黨內(nèi)問責(zé)的三個(gè)比較維度

□張　偉

黨內(nèi)問責(zé)的三個(gè)比較維度

□張偉

十八大以來反腐敗已成高壓態(tài)勢，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的步伐不斷加快，從《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的出臺，直到現(xiàn)在《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》實(shí)施，反腐制度化進(jìn)程不斷加緊完善?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》的實(shí)施是順應(yīng)趨勢的需要。如何正確理解問責(zé)條例與其他條例的聯(lián)系與區(qū)別，如何把握黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的界限，如何看待黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)民主的關(guān)系，都是問責(zé)條例能否順利實(shí)施的外部政治環(huán)境。

一、黨內(nèi)問責(zé)與黨紀(jì)處分的區(qū)別

問責(zé)，是指對各級領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中不作為、亂作為和效率低下等不履行或不正確履行職責(zé)，造成不良影響和后果的情形進(jìn)行責(zé)任追究的活動(dòng)。有些人認(rèn)為在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的過程中，實(shí)行了問責(zé)就不再需要黨紀(jì)政紀(jì)處分，或者進(jìn)行了黨紀(jì)政紀(jì)處分后就不再問責(zé)。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。問責(zé)不能代替黨紀(jì)政紀(jì)處分，黨紀(jì)政紀(jì)處分也不能代替問責(zé)，問責(zé)后是否追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，應(yīng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定執(zhí)行?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中華人民共和國刑法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等對黨紀(jì)政紀(jì)處分和刑事處罰已經(jīng)作出了明確規(guī)定。

一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分以及刑事處罰并不矛盾，問責(zé)后，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依然可以按照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，嚴(yán)重的還要按照有關(guān)法律法規(guī)來處理。不是說所有問題通過問責(zé)就全部都解決了，制定問責(zé)辦法的目的在于規(guī)范黨紀(jì)政紀(jì)處分以及刑事處罰以外的對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的其他責(zé)任追究方式。問責(zé)和黨政紀(jì)處分有其相似的地方，但二者并不是一個(gè)概念，如何區(qū)分問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分呢？

1.問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的決定機(jī)關(guān)不同。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，問責(zé)決定機(jī)關(guān)是各級黨委、政府；對一般干部職工進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)決定機(jī)關(guān)是該干部職工所在的單位或主管部門。而給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的決定機(jī)關(guān)一般是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

2.問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的對象范圍不同。問責(zé)的對象范圍主要是指負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部。而被黨紀(jì)政紀(jì)處分的對象范圍則廣得多，涵蓋所有的黨員；政紀(jì)處分的對象范圍是從事公務(wù)的人員。

3.問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的形式不同。對黨組織的問責(zé)方式有3種，包括檢查、通報(bào)、改組。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)方式有4種，包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分，其中誡勉既包括談話誡勉，也包括書面誡勉；組織調(diào)整或組織處理包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職等。

而違反黨紀(jì)政紀(jì)相關(guān)紀(jì)律的要給予的處分形式有黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分。黨紀(jì)處分有：黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍；政紀(jì)處分有：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

4.問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的啟動(dòng)程序不同。問責(zé)的程序是：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織人事部門按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查后，對需要實(shí)行問責(zé)的，按照干部管理權(quán)限向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。問責(zé)決定機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定后，由組織人事部門辦理相關(guān)事宜，或者由問責(zé)決定機(jī)關(guān)責(zé)成有關(guān)部門辦理相關(guān)事宜。而黨紀(jì)政紀(jì)處分則由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照特有的程序完成。

二、黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的關(guān)系

在適用范圍方面，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第四條規(guī)定，問責(zé)主體是有管理權(quán)限的黨組織，追究的是在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任，包括主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。問責(zé)對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人，突出了“關(guān)鍵少數(shù)”。特別是對于一把手這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)中的關(guān)鍵少數(shù)”，更是問責(zé)的重中之重。而行政問責(zé)，是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負(fù)責(zé)人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。

《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第五條規(guī)定：“問責(zé)應(yīng)當(dāng)分清責(zé)任。黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。本條規(guī)定了“責(zé)任劃分”。在追究黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子集體責(zé)任時(shí)，必須分清領(lǐng)導(dǎo)班子和班子成員的責(zé)任。根據(jù)《條例》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，體現(xiàn)了“權(quán)責(zé)對等”精神，不管是黨組織還是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，有多大的權(quán)力就有多大的責(zé)任，就得有多大的擔(dān)當(dāng)，不擔(dān)當(dāng)、亂擔(dān)當(dāng)就要被追究相應(yīng)的責(zé)任。一般情況下，行政首長兼任黨委副書記，是一級黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)之一。在實(shí)際的問責(zé)實(shí)踐中，往往是決策由黨委集體通過，甚至一把手起關(guān)鍵作用，但是在問責(zé)時(shí)往往是行政一把手承擔(dān)主要責(zé)任，黨委一把手居于幕后。這就造成了權(quán)責(zé)關(guān)系的不對等。現(xiàn)有問責(zé)制度的不完善首先破壞的是問責(zé)制的公平性。亞里士多德曾指出：“公正是為政的準(zhǔn)繩，因?yàn)閷?shí)施公正可以確定是非曲直，而這就是一個(gè)政治共同體秩序的基礎(chǔ)?！惫詰?yīng)該成為問責(zé)制的根本要求。中國共產(chǎn)黨作為長期居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨的現(xiàn)實(shí)以及傳統(tǒng)政治文化的影響，使得黨的執(zhí)政方式在很大程度上難以擺脫傳統(tǒng)的束縛，“黨政不分、以黨代政”現(xiàn)象依然很嚴(yán)重?！包h委始終把政府看作自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)，于是黨委決策、政府執(zhí)行，政府請示、黨委批準(zhǔn)就視為理所當(dāng)然的事情”。［萬澤民、黃枧，我國行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)一體化的思考，《長春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2011年第4期。］一旦問責(zé)制在公正性上受到考驗(yàn)，就不利于理順權(quán)責(zé)關(guān)系。另一方面，權(quán)責(zé)關(guān)系的不科學(xué)也會進(jìn)一步阻礙以“黨政分開”為關(guān)鍵的政治體制改革。不少學(xué)者提出要實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的一體化，即行政問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這樣清晰的問責(zé)體制將會倒逼主體責(zé)任的落實(shí)，避免相互之間的推諉扯皮。同時(shí)，這也是加強(qiáng)權(quán)力制約監(jiān)督與完善問責(zé)對象監(jiān)督失衡現(xiàn)象的重要一環(huán)。

三、黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)民主的關(guān)系

黨內(nèi)民主是黨的生命，在中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程中有這樣一種規(guī)律：凡是黨內(nèi)民主實(shí)施好的時(shí)期，黨的各項(xiàng)事業(yè)就能良好發(fā)展，反之，黨的事業(yè)就會受到阻礙，甚至嚴(yán)重倒退。正反兩方面的例子有新民主主義革命時(shí)期黨的建設(shè)和文化大革命時(shí)期黨的發(fā)展嚴(yán)重受挫。從著名的毛澤東與黃炎培的延安窯洞對話到新時(shí)期的社會主義核心價(jià)值觀，民主處處彰顯其重要性和引領(lǐng)性。

黨內(nèi)民主的重要性已經(jīng)為執(zhí)政黨和眾多的政治學(xué)者所熟知，相當(dāng)多學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)民主可以為人民民主提供示范與引領(lǐng)。林尚立認(rèn)為：“由于黨直接掌握國家政權(quán)，在國家制度層面上直接主導(dǎo)者人民民主發(fā)展，所以，對于人民民主發(fā)展來說，黨內(nèi)民主的發(fā)展?fàn)顩r具有直接的決定作用”。［林尚立，黨內(nèi)民主：中國共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐，上海社會科學(xué)院出版社。］中共中央黨校王長江教授也認(rèn)為：“當(dāng)民主大潮到來之時(shí)，如果有所準(zhǔn)備，就可以引導(dǎo)民主的發(fā)展；如果缺乏對民主政治必然性的認(rèn)識，沒有任何準(zhǔn)備，民主就可能進(jìn)入一種無序發(fā)展乃至失控狀態(tài)。發(fā)展執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主，就是推進(jìn)有序民主的最現(xiàn)實(shí)途徑。顯而易見，在黨內(nèi)民主得到長足發(fā)展的情況下，人民民主的發(fā)展等于有了一個(gè)可資效法的樣板?！保弁蹰L江，不要誤讀黨內(nèi)民主與人民民主的關(guān)系，組織人事報(bào)2014年7月31日。］

黨內(nèi)民主固然十分重要，但如何落實(shí)與推薦黨內(nèi)民主建設(shè)可能是更為關(guān)鍵與緊迫的事。在整體考慮黨內(nèi)民主途徑的時(shí)候，會發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)問責(zé)是重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。所謂黨內(nèi)民主是指：“在黨內(nèi)生活中，根據(jù)黨章和黨的其他有關(guān)規(guī)定，黨員按照有關(guān)的民主程序和形式，對黨的事務(wù)的參與、決定與管理。共產(chǎn)黨在黨內(nèi)生活的長期實(shí)踐中形成的民主作風(fēng)、民主傳統(tǒng)、民主方式和方法等是黨內(nèi)民主的具體表現(xiàn)，黨的民主集中制、代表大會、民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等民主制度是黨內(nèi)民主的制度形式”。［李鐵映，論民主，中國社會科學(xué)出版社。］黨內(nèi)問責(zé)是黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容，對實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主具有重要的意義。作為一個(gè)擁有八千多萬黨員的龐大政黨，中國共產(chǎn)黨是以間接民主的方式來實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部就成了黨內(nèi)權(quán)力分配格局的主要承擔(dān)者。那么，對這些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督與制約就成了黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

從問責(zé)路徑的方向來看，對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)屬于縱向的自上而下的問責(zé)。這就需要完善黨內(nèi)問責(zé)的主體及配套建設(shè)，這可以從完善黨代會問責(zé)機(jī)制、對黨內(nèi)問責(zé)權(quán)力主體的問責(zé)機(jī)制和建設(shè)民主的問責(zé)文化三個(gè)維度思考。

“黨的代表大會制度和委員會制度是我國黨組織的一項(xiàng)根本政治制度，同時(shí)也構(gòu)成了黨內(nèi)民主的制度性基礎(chǔ)。”［張賢明，當(dāng)代中國問責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的問題與對策，《政治學(xué)研究》，2012年第1期。］黨的代表大會是黨內(nèi)最高的決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，各級黨委由其產(chǎn)生對其負(fù)責(zé)。同時(shí)它也是黨內(nèi)權(quán)力授受的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，因?yàn)樗怯扇w黨員通過間接授權(quán)的方式由黨代表組成的，這是從“受”的角度上來看；而從“授”角度來看，由黨的代表大會選舉產(chǎn)生黨的委員會，再由黨的委員會產(chǎn)生常委會。參考這條授權(quán)路徑，黨內(nèi)問責(zé)也應(yīng)該有一條相應(yīng)的路徑。但現(xiàn)實(shí)是，問責(zé)往往是由上級領(lǐng)導(dǎo)或上級黨組織發(fā)起的，黨代會的問責(zé)功能往往被虛置。這一方面固然與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)實(shí)性有關(guān)聯(lián)，尤其是民主集中制的不完善，集體負(fù)責(zé)制變形為類似“行政首長負(fù)責(zé)制”的“黨委書記負(fù)責(zé)制”；但另一方面，黨代會的非常任制在更大的程度上限制了黨代會和黨代表在質(zhì)詢、監(jiān)督等方面功能的發(fā)揮。五年一次的黨代會，使得廣大黨代表每五年才履行一次職責(zé)，并且又限于會期有限、代表人數(shù)有限等等，很難保證黨代會問責(zé)的質(zhì)量。要解決這些問題，可以從落實(shí)黨代會常任制入手。把它作為一個(gè)切入點(diǎn)，進(jìn)而為黨員代表履行問責(zé)職能提供有效的制度化平臺。

對黨內(nèi)問責(zé)權(quán)力主體展開問責(zé)是完善問責(zé)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，這樣就實(shí)現(xiàn)了自下而上問責(zé)方式與自上而下問責(zé)方式的有效銜接。我們一般認(rèn)為，黨內(nèi)問責(zé)權(quán)力主體是上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或黨組織。從黨內(nèi)權(quán)力授予來看，第二個(gè)層次的授權(quán)，即由上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)來看，在現(xiàn)實(shí)中更具有普遍性。因此，自下而上的問責(zé)就比自上而下的難度要大得多。然而，自下而上的問責(zé)在現(xiàn)今的反腐倡廉建設(shè)中的重要性已不斷凸顯。沒有自下而上對黨內(nèi)問責(zé)權(quán)力主體的問責(zé)，就不能保證問責(zé)的民主性與科學(xué)性。因?yàn)?，一方面它會損害黨員的平等地位，削弱黨員尤其是普通黨員的積極性；另一方面，不對黨內(nèi)問責(zé)權(quán)力主體進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)就極易淪為權(quán)力斗爭的工具，使權(quán)力的應(yīng)用更加肆無忌憚。所有這些都偏離了黨內(nèi)問責(zé)的宗旨，也不利于黨內(nèi)民主的構(gòu)建。良好的政治文化是政治制度有效實(shí)施的重要外部環(huán)境。同樣的，問責(zé)制度的有效必然離不開良好問責(zé)文化的營造，問責(zé)文化會間接而又深遠(yuǎn)地影響著問責(zé)制的發(fā)展。從黨內(nèi)民主與黨內(nèi)問責(zé)辯證的關(guān)系來看，問責(zé)制度需要以民主為價(jià)值取向。以民主為取向的問責(zé)文化，一方面解釋和說明黨內(nèi)問責(zé)的合理性；另一方面，可以從價(jià)值層面到制度層面為黨內(nèi)問責(zé)制提供理論指導(dǎo)。當(dāng)前，培育問責(zé)文化的重點(diǎn)應(yīng)該是努力減少“官本位”政治文化的影響，這種文化會造成嚴(yán)重的等級觀念與權(quán)力、人身的依附關(guān)系，使權(quán)力淪為謀私利的工具，不利于培養(yǎng)自主自律的責(zé)任意識。

《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的發(fā)行無疑會是黨內(nèi)問責(zé)制度化的標(biāo)志性事件，然而制度的完善還需要一個(gè)漸進(jìn)的過程。這個(gè)過程需要我們正確認(rèn)識黨內(nèi)問責(zé)與黨紀(jì)處分的關(guān)系，正確思考黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的邊界和聯(lián)系，以及黨內(nèi)問責(zé)與黨內(nèi)民主的辯證關(guān)系。從這三個(gè)維度，進(jìn)一步思考與考量黨內(nèi)問責(zé)制的發(fā)展與完善。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯張敏）