論檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作

王鳳

【摘 要】 十八屆四中全會(huì)提出了探索建立由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)想，期待由此解決環(huán)境公益訴訟乏人問津的問題。然而檢察院在環(huán)境公益訴訟中的身份的雙重性不利于法院的獨(dú)立審判。為了防止檢察院的濫權(quán)，筆者以檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作為切入點(diǎn)，探討了檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作之細(xì)化規(guī)定，提出了完善的對(duì)策及建議。

【關(guān)鍵詞】 檢察院；環(huán)境公益訴訟；調(diào)查取證工作

【Abstract】The eighth session of the Fourth Plenary made to explore the establishment filed by the prosecution of environmental public interest litigation system idea and look forward to addressing environmental public interest litigation thus little interest in the issue. However duality Procuratorate in environmental public interest litigation identity is not conducive to independent trial court. In order to prevent abuse Procuratorate， the author's Procuratorate investigation and evidence gathering in environmental public interest litigation as a starting point for drawing foreign refinement Procuratorate investigation in environmental public interest litigation in the forensic work provisions， put forward countermeasures and suggestions to improve.

【Key Words】Procuratorate； environmental public interest litigation； investigation and evidence gathering

【中圖分類號(hào)】 G64.32 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-3089（2016）25-00-02

隨著我國環(huán)境污染的日益加劇，人們對(duì)環(huán)境的關(guān)注與日俱增。從2012年《民事訴訟法》的修改為起點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟①制度開始于法有據(jù)，2014年，十八屆四中全會(huì)提出了探索建立由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)想。然而事實(shí)上，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，我國各地已經(jīng)廣泛地展開了有關(guān)環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐，1999年最高人民法院通過復(fù)函形式賦予梨樹區(qū)人民政府在訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染賠償一案中的原告資格。[1]據(jù)可查的資料顯示，國外的公益訴訟制度作為一種知識(shí)最遲在1990年已經(jīng)被介紹到國內(nèi)。自20世紀(jì)90年代開始，各地檢察機(jī)關(guān)就開展了提起民事公益訴訟的探索，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也形成了一批具有典型意義和示范價(jià)值的案例。

然而“公地悲?、凇钡那闆r依舊沒有改變，究其原因，主要是因?yàn)榄h(huán)境問題牽涉甚廣而十分復(fù)雜，而我國的環(huán)保公益組織才剛剛開始發(fā)展，力量十分薄弱，環(huán)保資源主管部門又往往怠于行使職權(quán)。因而由具有法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益無疑在權(quán)利、地位、專業(yè)能力、資金等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。[2]由檢察院提起環(huán)境公益訴訟與建立環(huán)保法庭等措施都有利于緩解中國的嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。[3]

同時(shí)，由于檢察院既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人在提起環(huán)境公益訴訟的同時(shí)也具備著法律監(jiān)督的職能，其身份的雙重性，不利于原被告雙方的訴訟地位的平等和法院的審判中立，目前由于檢察院提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)工作還在展開中，對(duì)于防止檢察院濫權(quán)的各種程序機(jī)制與細(xì)節(jié)問題還有待完善，故筆者以檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的含義及范圍為切入點(diǎn)，重點(diǎn)討論其調(diào)查取證工作中的待證事實(shí)、取證原則、舉證責(zé)任應(yīng)如何具體規(guī)定以限制檢察院的濫權(quán)可能。

一、檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)

根據(jù)2015年發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》、《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》等文件，可以看出對(duì)于檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟③及環(huán)境行政公益訴訟④的證據(jù)都只要求是國家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證據(jù)，然而對(duì)于檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)卻只字未提。

根據(jù)立法精神及其他可借鑒的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》及《環(huán)保法》中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作的規(guī)定可以推定其在環(huán)境民事公益訴訟及環(huán)境行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)類似于檢察院在刑事訴訟中的調(diào)查取證權(quán)。但是由于環(huán)境民事公益訴訟與行政公益訴訟沒有刑事訴訟所特有的對(duì)人身與法益的直接而迫切的危險(xiǎn)性，所以在環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟中檢察院所享有的調(diào)查取證權(quán)不應(yīng)該包括搜查，拘傳證人等破壞公民人身權(quán)利和自由權(quán)利的方式，即在參照刑事公訴中檢察院的調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定的同時(shí)，在一定程度上又與刑事公訴中檢察院的調(diào)查取證權(quán)有所區(qū)分。

二、檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的司法現(xiàn)狀

由于檢察院特有的法律監(jiān)督職能，檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證有許多便利，然而與此同時(shí)我國檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作存在諸多問題。

第一，對(duì)于舉證責(zé)任的分配缺乏具體可行的操作細(xì)則，比如說，在環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟中責(zé)任的分配問題，以及在不同的起訴方式中檢察院的舉證責(zé)任的不同等問題，由于缺乏可行的具體的規(guī)定，而導(dǎo)致各地方的檢察院在實(shí)踐中采取不同的做法，不利于司法公正。

第二，檢察院在調(diào)查取證工作中存在的濫權(quán)可能性未得到關(guān)注，盡管由檢察院提起環(huán)境公益訴訟存在著許多的好處，然而凡事有利有弊，不能讓檢察院在環(huán)境民事與行政訴訟中行使其在刑事訴訟中所享有的采取限制人身自由的強(qiáng)制措施。

三、完善及細(xì)化檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的對(duì)策及建議

（一）檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的定義

根據(jù)調(diào)查取證權(quán)的定義，檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的定義應(yīng)該是獲得國家授權(quán)的國家機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)的需要，針對(duì)待證事實(shí)，按照一定的原則和舉證責(zé)任向有關(guān)單位、個(gè)人進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù)而展開的一系列工作。

（二）檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的主體

雖然大家普遍認(rèn)為檢察院就是調(diào)查取證工作的主體，但是為了更好的實(shí)現(xiàn)訴訟雙方地位的平等，限制檢察院在公益訴訟中的濫權(quán)，檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)應(yīng)該由承擔(dān)原告身份的人民檢察院的上一級(jí)檢察院的分化的內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)享有，[4]但是當(dāng)調(diào)查取證由上一級(jí)人民檢察院的內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行確有困難時(shí)可以由以原告身份起訴的人民檢察院的內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)享有調(diào)查取證權(quán)。應(yīng)該逐步建立檢察院內(nèi)部職能部門的分工細(xì)化，從而實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能與公益訴訟職能分別由檢察院內(nèi)部的不同部門行使以避免其濫權(quán)的可能。

（三）檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的范圍

由于目前由檢察院提起環(huán)境訴訟包括三種方式，即督促起訴、支持起訴、直接起訴三種，而檢察院在這三種起訴方式中又扮演著不同的角色，并由此引起其在這三種方式中的調(diào)查取證權(quán)的范圍的不同。

第一，督促起訴，是指當(dāng)有其他主體有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟而又怠于起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以督促起訴。關(guān)于督促起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有督促起訴必要的，應(yīng)首先以檢察建議等方式督促有關(guān)主體依法提起環(huán)境公益訴訟，當(dāng)被督促主體在收到關(guān)于提起訴訟的檢察建議合理期限內(nèi)不提起訴訟的，應(yīng)書面說明不起訴理由。不起訴理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)可以要求被督促主體提起訴訟，或者由檢察機(jī)關(guān)以原告的身份直接提起環(huán)境公益訴訟。

第二，支持起訴，是指當(dāng)有其他主體可以提起環(huán)境公益訴訟，但當(dāng)事人處于明顯弱勢地位，證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏而無力起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。檢察機(jī)關(guān)的支持起訴包括兩個(gè)層次的內(nèi)容：首先是提供物質(zhì)、專業(yè)技能等方面幫助；其次是通過向人民法院發(fā)出“支持起訴意見書”或者出席法庭來支持起訴，提供法律幫助。

第三，直接起訴，存在對(duì)環(huán)境公共利益有嚴(yán)重?fù)p害的行為，但沒有適格主體提起訴訟，或者經(jīng)過督促后適格主體仍然不起訴的，檢察機(jī)關(guān)可直接提起環(huán)境公益訴訟。[5]

檢察院在環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟中都有這三種起訴方式，筆者主要討論其在這三種方式中調(diào)查取證范圍的不同。在督促起訴中，檢察院的調(diào)查取證權(quán)的范圍是證明環(huán)境受到損害的初步證據(jù)與事實(shí)。在支持起訴中，人民檢察院無論在環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟中都只對(duì)當(dāng)事人無力調(diào)查，難以收集并申請(qǐng)檢察院支持調(diào)查的證據(jù)享有調(diào)查取證權(quán)。在直接起訴中，檢察院的調(diào)查取證范圍參照民事訴訟、行政訴訟中的當(dāng)事人所具有的調(diào)查取證權(quán)的范圍之規(guī)定。

（四）檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的對(duì)象

檢察院在環(huán)境民事公益訴訟中的調(diào)查取證工作的對(duì)象即待證事實(shí)，在環(huán)境民事公益訴訟中待證事實(shí)概括地說應(yīng)該包括：一、生態(tài)環(huán)境和資源已經(jīng)遭到了破壞或者具有遭到破壞的重大危險(xiǎn)；二、民事主體即一方當(dāng)事人的行為與生態(tài)環(huán)境和資源的破壞或遭到破壞的危險(xiǎn)性有因果關(guān)系。在環(huán)境行政公益訴訟中，待證事實(shí)包括：一、行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在監(jiān)管過程中有違法行使職權(quán)和不行使職權(quán)的事實(shí)；二、由于行政機(jī)關(guān)怠于履職，相關(guān)企業(yè)或單位一直違法生產(chǎn)的事實(shí)；三、由于相關(guān)企業(yè)或單位違法生產(chǎn)，造成環(huán)境資源嚴(yán)重破壞的事實(shí)；四、行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織的行政違法行為，相關(guān)企業(yè)或單位違法生產(chǎn)行為與環(huán)境資源遭到嚴(yán)重侵害的事實(shí)存在關(guān)聯(lián)性。

（五）檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的效力

要搞清楚檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的效力，我們要首先搞清證明標(biāo)準(zhǔn)問題。只有達(dá)到規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的效力才能真正實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第63條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)以證據(jù)能夠證明的案件事實(shí)為依據(jù)依法做出裁判?！蓖瑯?，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第53條規(guī)定：“人民法院裁判行政案件，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)?！边@說明我國司法實(shí)踐中，民事訴訟和行政訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同于刑事訴訟中的“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)，它只要求法官就某一案件事實(shí)的認(rèn)定依據(jù)庭審活動(dòng)對(duì)證據(jù)調(diào)查、審查、判斷之后形成相當(dāng)程度上的內(nèi)心確信即可，也就是我們常說的“蓋然性規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)、“優(yōu)勢證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟不同于一般的民事、行政訴訟，“蓋然性規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)是適用于民事、行政案件的最低限度的證明要求，而公益訴訟涉及眾多復(fù)雜敏感領(lǐng)域，一定要秉承嚴(yán)格審慎的態(tài)度來看待和推進(jìn)這項(xiàng)工作，因此公益訴訟人的證明責(zé)任應(yīng)高于一般民事、行政訴訟的原告證明責(zé)任，其提供的證據(jù)證明相對(duì)真實(shí)確定性應(yīng)更高，可稱之為“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)或“絕對(duì)優(yōu)勢證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。[6]

（六）檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證工作的原則

檢察院在環(huán)境公益訴訟中開展調(diào)查取證工作應(yīng)遵循以下原則：1.依法規(guī)范原則：在前文中提到過環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于普通的民事、行政訴訟，因此對(duì)于證據(jù)的收集、固定也更應(yīng)從嚴(yán)把握，做到取證形式和證據(jù)內(nèi)容的合法。2.客觀全面原則：要把能夠認(rèn)定案件事實(shí)的所有證據(jù)材料盡可能地搜集固定到位，因?yàn)橛械年P(guān)鍵證據(jù)如果調(diào)取不了會(huì)直接影響整個(gè)案件事實(shí)的認(rèn)定。3.穩(wěn)妥慎重原則：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，關(guān)注的是社會(huì)公共利益，但有時(shí)會(huì)忽視單個(gè)個(gè)體的特殊利益訴求，所以檢察院在調(diào)查取證時(shí)要注意不要打擾涉案單位的正常秩序，最大限度地減少其調(diào)查取證工作對(duì)他人帶來的負(fù)面影響。

（七）檢察院在環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證的舉證責(zé)任分配

1.環(huán)境民事公益訴訟

對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任參考民事訴訟，主要遵循“誰主張，誰舉證”的原則。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第8條規(guī)定，提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料，也就是說檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟需要提供證明被告方污染行為與結(jié)果之間有因果聯(lián)系的初步證明材料，根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》要求，這種證據(jù)材料只限于初步證明效力即可?？紤]到公益訴訟的特殊性，以及公益訴訟舉證難的問題，上述舉證責(zé)任也應(yīng)設(shè)置例外，即檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，但對(duì)于某些涉及非常專業(yè)的技術(shù)問題的證據(jù)，則由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為合法并與損害社會(huì)公益后果不存在因果關(guān)系。

2.環(huán)境行政公益訴訟

環(huán)境行政公益訴訟中，公益訴訟人需提供行政機(jī)關(guān)違法行政行為與排污單位的污染行為有因果關(guān)系的初步證據(jù)，至于損害后果以及損害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，則可參考上述環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任。另外，對(duì)于證明排污單位的損害行為造成的環(huán)境損害結(jié)果以及二者存在因果關(guān)系的進(jìn)一步證據(jù)，我們認(rèn)為也可以待法院受理案件后，由公益訴訟人向法院申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)，或是由法院委托相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)做出鑒定意見。

參考文獻(xiàn)：

①環(huán)境公益訴訟，是指為了保護(hù)環(huán)境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請(qǐng)求沒有法定利害關(guān)系和監(jiān)督管理關(guān)系的單位和個(gè)人依法對(duì)污染和破壞環(huán)境和自然資源者以及違法或者不履行環(huán)境與資源護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，具有保護(hù)利益的公共性，起訴人的非利益相關(guān)性及被訴人的違法性等特點(diǎn)。所以，環(huán)境公益訴訟的目的主要不是獲得損害賠償，而是制止環(huán)境損害行為。起訴時(shí)，原告無需提交損害環(huán)境的評(píng)估報(bào)告或鑒定，只需證明損害事實(shí)的存在，以及損害事實(shí)與損害行為之間的因果關(guān)系，從而提高訴訟效率和訴訟效益。參見孫永生：《檢察機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境民事公益訴訟》，載《人民檢察》，2009年第7期，第29-36頁。

②公地作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個(gè)都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人使用，而每一個(gè)人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業(yè)資源及污染嚴(yán)重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例子。之所以叫悲劇，是因?yàn)槊總€(gè)當(dāng)事人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但每個(gè)人對(duì)阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化都感到無能為力。而且都抱著“及時(shí)撈一把”的心態(tài)加劇事態(tài)的惡化。公共物品因產(chǎn)權(quán)難以界定而被競爭性地過度使用或侵占是必然的結(jié)果。這一個(gè)概念經(jīng)常運(yùn)用在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，跨邊界資源管理等學(xué)術(shù)領(lǐng)域。

③環(huán)境民事公益訴訟是指公民，社會(huì)組織或者國家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，就民事主體損害環(huán)境公共利益的行為向法院提起的訴訟。

④環(huán)境行政公益訴訟是指公民，社會(huì)組織或者國家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為損害環(huán)境公共利益，依法以自己的名義提起的行政訴訟。

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