海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新的若干思考

祖諱

[摘要]上海自由貿(mào)易區(qū)作為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢(shì)，更加積極主動(dòng)對(duì)外開(kāi)放的重大舉措，對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，創(chuàng)新金融機(jī)制具有積極意義。中國(guó)海關(guān)作為特殊監(jiān)管區(qū)域的法規(guī)授權(quán)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)抓住這一有利時(shí)機(jī)，調(diào)整和優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管模式，理順管理機(jī)制，以適應(yīng)加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的要求。

[關(guān)鍵詞]上海自貿(mào)區(qū)；海關(guān)監(jiān)管；制度創(chuàng)新

建立上海自貿(mào)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大決策，是在新形勢(shì)下推進(jìn)改革開(kāi)放的重大舉措，也給海關(guān)工作帶來(lái)了新一輪的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。中國(guó)海關(guān)作為特殊監(jiān)管區(qū)域的法規(guī)授權(quán)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)抓住這一有利時(shí)機(jī)，調(diào)整和優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管模式，理順管理機(jī)制，以適應(yīng)加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的要求。

自由貿(mào)易區(qū)是指兩個(gè)以上主權(quán)國(guó)家或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)通過(guò)簽署協(xié)定，在世貿(mào)組織最惠國(guó)待遇基礎(chǔ)上，相互進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，分階段取消絕大多數(shù)貨物的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，改善服務(wù)和投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，從而形成的實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化的特定區(qū)域。

一、自貿(mào)區(qū)建設(shè)中海關(guān)監(jiān)管所面臨的新挑戰(zhàn)

自貿(mào)區(qū)建設(shè)為海關(guān)帶來(lái)了一次改革創(chuàng)新的好機(jī)遇，為我們簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新制度模式、手段提供了難得的舞臺(tái)。但更多的還是面臨的挑戰(zhàn)：

（一）自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)海關(guān)監(jiān)管提出更高要求

自貿(mào)區(qū)的重大意義不僅僅在于先行先試，還在于要切實(shí)管好。從中央、總署到地方黨政都要求必須管得住。面對(duì)“一線放開(kāi)，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”的管理目標(biāo)，海關(guān)的執(zhí)法環(huán)境、監(jiān)管能力、信息化水平、設(shè)備及監(jiān)管條件等方面還存在許多不適應(yīng)的地方，快速增長(zhǎng)的業(yè)務(wù)量與有限的人力資源之間、企業(yè)對(duì)便利化需求與海關(guān)有效監(jiān)管之間的矛盾依然較為突出。這就要求我們始終保持清醒頭腦，堅(jiān)持貿(mào)易安全與便利的原則，從體制機(jī)制上考慮頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，逐步建立健全一套較為完整的自貿(mào)區(qū)海關(guān)新制度體系、管理體制和監(jiān)管模式，在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，支持培育我國(guó)面向全球的競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

（二）自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)海關(guān)改革形成倒逼機(jī)制

自貿(mào)區(qū)擔(dān)負(fù)著國(guó)家戰(zhàn)略性試驗(yàn)任務(wù)，在國(guó)內(nèi)外都引起了高度關(guān)注和廣泛熱議，地方黨政、企業(yè)和社會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)的期待很高，希望與國(guó)際先進(jìn)水平接軌。國(guó)務(wù)院下發(fā)《總體方案》中明確了自貿(mào)區(qū)6大領(lǐng)域、18類(lèi)、23項(xiàng)開(kāi)放措施，涉及各類(lèi)新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展和功能拓展措施，包括鼓勵(lì)跨國(guó)公司建立亞太地區(qū)總部、積極培育貿(mào)易新型業(yè)態(tài)和功能、加快對(duì)外文化貿(mào)易基地建設(shè)、鼓勵(lì)金融市場(chǎng)產(chǎn)品創(chuàng)新等，要求海關(guān)必須在改革、創(chuàng)新、效率、服務(wù)等方面有大突破。我們必須清醒認(rèn)識(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展給海關(guān)工作帶來(lái)的機(jī)遇，全力發(fā)揮好海關(guān)職責(zé)作用，在確保有效監(jiān)管前提下，以管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新服務(wù)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（三）自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)海關(guān)監(jiān)管提出全新課題

自貿(mào)區(qū)有許多重大突破，釋放了新的改革紅利，特別是投資管理、金融、貿(mào)易監(jiān)管等制度創(chuàng)新，標(biāo)志著我國(guó)改革開(kāi)放又邁上了一個(gè)新臺(tái)階。金融領(lǐng)域改革對(duì)海關(guān)防控風(fēng)險(xiǎn)的能力提出更高、更新挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)將打造成我國(guó)離岸金融中心，利率市場(chǎng)化、外匯自由兌換、跨境人民幣結(jié)算等金融業(yè)開(kāi)放和創(chuàng)新都將有所突破，與金融業(yè)相關(guān)的實(shí)體貨物跨境流動(dòng)，成為海關(guān)監(jiān)管需要面對(duì)的新課題。海關(guān)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)聯(lián)手合作和信息共享，建立起有效的監(jiān)管模式和“防火墻”，防范金融套利，引起資金非法流動(dòng)，沖擊我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的安全。海關(guān)一定要從戰(zhàn)略的高度來(lái)把握自身定位，全面高效履職、優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)，在最大程度地促進(jìn)貨物和服務(wù)等各類(lèi)要素自由流動(dòng)、便利合法貿(mào)易進(jìn)出的同時(shí)，積極防范新一輪開(kāi)放可能帶來(lái)的金融、稅收等風(fēng)險(xiǎn)。

二、推進(jìn)海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新的舉措

（一）創(chuàng)新海關(guān)管理體制

上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)驗(yàn)，從根本上講是要深化制度創(chuàng)新。對(duì)海關(guān)而言，應(yīng)以此為契機(jī)，在創(chuàng)新海關(guān)管理體制上下功夫。通過(guò)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)方式，最大程度減少行政審批，建立一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式。充分發(fā)揮國(guó)家口岸辦的牽頭作用，加強(qiáng)與其他部門(mén)的協(xié)同管理，借助電子口岸平臺(tái)，推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)“單一窗口”建設(shè)，提高公共服務(wù)能力。探索扁平化管理，將總署、總關(guān)部分審批事項(xiàng)直接下放到上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)，以滿足總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈條垂直整合的迫切需求。探索虛擬大關(guān)區(qū)建設(shè)，打破關(guān)區(qū)界限，將上海自貿(mào)區(qū)海關(guān)與南京、杭州、蘇州等長(zhǎng)三角海關(guān)的監(jiān)管業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)海關(guān)管理要素的協(xié)調(diào)使用，打造更高層次、更高水平的區(qū)域通關(guān)一體化。

（二）積極推進(jìn)海關(guān)作業(yè)制度、審批制度和監(jiān)管模式創(chuàng)新

一是及時(shí)總結(jié)評(píng)估試驗(yàn)區(qū)內(nèi)“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”、“分送集報(bào)、自行運(yùn)輸”等監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的試點(diǎn)情況，抓好業(yè)務(wù)運(yùn)行態(tài)勢(shì)、業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等內(nèi)容的梳理匯總，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，逐步擴(kuò)大相關(guān)試點(diǎn)范圍。二是簡(jiǎn)化進(jìn)出境貨物備案手續(xù)。將備案清單填制內(nèi)容從現(xiàn)有40項(xiàng)減少至29項(xiàng)，并規(guī)范相關(guān)預(yù)錄入專(zhuān)用申報(bào)通道。三是開(kāi)展艙單、提貨單、報(bào)關(guān)單監(jiān)管一致性等重點(diǎn)課題研究。以新艙單管理系統(tǒng)切換為契機(jī)，提升艙單數(shù)據(jù)申報(bào)的完整性，為“三單”信息互聯(lián)互通、互相印證、相互比對(duì)奠定基礎(chǔ).研究利用新艙單系統(tǒng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)提煉加工，對(duì)有較高風(fēng)險(xiǎn)的艙單采取布控和鎖定措施，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。四是推進(jìn)海關(guān)監(jiān)管制度化、常態(tài)化。完善企業(yè)誠(chéng)信管理體系，以守法便利為前提確定和調(diào)整便捷措施適用范圍，實(shí)施差別化管理通過(guò)優(yōu)化完善進(jìn)出境備案清單比對(duì)、企業(yè)物流底帳管理、卡口實(shí)貨核注、企業(yè)稽查等監(jiān)管手段，形成自貿(mào)區(qū)完整有效的海關(guān)監(jiān)管鏈條；強(qiáng)化卡口、行政通道、隔離網(wǎng)巡查和突擊整治，確保海關(guān)實(shí)際監(jiān)管到位。

（三）強(qiáng)化海關(guān)規(guī)范化管理和風(fēng)險(xiǎn)防控能力

按照總署部署要求，分步對(duì)海關(guān)系統(tǒng)涉及自貿(mào)區(qū)的內(nèi)外部規(guī)范性文件開(kāi)展清理，逐項(xiàng)研究制定補(bǔ)充完善的方案及措施。同時(shí)，要建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控綜合機(jī)制，一方面加強(qiáng)開(kāi)展宏觀層面風(fēng)險(xiǎn)分析。定期開(kāi)展聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)研判，重點(diǎn)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)異動(dòng)情況，及時(shí)制訂應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)實(shí)時(shí)異動(dòng)跟蹤，確保一旦出現(xiàn)異常和緊急情況有相應(yīng)的應(yīng)急處置措施。另一方面，強(qiáng)化微觀層面執(zhí)法活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分析。及時(shí)糾正和指導(dǎo)基層規(guī)范執(zhí)法。從企業(yè)進(jìn)出口申報(bào)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的客觀量化信息數(shù)據(jù)入手，做好事前風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)判應(yīng)用計(jì)算機(jī)實(shí)施科學(xué)布控，加大抽查比例，加強(qiáng)事中綜合防控處置.通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)的加工應(yīng)用、信息化監(jiān)控技術(shù)，為后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法工作提供指引和輔助。

（四）進(jìn)一步提升自貿(mào)區(qū)海關(guān)信息化管理水平

主動(dòng)適應(yīng)自貿(mào)區(qū)信息建設(shè)和企業(yè)需求的迅速發(fā)展，加快推進(jìn)海關(guān)管理的智能化、信息化、集約化。一是在總署統(tǒng)一組織下推進(jìn)海關(guān)信息化平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建人工、人機(jī)、計(jì)算機(jī)作業(yè)相結(jié)合的作業(yè)體系，最大限度地精簡(jiǎn)人工程序性工作。積極參與自貿(mào)區(qū)信息共享和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)與區(qū)內(nèi)其他管理單位信息化系統(tǒng)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)信息化系統(tǒng)的互聯(lián)互通。二是切實(shí)發(fā)揮大型集裝箱檢查設(shè)備、貨檢X光機(jī)、輻射探測(cè)等各類(lèi)監(jiān)管查驗(yàn)設(shè)備作用，探索運(yùn)用視頻監(jiān)控、移動(dòng)查驗(yàn)單兵設(shè)備等科技手段，不斷提升查驗(yàn)效能。三是推進(jìn)卡口智能化管理，研究應(yīng)用智能IC卡實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)自動(dòng)識(shí)別、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)報(bào)警，并將所有卡口視頻接入總關(guān)及三級(jí)指揮中心，加強(qiáng)貨運(yùn)車(chē)輛GPS軌跡監(jiān)控。四是探索統(tǒng)一的電子圍網(wǎng)管理，借助信息系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、中央視頻全程監(jiān)控、電子圍網(wǎng)等科技手段，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)內(nèi)、區(qū)區(qū)、區(qū)港之間流轉(zhuǎn)貨物的實(shí)時(shí)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)研判、及時(shí)處置，減少監(jiān)管“盲點(diǎn)”，更好地適應(yīng)自貿(mào)區(qū)范圍和功能拓展。

（五）大力支持自貿(mào)區(qū)新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展及功能拓展

堅(jiān)持理論和調(diào)查研究先行，注重對(duì)新業(yè)務(wù)、新情況的收集與分析，加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化，在總署指導(dǎo)下完善相關(guān)監(jiān)管辦法。重點(diǎn)包括；一是大力促進(jìn)發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，支持試驗(yàn)區(qū)內(nèi)開(kāi)展銷(xiāo)售、結(jié)算、物流、維修和研發(fā)等業(yè)務(wù)，不斷創(chuàng)新優(yōu)化與新型貿(mào)易業(yè)態(tài)相適應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管。二是支持?jǐn)U大期貨保稅交割業(yè)務(wù)試點(diǎn)品種、企業(yè)和范圍，拓展進(jìn)出口業(yè)務(wù)，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中定價(jià)的話語(yǔ)權(quán)。三是支持符合條件的區(qū)內(nèi)企業(yè)，在提供稅收擔(dān)保情況下開(kāi)展區(qū)外保稅展示交易，并實(shí)行先銷(xiāo)后稅，促進(jìn)國(guó)際與國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)持續(xù)、健康發(fā)展。四是支持自貿(mào)區(qū)開(kāi)展跨境貿(mào)易電子商務(wù)試點(diǎn)。五是對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)、加工并經(jīng)“二線”銷(xiāo)往區(qū)外的貨物，實(shí)施選擇性征稅政策。

（六）強(qiáng)化內(nèi)外部綜合監(jiān)管與執(zhí)法合作機(jī)制

推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)絕不是區(qū)內(nèi)某個(gè)部門(mén)一家的事，而是包括海關(guān)在內(nèi)的政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)合力推進(jìn)的結(jié)果。一是對(duì)內(nèi)完善海關(guān)綜合監(jiān)管體系。加強(qiáng)通關(guān)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理、企業(yè)管理、稅收征管、稽查核查等各環(huán)節(jié)管理，統(tǒng)籌配置事前、事中和事后監(jiān)管力量，突出通關(guān)管理高效便利，確保風(fēng)險(xiǎn)防控整體到位。充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)海關(guān)緝私工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用，確保打私工作統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)推進(jìn)。二是對(duì)外注重加強(qiáng)執(zhí)法合作。借鑒國(guó)際“單一窗口”做法進(jìn)一步發(fā)揮好綜合服務(wù)大廳功能，推行海關(guān)、工商、稅務(wù)、銀行等部門(mén)“并聯(lián)審批”和信息共享，提高政府整體辦事效率，節(jié)省企業(yè)成本。加強(qiáng)與其他執(zhí)法管理部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理拓展區(qū)內(nèi)社會(huì)化預(yù)歸類(lèi)服務(wù)、引入中介機(jī)構(gòu)協(xié)助海關(guān)開(kāi)展稽查等工作，最大限度體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

（七）創(chuàng)新機(jī)構(gòu)機(jī)制，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和建設(shè)，提高海關(guān)科學(xué)管理水平

適應(yīng)新形勢(shì)、新改革帶來(lái)的新變化，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員素能培養(yǎng)、資源配置等各方面入手，切實(shí)提高海關(guān)科學(xué)管理的能力。一是著重推進(jìn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新。按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的要求，將機(jī)構(gòu)改革與信息化、智能化改革和流程再造緊密結(jié)合，“瘦上強(qiáng)下”、明確事權(quán)、提高效率，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、扁平化運(yùn)作。二是注重內(nèi)部挖潛與整合優(yōu)化。重點(diǎn)研究構(gòu)建一整套管理機(jī)制更加優(yōu)化合理、流程改造更加科學(xué)有效、技術(shù)備配更加完善齊全、部門(mén)協(xié)作更加順暢和諧的監(jiān)管制度，真正做到節(jié)省人力、提高效能，嚴(yán)把國(guó)門(mén)、嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)關(guān)員宏觀政策和業(yè)務(wù)素能培養(yǎng)。持之以恒地在全關(guān)不同層面開(kāi)展涉及自貿(mào)區(qū)新情新勢(shì)、政策文件、監(jiān)管模式、業(yè)務(wù)流程等各類(lèi)培訓(xùn)，幫助大家提高政策把握能力和實(shí)務(wù)操作技能，在規(guī)范執(zhí)法、安全有效的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)。