慈善組織的公信力危機(jī)應(yīng)對(duì)

李苗苗

伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)的快速進(jìn)步，各式各樣的慈善組織數(shù)量不斷增長(zhǎng)，據(jù)民政部官方統(tǒng)計(jì)，截止2014年全國(guó)共有基金會(huì)4117個(gè)，比上年增加了568個(gè)，增長(zhǎng)率約為16%。然而數(shù)量的增長(zhǎng)不但沒(méi)有引入應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)活力，反而引發(fā)了一系列信任危機(jī)問(wèn)題?，F(xiàn)在全國(guó)各地的慈善組織收到的捐贈(zèng)數(shù)額令人堪憂，中國(guó)慈善事業(yè)陷入了發(fā)展困境。那么慈善組織究竟該怎樣重獲公眾信任，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展突破其困境期呢？這儼然已經(jīng)成為當(dāng)下社會(huì)必須要立刻解決的一個(gè)問(wèn)題。

一、 公信力有何內(nèi)涵

公信力指的是公眾對(duì)組織的信任程度和組織能夠獲得公眾信任的能力。公信力是公眾對(duì)慈善組織各種行為的一種社會(huì)承認(rèn)度，體現(xiàn)了慈善組織被認(rèn)可、信任以至贊美的程度。同時(shí)，公信力是慈善組織和自身能力的體現(xiàn)，反映了慈善組織的社會(huì)影響力和號(hào)召力。

二、慈善組織公信力危機(jī)由何而致

1.慈善法規(guī)有所不足。雖然我國(guó)目前已經(jīng)建立了初步的慈善法律體系，但是這些法規(guī)并不細(xì)致和科學(xué)，只是粗略地概括了一些基本內(nèi)容，仍有許多不足之處。首先，相關(guān)法律體系中對(duì)慈善組織的設(shè)立條件要求過(guò)高、設(shè)立程序繁瑣，使得許多民間慈善組織難以將身份合法化，眾多民間慈善組織“非法存在”，沒(méi)有合法地位。這種法律地位的不確定導(dǎo)致眾多民間慈善組織在現(xiàn)今的法制社會(huì)很難得到公眾的支持和信任。其次，在民間慈善組織“合法化”成立以后，政府又不能夠?qū)ζ溥M(jìn)行有力的監(jiān)管，這就使得一些民間慈善組織打著慈善的名義招搖撞騙。再其次，相關(guān)法規(guī)在信息公開方面的規(guī)定也不夠充分和完善，有關(guān)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定不夠明確。沒(méi)有明確的責(zé)任追究，違法行為就得不到相應(yīng)的懲罰。制度上的漏洞使慈善組織不能有法可依的規(guī)范自身的行為，最終使得組織缺乏社會(huì)信任度，公信力被弱化。

2.內(nèi)部治理合理度不完善。慈善組織盡管不像營(yíng)利企業(yè)那樣存在治理問(wèn)題，但是一種特殊的委托代理關(guān)系依然存在。只是慈善組織要求的回報(bào)是非營(yíng)利性的，比如救助病患、保護(hù)環(huán)境或者保障教育水平等，因而慈善組織治理的核心應(yīng)該是組織行為與組織使命的趨同一致性。而治理結(jié)構(gòu)則是通過(guò)在組織內(nèi)部各部門、各機(jī)構(gòu)之間合理分配權(quán)力而形成一種相互協(xié)調(diào)、制衡的關(guān)系。一般情況下，慈善組織的治理結(jié)構(gòu)中都包含理事會(huì)。理事會(huì)雖是代理人，但是慈善組織沒(méi)有為其制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)利益的不相關(guān)性使得其難以融入利益相關(guān)者角色，而其他利益相關(guān)者利益的實(shí)現(xiàn)又依賴于慈善組織充分履行其義務(wù)的程度，這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不完善很可能造成慈善組織公信力出現(xiàn)危機(jī)。

3.財(cái)務(wù)信息透明度低。慈善組織的利益相關(guān)者有捐贈(zèng)人、受益人、政府和社會(huì)公眾等。捐贈(zèng)人在捐贈(zèng)完成后喪失了對(duì)捐贈(zèng)資財(cái)?shù)目刂茩?quán)，而慈善組織必須按照捐贈(zèng)人的要求管理和使用這部分資產(chǎn)，因此必須保證捐贈(zèng)者對(duì)資財(cái)?shù)闹闄?quán)和監(jiān)督權(quán)。實(shí)際受益人具有對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的部分索取權(quán)，然而弱勢(shì)的地位使其難以獲得相關(guān)信息，慈善組織必須能夠保證他們的充分知情權(quán)。合法有效的捐贈(zèng)享受政府給予的稅收優(yōu)惠政策，這是政府財(cái)政收入的減讓也是納稅人付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，慈善組織也應(yīng)當(dāng)定期對(duì)政府和社會(huì)公眾報(bào)告其財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行情況，并接受相應(yīng)的監(jiān)督。而在目前的慈善組織運(yùn)行過(guò)程中，慈善組織與其利益相關(guān)者仍然存在著信息不對(duì)稱的態(tài)勢(shì)，慈善組織掌握的信息擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，而利益相關(guān)者由于不能通過(guò)完全公開的渠道方便地獲得信息，其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到了制約。慈善組織這種財(cái)務(wù)信息的低透明度實(shí)際上侵犯了利益相關(guān)者合法權(quán)益，降低了公眾對(duì)慈善組織的信任度。

4.財(cái)務(wù)管理規(guī)范度差。我國(guó)慈善組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬社會(huì)公眾，慈善組織不能將這部分財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或者是出售，而應(yīng)該按照捐贈(zèng)人的要求去管理。捐贈(zèng)人并不期望獲得經(jīng)濟(jì)上的利益，所以慈善組織也通常不進(jìn)行相關(guān)損益的計(jì)算，不對(duì)凈資產(chǎn)進(jìn)行像企業(yè)一樣的利潤(rùn)分配，這種不同于企業(yè)的財(cái)務(wù)特征使得慈善組織財(cái)務(wù)管理的規(guī)范程度較低，很容易導(dǎo)致慈善組織的運(yùn)作出現(xiàn)問(wèn)題，而且對(duì)財(cái)務(wù)目標(biāo)的偏離又容易招致公眾信任度的降低。

在目前的情況下，相關(guān)制度要求慈善組織編制財(cái)務(wù)報(bào)告，進(jìn)行相應(yīng)信息的披露和審計(jì)，然而事實(shí)卻是由于種種原因很多慈善組織仍舊不作財(cái)務(wù)報(bào)告，或有財(cái)務(wù)報(bào)告而無(wú)嚴(yán)格審計(jì)，導(dǎo)致利益相關(guān)者對(duì)慈善組織的資金管理能力持懷疑態(tài)度，影響慈善資財(cái)籌措。慈善組織內(nèi)部沒(méi)有對(duì)捐贈(zèng)資財(cái)相應(yīng)的追蹤、反饋以及公示的強(qiáng)制性要求，這是造成財(cái)務(wù)管理透明度過(guò)低以及不規(guī)范的根本原因，嚴(yán)重侵害了利益相關(guān)者的合法權(quán)利，不利于組織公信力的構(gòu)建并影響了組織的長(zhǎng)期發(fā)展。

5.會(huì)計(jì)監(jiān)管的不力。我國(guó)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督管理的部門包括負(fù)責(zé)登記的民政部門、業(yè)務(wù)主管部門及審計(jì)部門等，然而這些監(jiān)督主體之間監(jiān)督職責(zé)沒(méi)有進(jìn)行明確的劃分，監(jiān)督程序和手段也沒(méi)有清晰的界定，最終導(dǎo)致監(jiān)督主體缺失、一盤散沙的局面。此外，慈善組織登記成立之后，一般只進(jìn)行象征性年檢，并沒(méi)有定期對(duì)其進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)接受政府部門的稅務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督。然而相關(guān)條款并沒(méi)有明確指明監(jiān)督方式、程序和范圍，并缺乏相應(yīng)的保障措施，這些原因又進(jìn)一步導(dǎo)致了對(duì)慈善組織監(jiān)督動(dòng)力的弱化。種種研究表明，監(jiān)督力度的不足對(duì)慈善組織公信力的形成產(chǎn)生了嚴(yán)重不利的影響。

三、 公信力危機(jī)如何應(yīng)對(duì)

1.建立健全相關(guān)法律法規(guī)。目前，關(guān)于慈善組織的規(guī)范只有規(guī)章制度，沒(méi)有相關(guān)的強(qiáng)制性法律體系，沒(méi)有明確的問(wèn)責(zé)制度要求慈善組織披露信息，使得其滋生了僥幸心理。在立法方面，首先，要制定相關(guān)法律，確立慈善組織的法律地位、明確監(jiān)督機(jī)制和利益相關(guān)者的主體權(quán)利。其次，要通過(guò)立法規(guī)定慈善組織會(huì)計(jì)處理標(biāo)準(zhǔn)，使得慈善組織會(huì)計(jì)處理方式有法可依，并承擔(dān)相應(yīng)不合法行為的法律責(zé)任。再其次，要在立法中明確捐贈(zèng)支出的相關(guān)披露義務(wù)，對(duì)不依法進(jìn)行信息披露的有關(guān)慈善組織可以進(jìn)行法律的制裁。相關(guān)的立法不僅可以使得慈善組織的各種行為有法可依，同時(shí)也保護(hù)了社會(huì)大眾的合法利益。

2.完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為了保證慈善組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、完成使命，提高社會(huì)信任度，慈善組織應(yīng)該完善其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。首先，理事會(huì)是慈善組織的核心機(jī)構(gòu)，具有決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，決定了慈善組織的目標(biāo)、行為、發(fā)展和財(cái)務(wù)等方面的內(nèi)容。具有一定規(guī)模的慈善組織應(yīng)建立多元化的結(jié)構(gòu)，既包含在組織中擔(dān)任重要職務(wù)的內(nèi)部理事，又有相對(duì)獨(dú)立的外部理事，并且由擁有專業(yè)技能的人員組成。其次，理事會(huì)的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)置一個(gè)首席執(zhí)行官職位，行使最高權(quán)力，對(duì)慈善組織的所有運(yùn)行情況負(fù)責(zé)，不僅要籌措善款、運(yùn)作項(xiàng)目、進(jìn)行信息披露，還要能夠合理地安排組織內(nèi)部的崗位并規(guī)范組織的一切行為。再其次，設(shè)立監(jiān)事委員會(huì)對(duì)組織進(jìn)行有效的內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)事委員會(huì)成員應(yīng)該包括捐贈(zèng)人代表、社會(huì)公眾代表和受益人代表。同時(shí)監(jiān)事會(huì)一定要對(duì)理事會(huì)充分發(fā)揮制衡作用，防止“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.建立信息披露制。慈善組織要想取得社會(huì)公信、籌措善款必須公開地進(jìn)行信息披露，同時(shí)這也是組織治理的重要內(nèi)容。建立公開透明的信息披露制度不但可以提升組織的公信力，還可以優(yōu)化組織運(yùn)行效率，最終達(dá)到優(yōu)化社會(huì)資源配置的功效。慈善組織信息披露的內(nèi)容主要有慈善組織概況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、組織運(yùn)行狀況以及績(jī)效評(píng)價(jià)等。這些信息可以分為財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息兩類。財(cái)務(wù)信息是信息披露的主體內(nèi)容，而非財(cái)務(wù)信息是用來(lái)幫助公眾了解慈善組織潛在能力的重要來(lái)源，是財(cái)務(wù)信息的有效補(bǔ)充。因此，慈善組織不能只披露財(cái)務(wù)信息而不批露非財(cái)務(wù)信息。信息披露有自愿性信息披露和強(qiáng)制性信息披露兩種情況。自愿性披露一般成本較低，但是比較靈活，可以根據(jù)慈善組織自身的情況進(jìn)行適時(shí)的披露，而強(qiáng)制性披露的成本常常會(huì)高于自愿性披露，但是披露的效果較好，不僅可以降低信息不對(duì)稱的程度，還可以提高社會(huì)公益服務(wù)的效率。同時(shí)，規(guī)范的信息披露必須要有中介機(jī)構(gòu)提供的審計(jì)報(bào)告或鑒定報(bào)告，以保證披露信息的客觀性和公允性。慈善組織應(yīng)該結(jié)合組織自身的情況，采取自愿性披露與強(qiáng)制性披露相結(jié)合的方式定期報(bào)告組織的各項(xiàng)情況，保護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益，提高慈善基金運(yùn)營(yíng)的透明度，進(jìn)而增強(qiáng)慈善組織的公信力。

4.強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督。在構(gòu)建慈善組織公信力的過(guò)程中，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督是最具影響力的措施。會(huì)計(jì)監(jiān)督的主體不僅有政府、捐贈(zèng)者和社會(huì)公眾，還應(yīng)該有受益對(duì)象。慈善組織的使命就是完成對(duì)受益對(duì)象的服務(wù)，因而受益者的感受是慈善組織服務(wù)質(zhì)量的最直接的表現(xiàn)。因此，受益者理應(yīng)作為會(huì)計(jì)監(jiān)督的第一個(gè)主體。而現(xiàn)實(shí)的情況卻是他們占有相對(duì)弱勢(shì)的地位，很難了解到慈善組織資源安排的詳細(xì)信息，因此需要通過(guò)制定相應(yīng)的政策制度改變他們?nèi)鮿?shì)地位的角色，賦予他們充分的監(jiān)督權(quán)利，以促使慈善組織更好的服務(wù)社會(huì)。捐贈(zèng)者作為資財(cái)?shù)耐冻龇剑休^強(qiáng)的地位優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該充分行使自己的監(jiān)督權(quán)利，監(jiān)督慈善組織的財(cái)務(wù)狀況、服務(wù)水平、資財(cái)使用情況等。而社會(huì)公眾則可以通過(guò)官方網(wǎng)站、政府部門或者慈善組織自身的熱線電話強(qiáng)化對(duì)慈善組織的會(huì)計(jì)監(jiān)督。當(dāng)然，對(duì)于慈善組織的日常監(jiān)管也是必不可少的，政府部門必須做好相關(guān)監(jiān)督工作。財(cái)稅部門、民政部門和檢察機(jī)關(guān)等各個(gè)部門之間應(yīng)該相互配合，定期對(duì)慈善組織的年度收入和支出等情況進(jìn)行監(jiān)管。慈善組織有對(duì)存在嚴(yán)重違規(guī)行為的慈善組織，有權(quán)吊銷其執(zhí)照及進(jìn)行相應(yīng)的處罰。慈善組織還應(yīng)該采取理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)結(jié)合的方式完善內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，理事會(huì)定期匯報(bào)慈善組織的工作情況和財(cái)務(wù)收支情況等，并隨時(shí)接受監(jiān)事會(huì)的查詢和監(jiān)督。同時(shí)在不斷完善內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督的情況下，主動(dòng)接受審計(jì)部門對(duì)捐贈(zèng)資金使用情況的審計(jì)，通過(guò)審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)，進(jìn)而規(guī)范組織的行為，實(shí)現(xiàn)組織的良性運(yùn)作。

（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)）