河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及補償機制研究

郭倉樊萬選張滿滿

（1.鄭州工商學院,河南鄭州451400；2.鄭州大學環(huán)境技術咨詢工程公司，河南鄭州450002）

河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及補償機制研究

郭倉1樊萬選1張滿滿2

（1.鄭州工商學院,河南鄭州451400；2.鄭州大學環(huán)境技術咨詢工程公司，河南鄭州450002）

對因采煤活動而造成的煤礦區(qū)生態(tài)功能的損害進行補償，以避免煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受持續(xù)性破壞，促進礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)發(fā)展為目的。在充分分析損害現(xiàn)狀的基礎上，建立以法律法規(guī)為保障，以經(jīng)濟作為調(diào)節(jié)手段，礦區(qū)生態(tài)治理和修復為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境保護機制。

煤礦礦區(qū)；生態(tài)評價；補償

1 引言

煤炭資源開發(fā)是指在有煤分布區(qū)域，進行相關的地質勘探、煤炭采掘和煤產(chǎn)品加工的一系列活動。地質勘探屬于前期工作，對生態(tài)環(huán)境幾乎不產(chǎn)生實質性影響，而采掘活動和煤產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)是煤炭資源開發(fā)利用的關鍵環(huán)節(jié)，也是對采煤區(qū)周圍生態(tài)與人居環(huán)境產(chǎn)生嚴重影響的過程。煤炭采掘的活動場所主要集中在礦區(qū)內(nèi)部及周邊一定的緩沖區(qū)內(nèi)，其分布規(guī)律與礦區(qū)形態(tài)保持一致。煤產(chǎn)品加工活動是以生產(chǎn)的煤炭作為原料，采用一定的技術工藝進行處理，使煤炭脫離自然屬性、賦予其他使用價值，滿足人類需求的活動。

煤炭的開采勢必會造成生態(tài)環(huán)境的破壞，為此要做好相關的補償與修復工作。本文對河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制的研究屬于狹義層面的生態(tài)補償，也就是指煤炭資源的收益者在有關法律法規(guī)的約束下，對由于采煤活動而造成的煤礦區(qū)生態(tài)功能的損害進行補償，以避免煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受持續(xù)性破壞，促進礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)發(fā)展為目的，建立以法律法規(guī)為保障，以經(jīng)濟作為調(diào)節(jié)手段的，礦區(qū)生態(tài)治理和修復為主要內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境保護機制。

2 河南省煤炭資源概況

2.1 河南省煤炭分布特征

河南省是全國重要的煤炭基地，煤炭資源相對豐富且種類齊全。河南省查明的煤炭資源分布的主要區(qū)域是京廣鐵路以西，豫東僅有永城煤田，及豫南的丘陵、山區(qū)。煤炭資源集中分布在平頂山、鄭州、安陽、鶴壁、焦作等13個煤礦區(qū)域，這些區(qū)域的煤炭資源約占河南省煤礦資源總量的94%，煤炭資源量約有200億噸，約占河南省內(nèi)己發(fā)現(xiàn)可利用煤炭資源總量的77%［1］。

2.2 煤炭開發(fā)利用現(xiàn)狀

河南省能源利用以煤炭資源為主，近十幾年來，煤炭消耗量在能源消耗總量的百分比呈下降趨勢，尤其是近幾年下降趨勢明顯。如圖1所示，全省從1978至2014年煤炭消耗所占能源消耗量的百分比下降了15.2%，但煤炭消費比例仍然高于全國平均水平（數(shù)據(jù)來源河南省統(tǒng)計年鑒）［2］。

圖1 河南省1978-2014年煤炭消耗所占能源消耗量的百分比

從不同行業(yè)需求量來看，2005-2014年全省生活用煤和工業(yè)用煤變化見圖2所示，這十年間，工業(yè)和生活用煤總量總體上有所增加，2012年達到峰值，從2013年起有略微下降，主要原因是工業(yè)所需煤炭資源用量減少，而生活所需煤炭需求量近十年時間幾乎沒有變化［3］。

圖2 近十年不同行業(yè)煤炭消耗變化

3 河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及補償現(xiàn)狀分析

3.1 煤炭開采對生態(tài)環(huán)境的影響

3.1.1 大氣環(huán)境污染。在煤礦資源開發(fā)過程中會排放許多廢氣，這些廢棄不經(jīng)處理直接排入大氣，大氣環(huán)境造成嚴重污染，廢氣主要來源是，地表矸石山和瓦斯由于自燃而施放出的氣體。CH4是礦井廢氣的主要組成部分，而且是溫室氣體的重要組成，其產(chǎn)生的溫室效應大約CO2的21倍。在礦區(qū)由于采煤活動堆積在地面的矸石山由于自燃施放出的氣體包含有大量的CO、SO2、CO2等氣體，嚴重污染了礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境。河南省近十年來因煤炭開采排放的有害氣體排放量變化趨勢如下圖3（數(shù)據(jù)來源：河南省統(tǒng)計年鑒）。

3.1.2 水環(huán)境污染。由于經(jīng)濟的高速發(fā)展，河南省煤炭產(chǎn)量的逐年增加，隨之而產(chǎn)生的礦井水排放量也日趨增加，大量的含有重金屬元素的礦井水不經(jīng)處理直接外排，不僅導致水資源浪費，同時也會污染水體和周邊環(huán)境。而現(xiàn)階段只有少量經(jīng)過簡單處理的礦井水，用于礦區(qū)生產(chǎn)、生活及臨近農(nóng)田的澆灌，其余大部分直接排放掉，對河南省主要煤礦企業(yè)礦井水的利用情況調(diào)查見下表1。

表1 河南省主要煤礦企業(yè)礦井水利用情況

圖3 河南省近十年煤礦有害氣體排放變化趨勢（2005-2014）

3.1.3 土地資源破壞。河南省是中國的產(chǎn)煤大省，原煤產(chǎn)量已經(jīng)持續(xù)19年居全國第2位，已經(jīng)形成鄭州、義馬、平頂山、鶴壁、永城、焦作六大煤炭生產(chǎn)基地。全省因為煤炭資源的過度開采，造成影響和破壞的土地約四萬公頃，其中被損毀的耕地超過了30 000公頃，占破壞面積的75%，帶來的社會問題和環(huán)境問題極其突出［4］。

煤矸石作為煤炭生產(chǎn)和加工中排放的固體物質，占煤炭生產(chǎn)總量的10%左右，是目前河南省年排放量和累計堆積量最大的礦業(yè)固體廢棄物。目前，河南省煤礦每年產(chǎn)生矸石大約3 000萬噸，而煤矸石的利用率僅達20%左右，大多數(shù)煤矸石還得繼續(xù)堆積，占壓大量的土地資源，而新的煤矸石還繼續(xù)同農(nóng)林牧副漁等爭奪土地資源。煤矸石山的治理和利用同收復失地一樣，是一項利國利民功傳千秋的大事，也是全社會矚目的重大課題。以平煤集團為例，截至2015年，煤矸石累計堆存量6 300萬噸，占地約110公頃，全部露天放置，并正以年約260萬噸的速度遞增。按同比例計算，每年平均約占地0.6公頃［5］。

3.1.4 生態(tài)景觀破壞。煤礦資源的露天開采導致煤田范圍內(nèi)植被破壞嚴重，水土流失加劇，加快沙漠化進程。隨著采場面積不斷擴大，天然或者人工植被進一步破壞，導致該區(qū)域水土保持能力亦大幅度減弱，進而加劇水土資源流失。因為煤炭資源開采生產(chǎn)工藝的特殊性，采掘活動必將不同程度地改變礦區(qū)的原始地形地貌，破壞礦區(qū)的自然景觀，而這種變化是不可逆的,見表2。

表2 河南省主要煤礦塌陷區(qū)分布

3.2 煤炭開采補償機制現(xiàn)狀分析

3.2.1 河南省生態(tài)補償機制取得的成效。近十幾年來，因為各級政府的高度重視，煤礦企業(yè)對生態(tài)環(huán)境修復的認識有所加強，在煤礦生態(tài)修復和實施生態(tài)補償方面做了諸多工作，效果明顯。

第一，增強煤礦生態(tài)修復補償機制和制度建設。河南省環(huán)保廳組織編制了《河南省礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃（2006—2015年）》，且于2012年5月組織編制了《河南省礦山地質環(huán)境保護與治理“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）》，各省轄市、部分礦產(chǎn)資源豐富的縣、市也組織編制了轄區(qū)礦山地質環(huán)境保護規(guī)劃，為開展礦山地質環(huán)境恢復治理工作奠定了基礎。

第二，政府與煤炭企業(yè)形成合力增加投資。河南省人民政府自2004年起，從“探礦權采礦權使用費和價款”中劃撥資金展開礦區(qū)環(huán)境損害修復與治理工作，共上馬項目多達240個，花費資金總計5億多元。從政策和資金上支持各礦區(qū)政府對由于采煤造成的地表裂隙、地表塌陷坑、煤矸石山等進行綜合治理。為治理全省礦山尾礦庫，2009年省財政撥款5億元并?？顚Ｓ?。此外，少量煤炭企業(yè)也做出預算款項用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復［6］。

3.2.2 河南省生態(tài)補償機制存在的問題

第一，生態(tài)環(huán)境損害補償?shù)姆芍贫炔唤∪?。礦區(qū)生態(tài)補償、修復和環(huán)境污染治理是一項專業(yè)性很強的工程，現(xiàn)階段行政管理體系支撐、相關技術標準的支持、資金管理的保障等措施還不健全，監(jiān)測與監(jiān)督管理無法到位。

第二，煤礦環(huán)境修復治理欠賬較多。因為我國曾長時間實行計劃經(jīng)濟，煤炭企業(yè)對于環(huán)境保護認識不足，法制觀念不強，很少有煤礦單位對礦區(qū)環(huán)境進行修復與治理。此外，由于相當長時間內(nèi)小型礦山數(shù)量眾多，各煤礦企業(yè)為了實現(xiàn)短時經(jīng)濟效益，進行掠奪式采煤，揀富棄貧，亂采濫挖，從來不對礦區(qū)環(huán)境進行修復，從2005年起進行煤炭企業(yè)重組后，目前許多小型煤礦已被閉坑或廢棄，煤礦業(yè)主滅失，遺留下來的礦區(qū)環(huán)境損壞問題日益嚴重。

第三，資金投入與社會重視程度不夠。因為經(jīng)濟利益的原因，各級政府過度追求GDP的提高，“重開發(fā)、輕保護”的思想觀念廣泛存在，對可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略認識不充分，導致在生態(tài)修復研究立項，與經(jīng)費保障上嚴重滯后，造成歷史遺留欠賬不能及時補償，而新的礦區(qū)環(huán)境毀壞問題日趨嚴重，造成惡性循環(huán)，積重難返。

第四，煤礦生態(tài)補償及環(huán)境恢復與治理管理部門權責混亂。礦山生態(tài)補償和礦區(qū)環(huán)境恢復的調(diào)查、監(jiān)管和治理，隸屬于環(huán)保、國土、財政等多個部門，生態(tài)補償機制的構建應由哪個部門牽頭，各個部門需分管的權責不清晰，從而嚴重地制約了生態(tài)補償機制構建的進度。

4 生態(tài)補償機制工作流程

5 河南省煤炭損失評價及補償?shù)膶Σ呓ㄗh

5.1 建立生態(tài)環(huán)境補償機制

煤炭消耗地享受潔凈的能源，而由煤炭生產(chǎn)地獨自承擔環(huán)境損害成本是不公平、不科學的，所以，煤炭使用單位也應當分擔一部分由于煤礦開采造成的環(huán)境損害的修復成本。因此，不僅要推行誰污染，誰付費，還要做到誰受益，誰補償，建立跨區(qū)域，跨行業(yè)，上下游產(chǎn)業(yè)鏈之間的生態(tài)環(huán)境損害與修復的補償機制，實現(xiàn)環(huán)境利益分配的合理。

5.2 準確認定責任主體及其職能

由省環(huán)境保護主管部門牽頭，在省國土資源廳及其下轄單位成立多部門跨區(qū)域合作的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與監(jiān)管機構，建立專職的煤礦區(qū)環(huán)境損害監(jiān)測和執(zhí)法隊伍，負責河南省礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復與治理以及生態(tài)補償費的征收工作，收繳的各種補償費應有省財政主管部門統(tǒng)一撥付和管理。根據(jù)生態(tài)補償機制建設“誰受益誰補償，誰破壞誰治理”的原則，通過制定或者修訂已有法律法規(guī)，在立法高度上指出礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復與治理的主體，明確煤炭企業(yè)造成環(huán)境破壞后的要承擔的后果，和及時依法治理的責任與義務，推進環(huán)境治理監(jiān)控和監(jiān)管的制度化法制化，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

5.3 實行績效考核制度，確保閉坑礦山的生態(tài)修復與治理

從河南實際出發(fā)，依據(jù)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)保建設工作考核指標及考核辦法，建立生態(tài)補償制度，實行績效考核評價制度，對政府財政環(huán)保專項補助資金，礦山恢復治理基金的使用情況進行嚴格的檢查，并建立相應的獎勵與懲處制度，使各項生態(tài)補償資金發(fā)揮最大作用。

5.4 強化煤礦開采許可證保證金制度

河南省已實行礦產(chǎn)資源的“開采許可證”制度，而環(huán)境損害恢復保證金是與之相配套的一項措施，是為了確保采礦企業(yè)在開采過程中合理開發(fā)利用煤炭資源，保護礦區(qū)環(huán)境，在閉坑、停辦后做好礦區(qū)環(huán)境恢復治理，地質災害防治等工作，是一種事前保障措施。

所以開采權的審批，不僅僅從資源環(huán)境保護與管理的層面考慮，還要嚴格要求開采申請企業(yè)必須有煤炭開采對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響評價和生態(tài)環(huán)境修復的詳細規(guī)劃及實施保障措施。正式頒發(fā)“開采許可證”之前進行，煤炭開采保證金必須交納到相應的銀行賬戶，否則不允許進行相關的開采工作。此外，對已經(jīng)開采且未履行生態(tài)修復工作的煤礦企業(yè)不再允許其開采新礦，保證金的征收標準可按每噸煤產(chǎn)品2元—15元或售價的2%—4%，具體可由各縣、市國土資源，環(huán)境保護等行政主管部門根據(jù)各地情況確定具體繳納額度，在銀行設立的企業(yè)生態(tài)修復賬戶，由政府及社會監(jiān)管使用情況。煤礦企業(yè)按要求履行生態(tài)修復責任，經(jīng)高?；蚩蒲性核b定達到修復標準后，政府安程序退還生態(tài)保護與修復保證金。

5.5 政府出臺優(yōu)惠政策，鼓勵并引導煤礦企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟

增強政府政策引導，鼓勵煤礦企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)老舊礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展。要以經(jīng)濟利益為橋梁，落實煤炭資源綜合利用的經(jīng)濟優(yōu)惠政策，通過資金補助、減免有關稅費等方法，調(diào)動煤礦業(yè)主的積極性，自覺把煤礦資源的綜合利用與煤炭企業(yè)自身生產(chǎn)技術改造同環(huán)境治理及生態(tài)修復結合起來，努力化害為利，變廢為寶，進行資源的二次利用，走自我發(fā)展、煤炭資源可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟新道路。堅持實行“以廢養(yǎng)廢”的原則，以企業(yè)自力更生為主，國家政策扶持為輔，努力在老舊礦區(qū)創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點；打破企業(yè)、行業(yè)、地域，在自愿平等互利的基礎上，實現(xiàn)變廢為寶，使企業(yè)重獲新生。加強科研單位和生產(chǎn)企業(yè)之間的合作，使科研為生產(chǎn)服務，每年可由科技廳牽頭根據(jù)企業(yè)需要，發(fā)布相應科技攻關項目。

5.6 改革煤炭生產(chǎn)企業(yè)成本核算體制，激活企業(yè)積極性

目前煤礦企業(yè)成本核算體制中，生態(tài)環(huán)境修復補償費沒有納入煤炭企業(yè)生產(chǎn)成本，這不利于增強煤炭業(yè)主進行礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復與治理的積極性，因此應該進行相應改革。各級地方政府應積極制訂有利于煤炭資源合理利用和加強環(huán)境保護的規(guī)章制度，將因煤炭開采造成的環(huán)境損害降至最低。比如可借鑒山西省的治理經(jīng)驗，向煤炭企業(yè)征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金，專門用來保護資源、治理環(huán)境、解決采煤塌陷問題及煤炭資源綜合利用等方面的生態(tài)環(huán)境保護建設。

5.7 加強礦區(qū)生態(tài)修復與補償?shù)男麄髋c教育

通過報刊、電視、微信等新媒體，定期推送礦區(qū)生態(tài)修復的文章，加強煤炭資源管理部門和煤礦企業(yè)負責人對生態(tài)補償?shù)恼J識，增強其自覺履行補償義務的積極性和主動性，使被補償主體充分意識到自身的合法權益，積極爭取被補償?shù)臋嗬Ｍㄟ^宣傳教育，保障煤炭開發(fā)利用高效進行的同時，又不使礦區(qū)生態(tài)環(huán)境受到嚴重污染和破壞，采礦區(qū)人民的生活水平也不會因此而降低，從而保證礦區(qū)社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］歐陽志云，鄭華，岳平.建立我國生態(tài)補償機制的思路與措施［J］.生態(tài)學報，2013（3）：686-692.

［2］劉春臘，劉衛(wèi)東，陸大道.生態(tài)補償?shù)牡乩韺W特征及內(nèi)涵研究［J］.地理研究，2014（5）：803-816.

［3］樊萬選，郭雪白，劉丹鳳.美國氣候變化對環(huán)境的影響及應對策略［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2015（1）：126-128.

［4］樊萬選.論河南礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償［J］.生態(tài)經(jīng)濟，2010（7）：138-142.

［5］于魯冀，朱桂香，樊萬選.構建河南礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究［J］.河南科學，2009（9）：1148-1151.

Study on the Assessment and Compensation Mechanism of Ecological Environment Loss in Henan Coal Mining Area

Guo Cang1Fan Wanxuan1Zhang Manman2
1 Zhengzhou Technology and Business University,Zhengzhou Henan 450002;2.Environmental Technology and Consulting Company of Zhengzhou University,Zhengzhou Henan 450002

Compensation for the damage caused by the coal mining activity,In order to avoid the coal min?ing area ecological environment suffered sustained damage,To promote the development of mining area ecosys?tem virtuous cycle for the purpose,On the basis of full analysis of the present status of the damage,establish laws and regulations to protect，economy as adjusting methods,ecological management and restoration of mining areas as the main content of the ecological environment protection mechanism.

Coal mining area;ecological evaluation;compensation

F406

A

1671-0037（2016）09-34-4

2016-8-11

河南省政府招標研究項目“河南煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及補償機制研究”（2015B093）。

郭倉（1987.3-），男，碩士，研究方向：礦區(qū)地表變形及控制技術；通訊作者：樊萬選（1954.1-），男，碩士，教授，研究方向：生態(tài)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展。