終應(yīng)在WTO框架內(nèi)尋求解決。一種可能是我國(guó)堅(jiān)持最近明確表述的“終止替代國(guó)方法”立場(chǎng)，在“日落條款”到期后對(duì)仍采用替代國(guó)方法國(guó)家提出磋商，并保留在WTO框架內(nèi)訴諸爭(zhēng)端解決機(jī)制的權(quán)利。二是在我國(guó)“終止替代國(guó)方法”主張與歐盟維持“非標(biāo)準(zhǔn)方法”訴求之間尋求交集合作，并達(dá)成某種共識(shí)。三是美歐等國(guó)在承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位同時(shí)保留對(duì)某些行業(yè)適用“特定市場(chǎng)條件”原則，但是有關(guān)“特定市場(chǎng)條件”舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到進(jìn)口國(guó)。

中國(guó)在入世后15年過(guò)渡期內(nèi)爭(zhēng)取承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是必要合理的，不過(guò)“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”依據(jù)不夠充分并在客觀上帶來(lái)不利影響。入世議定書(shū)規(guī)定WTO成員國(guó)在我國(guó)入世15年內(nèi)對(duì)我反傾銷可實(shí)施替代國(guó)特殊方法，同時(shí)依據(jù)“可置疑推定原則”規(guī)定，如果中國(guó)獲得國(guó)內(nèi)法包含有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的WTO成員國(guó)承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，便能提前終止反傾銷特殊方法。

基于這一規(guī)則，我國(guó)入世后積極爭(zhēng)取相關(guān)國(guó)家承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，以便在局部提前終結(jié)反傾銷歧視性待遇是合理必要舉措。然而考慮WTO成員國(guó)中僅有少數(shù)在中國(guó)入世時(shí)國(guó)內(nèi)法包含有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取各國(guó)普遍承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位是否必要?jiǎng)t有待探討，以“自動(dòng)承認(rèn)說(shuō)”作為勸說(shuō)WTO成員國(guó)提前承認(rèn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位理由之一是否適當(dāng)也有待反思?！白詣?dòng)承認(rèn)說(shuō)”案例顯示我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策決策科學(xué)化水平仍有待進(jìn)一步提高完善，從一個(gè)角度證明中國(guó)決策層近年提出的加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)決策是必要和正確的。

入世特殊條款對(duì)我國(guó)出口帶來(lái)困擾，然而未能改變?nèi)胧罃U(kuò)大開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速追趕趨勢(shì)。入世后我國(guó)反傾銷案件發(fā)生頻率與涉案金額都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，主要原因應(yīng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速追趕與相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力提升在經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域產(chǎn)生的反彈效應(yīng)，同時(shí)入世特殊條款為爭(zhēng)端發(fā)起國(guó)提供便利也應(yīng)有影響。入世以來(lái)歷年各類貿(mào)易爭(zhēng)端涉案金額占我國(guó)出口總額比例在1.35%和0.21%之間，簡(jiǎn)單均值約為0.5%，可見(jiàn)入世特殊條款未能改變?nèi)胧罃U(kuò)大開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速追趕大趨勢(shì)。

另外“日落條款”具有積極意義：由于歷史原因美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)企業(yè)反傾銷調(diào)查一直任意采用歧視性方法，“日落條款”借助多邊規(guī)則在入世15年后終結(jié)上述狀態(tài)，對(duì)我國(guó)企業(yè)外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境長(zhǎng)期改善具有積極作用。

隨著“日落條款”到期后終止反傾銷替代國(guó)方法的前景趨于明朗，美國(guó)等WTO成員國(guó)限制我國(guó)出口將越來(lái)越多采用反補(bǔ)貼措施。面對(duì)新形勢(shì)我國(guó)要更加旗幟鮮明地堅(jiān)持自由貿(mào)易與積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化方針，反對(duì)形形色色貿(mào)易保護(hù)主義政策。要總結(jié)早先應(yīng)對(duì)“雙反”及其他貿(mào)易爭(zhēng)端的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更積極更有效地利用WTO體系內(nèi)部協(xié)調(diào)與調(diào)解機(jī)制，維護(hù)我國(guó)企業(yè)合法權(quán)益并制衡少數(shù)國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義舉動(dòng)。同時(shí)要著力推進(jìn)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性改革，特別要加快推進(jìn)要素價(jià)格、金融體制、國(guó)有企業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域改革以完善市場(chǎng)體系，在提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率同時(shí)增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)外部反補(bǔ)貼和其他貿(mào)易爭(zhēng)端的能力。

作者盧鋒為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授，李雙雙為博士后，編輯：王延春