檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建的主體及權(quán)責(zé)探析

賀軍+李揚(yáng)新

摘要：檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建四個基本要素中，確認(rèn)檔案開放主體是關(guān)鍵一步。明確主體構(gòu)成及責(zé)任主體權(quán)責(zé)是構(gòu)建檔案開放監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制的基礎(chǔ)。本文分析了檔案開放責(zé)任主體和權(quán)利主體，重點對檔案形成及保密機(jī)構(gòu)、國家檔案館、授權(quán)的檔案形成單位及檔案行政管理機(jī)構(gòu)等檔案開放責(zé)任主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：檔案開放程序規(guī)制開放主體開放權(quán)責(zé)

Abstract： The four basic elements of procedure regulation on access to archives， confirming the sub？ jects on access to archives is the key step. Clearing subject constitution，powers and responsibilities of all subjects is basic to structuring legal responsibilities on access to archives. The paper analyses the sub？ ject for responsibility and right， and studies promi？ nently on the powers and responsibilities of the re？ sponsibility agencies， such as the archives creating agencies， national security agencies，the national ar？ chives，authorizedarchivescreatingagencies，ar？ chives administration agencies.

Keywords：Access to archives； Procedure regula？ tion； Subjects on access to archives； Powers and re？ sponsibilities on access to archives

“檔案開放程序規(guī)制，就是圍繞檔案開放程序開展法制建設(shè)，即對檔案開放任務(wù)進(jìn)行有效分解，對檔案開放全過程各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)嚴(yán)格落實，依據(jù)法定程序行使檔案開放職權(quán)，履行開放責(zé)任，并依托監(jiān)督機(jī)構(gòu)對檔案開放行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而保障檔案開放工作依法實施和有序開展”。[1]檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建是將檔案法從“實體法”向“程序法”推進(jìn)的努力嘗試，包含主體及權(quán)責(zé)、客體及類別、流程及方法、監(jiān)督及追究四個基本要素。檔案開放流程設(shè)計是連接主體和客體的核心要素，也是開放監(jiān)督和責(zé)任追究的前提條件，因此，筆者首先完成了對此要素的研究。[2]

檔案開放是一個較為龐大的社會工程，其順利開展是多個主體共同作用的結(jié)果。梳理參與其中的各個主體，理順主體之間的相互關(guān)系，厘清責(zé)任主體各自的權(quán)責(zé)，是檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建無法回避的重要任務(wù)。法國學(xué)者法約爾曾指出：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任?！盵3]檔案開放主體權(quán)責(zé)，主要是指承擔(dān)檔案開放職責(zé)或任務(wù)的公權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任，即有權(quán)力就必有責(zé)任，有時權(quán)力就是責(zé)任。本文在探討其主體構(gòu)成的基礎(chǔ)上，重點探討相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)責(zé)。

一、檔案開放中的主體構(gòu)成

檔案開放中的主體主要分為兩類：一是履行開放責(zé)任、實施檔案開放職權(quán)的公權(quán)機(jī)構(gòu)，稱之為檔案開放責(zé)任主體，二是依法享有檔案開放權(quán)益的當(dāng)事人及其他參與人，稱之為檔案開放權(quán)利主體。

（一）責(zé)任主體

依據(jù)完整的檔案開放程序及規(guī)范的檔案開放流程，檔案開放任務(wù)須由多個責(zé)任主體共同合作才能順利開展。按照檔案開放決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)以及權(quán)力與責(zé)任相一致的原則，責(zé)任主體應(yīng)由以下機(jī)構(gòu)組成：

1.檔案形成機(jī)構(gòu)。檔案形成機(jī)構(gòu)是指根據(jù)《中華人民共和國檔案法》（簡稱《檔案法》）等相關(guān)規(guī)定，把本單位形成的需要長久保存的檔案定期移交給同級國家檔案館的各級各類組織機(jī)構(gòu)，包括黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、國有企業(yè)及相關(guān)事業(yè)單位等。檔案形成機(jī)構(gòu)作為開放檔案的源頭，最了解自身業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容性質(zhì)，熟悉自身業(yè)務(wù)范圍的發(fā)展?fàn)顩r，最能夠掌握檔案保密的關(guān)鍵部分，是準(zhǔn)確判斷檔案是否應(yīng)予開放的關(guān)鍵，是重要的檔案開放責(zé)任主體。

2.國家檔案館。中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集、整理、保管各分管范圍內(nèi)的檔案，并提供利用服務(wù)。各級各類國家檔案館作為集中保存國家檔案的基地，與各檔案形成部門和檔案開放當(dāng)事人直接發(fā)生聯(lián)系，無疑是檔案開放最核心的責(zé)任主體。

3.授權(quán)的檔案形成單位。授權(quán)的檔案形成單位是由國家檔案行政管理機(jī)構(gòu)授權(quán)，由單位自行永久保管和利用檔案的機(jī)構(gòu)，因此也應(yīng)由其負(fù)責(zé)承擔(dān)本單位檔案開放的全部責(zé)任。例如：根據(jù)我國外交工作的特殊需要，國家檔案局授權(quán)由外交部自行管理其檔案，并設(shè)置了外交部檔案館。

4.國家保密機(jī)構(gòu)。國家保密機(jī)構(gòu)享有秘密文件范圍的認(rèn)定、密級的確認(rèn)及保密期限的確定等權(quán)力，因此在“涉密”檔案的解密工作中應(yīng)承擔(dān)部分責(zé)任，成為檔案開放責(zé)任主體之一。

5.檔案行政管理機(jī)構(gòu)。各級檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。檔案行政管理機(jī)構(gòu)對檔案開放工作擁有監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)，因此在檔案開放工作中，承擔(dān)較為重要的監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任。

（二）權(quán)利主體

檔案開放權(quán)利主體是指與檔案開放行為有法律上的利害關(guān)系，以自己名義參與檔案開放利用程序的當(dāng)事人以及依法享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的其他參與人。雖然檔案開放程序重在強(qiáng)化責(zé)任單位的職責(zé)，但是離開權(quán)利主體的積極參與，檔案開放就會成為檔案機(jī)構(gòu)、檔案形成機(jī)構(gòu)演繹的“獨角戲”。反之，如果公眾積極參與，無疑能夠加速檔案開放進(jìn)程。如2000年12月18日，德國法蘭克?！侗妶蟆返念^版頭條以《媒體聚焦場面尷尬》為題，報道了柏林州檔案館遭遇公眾騷動引起媒體關(guān)注而處于尷尬場面的事件。該檔案館因即將搬遷決定在近一年的時間內(nèi)暫時關(guān)閉，由此引發(fā)公眾的強(qiáng)烈反對，甚至采取了“特別行動”。[4]這些公眾習(xí)慣于檔案館對他們開放，而不能容忍檔案館的關(guān)閉，實際上已經(jīng)成為該地區(qū)檔案館存在和發(fā)展的堅定支持者?！盵5]可見，權(quán)利主體的積極參與是權(quán)利行使的重要體現(xiàn)和有力保障。權(quán)利主體既可以圍繞檔案開放的內(nèi)容、形式、時間等做出積極回應(yīng)，又可以對檔案開放工作的效果做出客觀、公正的評價，從而促使檔案開放反饋機(jī)制、評價機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制的完善。需要注意的是，檔案開放工作的內(nèi)部性、專業(yè)性和復(fù)雜性決定了在檔案開放程序規(guī)制的構(gòu)建中，權(quán)利主體的行為不具有決定性意義。因此，本文著力探討檔案開放中肩負(fù)重任的相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容。

二、檔案形成機(jī)構(gòu)及保密機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)

檔案開放程序規(guī)制首先要明確，檔案形成機(jī)構(gòu)應(yīng)重點負(fù)責(zé)“涉密”檔案的解密工作，承擔(dān)解密的主要責(zé)任，保密機(jī)構(gòu)承擔(dān)“涉密”檔案的審查和指導(dǎo)責(zé)任。

現(xiàn)有檔案開放制度，沒有明確規(guī)定檔案形成機(jī)構(gòu)在檔案開放中的責(zé)任主體地位，相關(guān)條例甚至明確提出保存在檔案形成機(jī)構(gòu)的檔案不對外開放。然而，檔案開放的首要工作——“涉密”檔案解密審查，必須由檔案形成單位審核把關(guān)。依據(jù)《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，其解密條件及責(zé)任分工如表1所示：

從表1中可以看出，“涉密”檔案的解密責(zé)任主要歸屬于檔案館和檔案形成機(jī)構(gòu)，其責(zé)任劃分依據(jù)主要是時間及保管場所。雖然此規(guī)定明確落實并有效銜接了已進(jìn)館和未進(jìn)館“涉密”檔案解密的責(zé)任主體，但是將已進(jìn)館“涉密”檔案的解密責(zé)任歸屬于檔案館，一是與《保密法》提出的“解密工作由秘密形成單位負(fù)責(zé)”的相關(guān)條款相背，二是缺乏實施細(xì)則做補(bǔ)充，使其成為事實上的虛設(shè)條款。因此，無論檔案在檔案館還是檔案室，檔案開放程序規(guī)制均應(yīng)明確，“涉密”檔案的解密應(yīng)由檔案形成單位承擔(dān)主要責(zé)任。

現(xiàn)有的保密制度對秘密范圍的認(rèn)定比較籠統(tǒng)，解密單位需要花大量精力去探索解密的方法和措施。解密之難還在于解密范圍和標(biāo)準(zhǔn)隨社會環(huán)境和形勢發(fā)展而不斷變化，一定時期認(rèn)為可以開放的，在特殊時期又需要重新審查。因此，保密機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)“解密”的審查和指導(dǎo)責(zé)任，對秘密范圍的認(rèn)定可以更細(xì)致規(guī)范，并積極參與檔案開放工作中的“涉密檔案”的認(rèn)定和審查，對檔案形成機(jī)構(gòu)審查過程中把握不準(zhǔn)的內(nèi)容，提供指導(dǎo)性意見。

此外，檔案開放前的一系列準(zhǔn)備工作，如開放鑒定、檔案提前開放的認(rèn)定、檔案公布前的審核，檔案形成機(jī)構(gòu)都需要配合檔案館承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。已作為政府信息公開的文件，檔案形成機(jī)構(gòu)還應(yīng)做相應(yīng)標(biāo)識，以便這些歸檔文件移交到檔案館后，可以簡化開放手續(xù)，及時向社會開放，解決《政府信息公開條例》和《檔案法》目前存在的一些沖突。如2015年1月1日正式實施的《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》，就要求對已作為政府信息主動公開文件的開放，在備注一欄里做出“已開放”的標(biāo)注。[6]

三、國家檔案館權(quán)責(zé)

各級國家檔案館在檔案開放中處于核心地位，在檔案開放的各個環(huán)節(jié)都承擔(dān)相關(guān)權(quán)責(zé)。依據(jù)檔案開放工作流程，檔案館應(yīng)承擔(dān)以下具體任務(wù)：

（一）負(fù)責(zé)“涉密”檔案解密的溝通、協(xié)助和核查等工作

檔案館作為檔案的保存場所，雖然在理論上擁有部分所謂的“解密”權(quán)力，但是在檔案解密工作中實際僅能承擔(dān)輔助解密的責(zé)任。檔案開放程序規(guī)制應(yīng)明確國家檔案館承擔(dān)輔助“涉密”檔案解密的溝通、協(xié)助和核查等責(zé)任。如檔案館保存的1991年前形成的涉密檔案，如果其保密期限即將屆滿，應(yīng)及時告知檔案形成機(jī)構(gòu)；對經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化類涉密檔案，經(jīng)審查有必要提前開放的，應(yīng)向檔案形成機(jī)構(gòu)發(fā)出提前解密的通知，是否解密，要經(jīng)過檔案形成機(jī)構(gòu)的認(rèn)可；對各立檔單位移交來的檔案的解密狀況進(jìn)行審核檢查；收集各種檔案解密審查經(jīng)驗提供給審查機(jī)構(gòu)共享等等。

（二）負(fù)責(zé)檔案開放前鑒定的組織工作

開放鑒定既是檔案開放與否的重要關(guān)口，又是國家信息安全的重要屏障。雖然現(xiàn)有檔案開放制度明確規(guī)定了國家檔案館應(yīng)承擔(dān)此項職責(zé)，但是由于沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的流程，導(dǎo)致檔案開放與否自由裁決空間較大。大多數(shù)檔案館對檔案開放持保守態(tài)度，即可開放可不開放的一律不開放，一卷檔案“涉密”內(nèi)容不管占的比重多少，一律劃為不開放范圍，這種做法導(dǎo)致我國檔案開放比率過低。雖然這種行為能夠使檔案館“自保”，但是卻以剝奪公民的利用權(quán)為代價。因此，檔案開放程序規(guī)制必須明確開放鑒定組織的程序、方法和責(zé)任，以規(guī)避這種消極開放行為。如2014年出臺的《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》，明確了檔案開放鑒定的組織與職責(zé)，規(guī)范了檔案開放鑒定程序，明確了檔案開放范圍等。[7]在該管理辦法下，北京市各區(qū)縣檔案館有據(jù)可依，變按卷審查鑒定為按件審查鑒定，成效明顯。另外，鑒定過程中如遇到疑難問題，檔案館可以提出申請召開聯(lián)席會議，以尋求科學(xué)、民主的解決方法。

（三）負(fù)責(zé)開放檔案的整理與編目工作

《各級國家檔案館開放檔案辦法》第五條規(guī)定：“各級國家檔案館開放的檔案必須經(jīng)過系統(tǒng)整理，并編有供利用者自行檢索的案卷或文件級開放目錄?！泵绹_放制度也明確提出，已作解密處理交到國家檔案館的文件，整理編目后，才能向公眾開放。[8]隨著開放力度的加大，檔案館整理和編制文件級目錄將是發(fā)展趨勢。如廣州市檔案館開放檔案目錄，已按照文件級方式整理和編制。開放目錄包括責(zé)任者、文件日期、題名、頁號、案卷號、順序號等要素，并添加了全宗名稱。

（四）定期公布檔案開放目錄

隨著公共服務(wù)理念的深入，檔案館開放檔案目錄不僅要及時公布，而且應(yīng)該采取公眾容易獲取的方式公布。隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，通過檔案信息網(wǎng)站公布開放目錄就是一種重要方式。北京、浙江、廣州等地都實現(xiàn)了檔案網(wǎng)站的檔案開放目錄公布?！稄V東省檔案條例》第三十六條甚至明確規(guī)定：綜合檔案館應(yīng)當(dāng)建立檔案電子信息網(wǎng)站，定期公布開放檔案目錄。

（五）開放檔案的公布

依據(jù)《檔案法》及《檔案法實施辦法》相關(guān)條款規(guī)定，保存在檔案館的，由檔案館公布；必要時，應(yīng)當(dāng)征得檔案形成單位同意或者報經(jīng)檔案形成單位的上級主管機(jī)關(guān)同意后公布。檔案館的公布權(quán)不僅通過立法的形式確定下來，而且有相應(yīng)的責(zé)任追究條款加以保障。

（六）開放檔案的利用服務(wù)

《檔案法》第十九條規(guī)定：“檔案館為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便?！薄墩憬覚n案館管理辦法》第十九條規(guī)定：“國家檔案館應(yīng)當(dāng)采取設(shè)立閱覽室、檔案網(wǎng)站等多種方式，向社會提供已開放檔案、文件查詢服務(wù)?！睓n案館應(yīng)以利用者的需求為導(dǎo)向，靈活采用多樣化的利用服務(wù)模式。如目前北京、廣州、上海、浙江、天津等地檔案館推出網(wǎng)絡(luò)服務(wù)模式，向社會提供開放檔案的指南、目錄和全文。2015年，廣東省檔案館在原有提供手機(jī)上網(wǎng)查閱本省已公開政府信息的基礎(chǔ)上，添加了“國家開放檔案信息資源共享利用系統(tǒng)”的網(wǎng)站鏈接。手機(jī)用戶通過原有手機(jī)系統(tǒng)點擊鏈接進(jìn)入“國家開放檔案信息資源共享利用系統(tǒng)”，可以快速查閱全國50個副省級以上檔案館提供的開放檔案。[9]

（七）開放檔案年度報告的編制及發(fā)布

《各級國家檔案館開放檔案辦法》第十四條規(guī)定：“各級國家檔案館應(yīng)于每年年終將本年度開放檔案的全宗目錄、檔案數(shù)量和利用后產(chǎn)生的重大效益等情況報送本級和上一級檔案行政管理部門?！蓖ㄟ^該項工作的開展，各級檔案館可及時總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，推動來年檔案開放工作的有效開展。

四、授權(quán)的檔案形成單位權(quán)責(zé)

授權(quán)的檔案形成單位的檔案是國家檔案的重要組成部分，也是檔案開放的重要對象。檔案開放程序應(yīng)明確規(guī)定，該類機(jī)構(gòu)承擔(dān)本單位的檔案開放責(zé)任。雖然《檔案法實施辦法》規(guī)定“涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，經(jīng)上一級檔案行政管理部門批準(zhǔn)，可以延期向社會開放”，但是如果該類機(jī)構(gòu)已為檔案開放做好了充足準(zhǔn)備，就能夠及時有效地履行檔案開放責(zé)任。例如：雖然外交部保存的大部分檔案屬于秘密檔案，但是在外交部領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的共同努力下，2004年至2008年期間對外公布了三批近八萬余件檔案，三次解密檔案的數(shù)量分別占該時期形成檔案總量的30%、60%、70%，外交部開放檔案總數(shù)和開放比例逐年上升，其中標(biāo)有“絕密”級的文件占開放檔案總數(shù)的三分之一左右。此外，依據(jù)《外交部檔案館開放檔案暫行辦法》的規(guī)定，外交部保存的開放檔案將編制機(jī)讀開放檔案目錄，提供查閱利用場所進(jìn)行查閱、摘錄或復(fù)制，利用者可以在研究著述中摘引，編制介紹性的文字材料和檢索工具，系統(tǒng)出版開放檔案的匯編。

五、檔案行政管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)

檔案行政管理機(jī)構(gòu)對檔案開放工作擁有監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)。根據(jù)責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則，具體承擔(dān)的職責(zé)有：一是對檔案形成機(jī)構(gòu)、國家檔案館的檔案開放任務(wù)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是對檔案開放利用的執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查，并負(fù)責(zé)組織開展檔案開放利用效果評估與反饋；負(fù)責(zé)收集全國檔案開放典型案例，對檔案開放工作經(jīng)驗加以推廣。三是負(fù)責(zé)組織設(shè)立相關(guān)領(lǐng)域的檔案咨詢委員會，建立聯(lián)席會議制度。對檔案開放過程中出現(xiàn)的疑難問題，提供咨詢或作為牽頭人召開相關(guān)單位的聯(lián)席會議，并明確牽頭人、參加部門、工作職責(zé)、工作規(guī)則等事項。聯(lián)席會議協(xié)商沒有達(dá)成一致的事項，由牽頭部門將有關(guān)部門的意見、理由和依據(jù)列明并提出意見，報本級人民政府或上級檔案行政管理機(jī)關(guān)決定。四是對于授權(quán)的檔案形成單位的開放責(zé)任，檔案行政管理機(jī)構(gòu)與授權(quán)單位之間應(yīng)當(dāng)簽訂書面委托協(xié)議，并報同級人民政府法制部門備案；檔案行政管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)將受委托的機(jī)構(gòu)和受委托的事項向社會公布。上述各責(zé)任主體，應(yīng)依據(jù)檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建的流程與方法行使檔案開放職權(quán)，采取多種措施實現(xiàn)檔案開放目的，選擇有利于最大限度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施進(jìn)行檔案開放。每一個責(zé)任主體，都必須明確各自的責(zé)任范圍。同時，廓清各自的權(quán)力邊界，構(gòu)建權(quán)力“行使有度、運(yùn)行有序、監(jiān)督有效、出軌問責(zé)”的檔案開放程序規(guī)制。為此，在探討主體及權(quán)責(zé)之后，還應(yīng)著力展開對檔案開放監(jiān)督和問責(zé)的研究。通過對檔案開放進(jìn)行全程監(jiān)督，對違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究，保障檔案開放程序的實施落到實處。

*本文為國家社會科學(xué)基金項目“以責(zé)任為導(dǎo)向的檔案開放利用政策評價與設(shè)計”（項目編號：11CTQ035）及國家檔案局科技項目“檔案開放程序規(guī)制構(gòu)建研究”（項目編號：2014-R-03）的研究成果之一。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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