高等學(xué)校預(yù)算績效評價研究

趙九利,李　冰,張鈺虹

(黑龍江工程學(xué)院 計財處，黑龍江 哈爾濱 150050)

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高等學(xué)校預(yù)算績效評價研究

趙九利,李冰,張鈺虹

(黑龍江工程學(xué)院 計財處，黑龍江 哈爾濱 150050)

新《中華人民共和國預(yù)算法》正式頒布實施“績效”的理念第一次以法律形式納入到預(yù)算編制基本原則中。隨著國家財政性教育經(jīng)費占GDP比例的逐步提高，將績效管理思想引入高等學(xué)校預(yù)算管理，以績效評價強化預(yù)算管理，顯得尤為重要。文章針對目前我國高等學(xué)校預(yù)算管理和績效評價存在的問題，結(jié)合高等學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和機構(gòu)特性，運用平衡計分卡方法，從財務(wù)運行能力、社會服務(wù)能力、教學(xué)能力、科研能力和發(fā)展能力五個維度，構(gòu)建了高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，以期為高等學(xué)校優(yōu)化預(yù)算管理，完善預(yù)算體系，提出合理化的建議。

高等學(xué)校;預(yù)算管理;績效評價;平衡計分卡

2015年1月1日，新《中華人民共和國預(yù)算法》正式頒布實施，標(biāo)志著預(yù)算制度翻開了嶄新的一頁，“績效”的理念第一次以法律形式納入到預(yù)算編制基本原則中，隨著國家財政性教育經(jīng)費占GDP比例的逐步提高，將績效管理思想引入高等學(xué)校預(yù)算管理，以績效評價強化預(yù)算管理，顯得尤為重要。本文通過對高等學(xué)校預(yù)算管理與績效評價的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，深入探尋高等學(xué)?？冃ьA(yù)算的實現(xiàn)路徑，構(gòu)建相應(yīng)的高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，以此進(jìn)行績效預(yù)算實踐探索，為高等學(xué)校優(yōu)化預(yù)算管理，完善預(yù)算體系，提出合理化的建議。

1　我國高等學(xué)校預(yù)算管理及績效評價中存在的問題

1.1預(yù)算管控意識薄弱

長期以來，我國高等學(xué)校的預(yù)算管理存在著“重編制，輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，財務(wù)部門和其它相關(guān)部門在主要來源于公共財政撥款的教育科研經(jīng)費支出的預(yù)算編制上花費了大量精力。然而，由于缺乏后續(xù)跟蹤和管控，放任預(yù)算執(zhí)行情況和效果的監(jiān)管與評估，對預(yù)算管理的控制意識薄弱，導(dǎo)致經(jīng)費的使用很難發(fā)揮其應(yīng)有的效用，缺乏過程管控和最終效益評價，從而無法對下一階段的預(yù)算編制提出有效的優(yōu)化建議。最終，預(yù)算編制與執(zhí)行產(chǎn)生嚴(yán)重偏離。

1.2預(yù)算管理缺乏績效理念

高等學(xué)校作為非營利組織，不像企業(yè)等營利機構(gòu)會對投資進(jìn)行成本效益分析，這導(dǎo)致高等學(xué)校在預(yù)算管理方面對“績效”理念的認(rèn)識不充分，不重視預(yù)算投入教育成本和產(chǎn)出績效的關(guān)系，所以在2015年新預(yù)算法正式實施之前，高等學(xué)校預(yù)算管理沒有充分重視績效評價的作用，績效評價的實施狀況欠佳。隨著我國財政性教育經(jīng)費占GDP比例的逐步提高，表明國家對高等教育的重視，對人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的需求程度也在不斷提高。由于以往高等學(xué)校預(yù)算管理缺乏績效理念問題的積累，必然導(dǎo)致教育經(jīng)費緊張和經(jīng)費利用效率低下并存的詬病。

1.3缺乏與高等學(xué)校發(fā)展目標(biāo)相一致的績效評價機制

2　高等學(xué)校預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建

2.1高等學(xué)校預(yù)算績效評價原則

1)科學(xué)合理性原則。 高等學(xué)校預(yù)算績效評價的科學(xué)合理性原則是指指標(biāo)的選取應(yīng)具有科學(xué)性，既要反映高等學(xué)校的戰(zhàn)略管理目標(biāo)，也就是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，又要反映高等學(xué)校的實際財務(wù)運營狀況，也就是真實反映預(yù)算管理水平。因此，高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)的選取應(yīng)同時兼具科學(xué)性和合理性，避免不同類型的指標(biāo)之間出現(xiàn)重復(fù)，以及由于分類所造成的遺漏等問題。

2)全面系統(tǒng)性原則。高等學(xué)校預(yù)算績效評價的全面系統(tǒng)性原則是指績效預(yù)算評價指標(biāo)的選取應(yīng)該覆蓋與預(yù)算管理相關(guān)的主要指標(biāo)，既反映高等學(xué)校的財務(wù)運營能力，又要反映高等學(xué)校的教學(xué)、科研、社會服務(wù)和發(fā)展能力，既要反映財務(wù)指標(biāo)，又要反映非財務(wù)指標(biāo)。除此之外，從系統(tǒng)的角度進(jìn)行分析，這些不同類型的指標(biāo)之間或者同類指標(biāo)之間既要相互聯(lián)系又要有所側(cè)重，從而有效地體現(xiàn)出高等學(xué)校預(yù)算績效評價的整體水平。根據(jù)全面系統(tǒng)性原則構(gòu)建高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系同樣有助于避免出現(xiàn)指標(biāo)之間的重復(fù)和遺漏等問題。

3)可行可比性原則。高校預(yù)算績效評價的可行可比性原則是指績效預(yù)算評價指標(biāo)的選取應(yīng)該保證所有高等學(xué)校都能獲得相關(guān)指標(biāo)的數(shù)據(jù)，具有實際可操作性，并且指標(biāo)的選取和指標(biāo)體系的構(gòu)建能夠使高等學(xué)校之間實現(xiàn)橫向與縱向?qū)Ρ?，可以與高等學(xué)校實際財務(wù)狀況和預(yù)算管理相一致，并且指標(biāo)可通過無量綱化進(jìn)行處理，形成完整的高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系[3]。

綜上所述，本著以上高等學(xué)校預(yù)算績效評價的基本原則，基于平衡計分卡構(gòu)建高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。

2.2評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

1992年美國經(jīng)濟學(xué)家卡普蘭和企業(yè)家諾頓提出了平衡計分卡(Balanced Score Card，BSC)方法，最初是用于營利性企業(yè)的全面績效評價系統(tǒng)。該方法以企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)為中心，從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)和成長四個方面分析企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的程度和主要驅(qū)動因素，并據(jù)此構(gòu)建相應(yīng)的績效評價指標(biāo)體系，利用所構(gòu)建的評價指標(biāo)體系進(jìn)行監(jiān)督和評價，從而保證企業(yè)戰(zhàn)略得到有效地實施和執(zhí)行[4]。在此基礎(chǔ)上，卡普蘭教授通過一系列的研究進(jìn)一步表明，平衡計分卡還可用于某些非營利機構(gòu)和政府的績效評價，能夠使其戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)更加清晰和明確。近年來，我國的很多學(xué)者逐漸將平衡計分卡應(yīng)用于高等學(xué)校的預(yù)算績效評價中，然而高等學(xué)校作為非營利性機構(gòu)與企業(yè)還存在一些差別，主要表現(xiàn)在：高等學(xué)校的首要發(fā)展目標(biāo)是培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和社會服務(wù)，經(jīng)濟效益僅僅是保障上述發(fā)展目標(biāo)的不可或缺的要素。因此，運用平衡計分卡對高等學(xué)校預(yù)算績效進(jìn)行評價時還要考慮高等學(xué)校的首要發(fā)展目標(biāo)和機構(gòu)特性等因素，不但要考慮財務(wù)指標(biāo)，還要考慮非財務(wù)指標(biāo)。事實上，由于高等學(xué)校主要經(jīng)費來源是財政撥款，非財務(wù)指標(biāo)可能會更加真實地反映高等學(xué)校發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)程度。只有將兩者相結(jié)合，才能使高等學(xué)校自身和國家財政全面了解高等學(xué)校發(fā)展的實現(xiàn)程度和經(jīng)費需求[5]。

根據(jù)以往學(xué)者的研究[6]，高等學(xué)校以戰(zhàn)略目標(biāo)和競爭需要為基礎(chǔ)，基于BSC的高等學(xué)校預(yù)算績效評價體系主要從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營和學(xué)習(xí)與成長四個維度去構(gòu)建，其優(yōu)勢在于將定性與定量評價指標(biāo)相結(jié)合。與以往研究不同的是，本文根據(jù)高等學(xué)校預(yù)算區(qū)別于企業(yè)的特點，以及高等學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并基于上文提出的科學(xué)合理、全面系統(tǒng)和可行可比性原則，從五個維度來評價其預(yù)算績效。

1)財務(wù)運行能力。高等學(xué)校區(qū)別于企業(yè)，為非營利性事業(yè)單位，資金多來自財政撥款，投入產(chǎn)出關(guān)系模糊，在財務(wù)評價方面重編制輕執(zhí)行，根據(jù)高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算的特性和存在的問題，擬從穩(wěn)健性和效率性出發(fā)提出三級評價指標(biāo)，資產(chǎn)負(fù)債率、預(yù)算收支比和凈資產(chǎn)增長率。首先，從穩(wěn)健性來看，由于國內(nèi)高等學(xué)校規(guī)模的不斷擴大，過高負(fù)債會阻礙高等學(xué)校的平穩(wěn)運行和進(jìn)一步發(fā)展，因此，可以設(shè)置資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)來監(jiān)督高等學(xué)校財務(wù)運行狀況。其次，效率性是指高等學(xué)校的產(chǎn)出與其所耗費的資源之間的比率。從效率性來衡量，預(yù)算收支比和凈資產(chǎn)增長率兩個指標(biāo)可以反映資金的使用效率。

2)社會服務(wù)能力。社會服務(wù)能力是從客戶維度來衡量高等學(xué)校預(yù)算績效。從客戶維度出發(fā)，衡量企業(yè)績效的主要指標(biāo)是客戶滿意度，而高等學(xué)校區(qū)別于企業(yè)，其目標(biāo)主要是培養(yǎng)人才和科學(xué)研究，評價高等學(xué)校的社會服務(wù)能力更能反映其客戶維度的績效，具體表現(xiàn)為畢業(yè)生就業(yè)率、學(xué)位證書獲取率、社會培訓(xùn)人員數(shù)量和科研成果轉(zhuǎn)化率，這些指標(biāo)代表了高等學(xué)校為社會培養(yǎng)人才的能力。

3)教學(xué)能力和科研能力。高等學(xué)校的教學(xué)能力是高等學(xué)校履行人才培養(yǎng)職能的重要衡量指標(biāo)，從預(yù)算績效評價和內(nèi)部運行維度來考量，主要體現(xiàn)在生師比、教師占教職工的比重、生均培養(yǎng)費和教職工人均教學(xué)活動經(jīng)費等指標(biāo)上。生師比和教師占教職工的比重兩個指標(biāo)潛在反映了高等學(xué)校能夠培養(yǎng)學(xué)生的規(guī)模，生均培養(yǎng)費和教職工人均教學(xué)活動經(jīng)費兩個指標(biāo)反映了高等學(xué)校在教學(xué)和人才培養(yǎng)上經(jīng)費支出規(guī)模以及高等學(xué)校對教學(xué)能力發(fā)展的重視程度。科研能力指標(biāo)主要體現(xiàn)為論文發(fā)表和專著出版數(shù)量、各類科研項目數(shù)量和教師人均科研經(jīng)費三個指標(biāo)。一方面，教學(xué)能力和科研能力共同反映了高等學(xué)校的內(nèi)部運營狀況，另一方面，科研能力也潛在地反映了高等學(xué)校的學(xué)習(xí)與成長能力，所以本文將教學(xué)能力與科研能力分為兩個維度進(jìn)行衡量，而學(xué)習(xí)與發(fā)展維度也主要表現(xiàn)為高等學(xué)校的發(fā)展能力指標(biāo)，避免重復(fù)和交叉。

近年來，煙臺市接連實施三年荒山綠化、三年水系綠化、森林城市美麗煙臺建設(shè)等重點工程，林業(yè)生態(tài)建設(shè)邁出穩(wěn)健步伐。今年1月，市政府召開會議，印發(fā)《國土綠化提升三年攻堅行動實施方案》，在全市啟動實施國土綠化提升三年攻堅行動，明確至2020年，完成造林和生態(tài)修復(fù)32萬畝、森林撫育60萬畝，森林覆蓋率達(dá)到38%。市林業(yè)局組織各縣市區(qū)林業(yè)部門制定《國土綠化提升三年攻堅行動總體規(guī)劃（2018-2020）》和年度計劃，將任務(wù)分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊。截至目前，全市完成造林11.68萬畝、森林撫育20萬畝，分別占省廳下達(dá)年度計劃的124%和100%，推動森林資源總量和質(zhì)量實現(xiàn)全面提升。

4)發(fā)展能力。發(fā)展能力指標(biāo)主要表現(xiàn)為教學(xué)和科研活動收入年增長率、固定資產(chǎn)年增長率和財政撥款年增長率。發(fā)展能力指標(biāo)在教學(xué)能力和科研能力的基礎(chǔ)上，采用一系列增長率指標(biāo)來評價高等學(xué)校預(yù)算績效在發(fā)展能力維度的表現(xiàn)，綜合反映高等學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模與多渠道發(fā)展資金的籌集能力，有利于學(xué)校的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展。

鑒于以上分析，在BSC提出的財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)和成長四個方面的基礎(chǔ)上，結(jié)合高等學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和機構(gòu)性質(zhì)，本文提出的高等學(xué)校預(yù)算評價指標(biāo)體系，如表1所示。

表1　高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

在表1中，高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系共設(shè)置了三層指標(biāo)，第一層為綜合指標(biāo)，第二層指標(biāo)分為財務(wù)運行能力、社會服務(wù)能力、教學(xué)能力、科研能力和發(fā)展能力。其中，財務(wù)運行能力由資產(chǎn)負(fù)債率、預(yù)算收支比和凈資產(chǎn)增長率三個三級指標(biāo)來評價；社會服務(wù)能力包含四個三級指標(biāo)，畢業(yè)生就業(yè)率、學(xué)位證書獲取率、社會培訓(xùn)人員數(shù)量和科研成果轉(zhuǎn)化率。本文認(rèn)為高等教育的人才培養(yǎng)在社會服務(wù)和教學(xué)、科研能力中均有體現(xiàn)，為避免重復(fù)，不再單獨列出；科研能力由論文發(fā)表和專著出版數(shù)量、各類科研項目數(shù)量和教師人均科研經(jīng)費來反映；發(fā)展能力由教學(xué)和科研活動收入年增長率、固定資產(chǎn)年增長率和財政撥款年增長率評價。

2.3高等學(xué)校預(yù)算績效評價體系構(gòu)建的進(jìn)一步建議

為保證高等學(xué)校預(yù)算績效評價能夠順利有效地貫徹實施，還應(yīng)在配套措施上給予大力支持，具體建議如下:

1)建立評價預(yù)算績效的專業(yè)隊伍，不斷完善高等學(xué)校預(yù)算績效評價體系。

高等學(xué)?？冃ьA(yù)算評價是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，一方面，從財務(wù)管理角度，要求熟練掌握財務(wù)知識和技能的專業(yè)人才對各項財務(wù)指標(biāo)和項目進(jìn)行認(rèn)真和準(zhǔn)確地核算；另一方面，從高等學(xué)校管理和發(fā)展的角度來看，需要從事預(yù)算績效評價的人員將預(yù)算績效評價與高等學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，才能實現(xiàn)預(yù)算績效評價的科學(xué)合理性原則、全面系統(tǒng)性原則和可行可比性原則。然而，目前高等學(xué)校從事預(yù)算績效評價的人員主要來自于財務(wù)管理部門的工作者，雖然財務(wù)預(yù)算能力過硬，但是由于業(yè)務(wù)分工過于專業(yè)化導(dǎo)致其缺乏高等學(xué)校發(fā)展的全局與戰(zhàn)略性思維，因此，需要組建評價高等學(xué)校預(yù)算績效的專業(yè)團隊，兼顧財務(wù)管理和戰(zhàn)略管理方面的知識與能力，以橋梁性作用去協(xié)調(diào)各部門之間的運作，從而不斷完善高等學(xué)校預(yù)算績效評價體系。此外，預(yù)算績效評價的專業(yè)隊伍在進(jìn)行具體操作時，還要集思廣益，頭腦風(fēng)暴，吸納高等學(xué)校內(nèi)部各個層面和各種專業(yè)技術(shù)職位的教職工的意見與建議，從而實現(xiàn)局部目標(biāo)和全局目標(biāo)、預(yù)算管理目標(biāo)和高等學(xué)校發(fā)展目標(biāo)相一致的、全面、科學(xué)和合理的預(yù)算績效評價體系[7]。

2)依托先進(jìn)的信息技術(shù)，為預(yù)算績效評價的持續(xù)改進(jìn)提供技術(shù)支持。

當(dāng)今社會信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)，社會經(jīng)濟方方面面的發(fā)展都離不開信息技術(shù)的支持，高等學(xué)校的預(yù)算績效評價工作也不例外，同樣可以得益于信息技術(shù)的支持。依托先進(jìn)的信息技術(shù)，幫助收集和整理所需的全面系統(tǒng)的基礎(chǔ)績效信息，構(gòu)建績效信息數(shù)據(jù)庫，為預(yù)算績效評價體系的持續(xù)改進(jìn)提供技術(shù)支持。在新預(yù)算法頒布之前，高等學(xué)校預(yù)算績效評價往往被忽視，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用[8]，而自2015年新預(yù)算法頒布實施之后，各高等學(xué)校才開始充分重視預(yù)算績效評價問題，紛紛建立起了評價體系。正由于我國高等學(xué)校預(yù)算績效評價起步過晚，為了快速發(fā)展和成熟起來，就要與時代接軌，將信息技術(shù)直接引入到預(yù)算績效評價工作中，同步發(fā)展，相互促進(jìn)，爭取以更快的速度和更高的效率來實現(xiàn)高校預(yù)算績效評價的成熟與穩(wěn)定。為此，應(yīng)在高等學(xué)校預(yù)算績效評價的全過程管理中，充分發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，將現(xiàn)有已經(jīng)積累的績效信息整理納入數(shù)據(jù)庫，與財務(wù)系統(tǒng)的信息化管理相結(jié)合，齊頭并進(jìn)，為高校預(yù)算績效評價的持續(xù)改進(jìn)提供強有力的信息技術(shù)支持，節(jié)省人力和物力資源，提高工作效率。此外，信息技術(shù)引入預(yù)算績效評價還要求進(jìn)行預(yù)算績效評價的專業(yè)人員具備一定的信息化素質(zhì)，是一種集財務(wù)專業(yè)知識、戰(zhàn)略管理能力和信息技術(shù)知識的高素質(zhì)復(fù)合型人才。

3)建立高等學(xué)校預(yù)算績效評價監(jiān)督與反饋機制，發(fā)揮評價結(jié)果的激勵約束作用。

為了使高等學(xué)校預(yù)算績效評價真正發(fā)揮作用，就必須建立監(jiān)督與反饋機制。首先，要實現(xiàn)對預(yù)算績效評價專業(yè)隊伍工作人員的監(jiān)督，使其公平、公正與公開地執(zhí)行預(yù)算績效評價工作。同時要對被進(jìn)行評價的部門進(jìn)行監(jiān)督與管理，保證預(yù)算績效工作的順利有效實施；其次，要將監(jiān)督管理過程中存在的問題或者意見與建議及時反饋給相關(guān)管理部門，以便保持信息的暢通，及時糾正錯誤、彌補不足，實現(xiàn)評價工作的持續(xù)改進(jìn)；再次，預(yù)算績效評價結(jié)果不能停留于紙面，它并不是預(yù)算管理工作的終點，而是另一個起點，要充分利用預(yù)算績效評價結(jié)果，對存在問題的部門和工作內(nèi)容進(jìn)行跟蹤改進(jìn)管理，對完成任務(wù)較好的部門進(jìn)行獎勵和經(jīng)驗總結(jié)。通過預(yù)算績效評價結(jié)果構(gòu)建激勵與約束機制，充分發(fā)揮預(yù)算績效評價的作用，實現(xiàn)高等學(xué)校資金資源的最優(yōu)配置，同時，促進(jìn)高等學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會服務(wù)功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

3　結(jié)束語

綜上所述，本文通過探討目前我國高等學(xué)校預(yù)算管理和預(yù)算績效評價的現(xiàn)狀與存在的問題，將企業(yè)戰(zhàn)略管理中使用的績效評價系統(tǒng)——平衡計分卡運用到了高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建中，評價指標(biāo)不僅兼顧了經(jīng)濟效益，還綜合考慮了我國高等學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)和機構(gòu)特性的非財務(wù)評價指標(biāo)，通過平衡各指標(biāo)之間的相互關(guān)系，評價高等學(xué)校預(yù)算在實現(xiàn)高等學(xué)校發(fā)展目標(biāo)上發(fā)揮的效益。我國的高等學(xué)校預(yù)算績效評價體系研究仍處于起步階段，還需要更加客觀的和權(quán)威性的指標(biāo)選擇，以保證指標(biāo)體系建立的科學(xué)性與應(yīng)用性。此外，還應(yīng)加強高等學(xué)校內(nèi)部預(yù)算績效評價的環(huán)境建設(shè)，保障和支持預(yù)算績效評價的貫徹落實和持續(xù)改進(jìn)。

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[責(zé)任編輯：路曉鴿]

A study of evaluation of coniversity budget performance

ZHAO Jiuli,LI Bing,ZHANG Yuhong

(Finance and Accounting Department,Heilongjiang Institute of Technology,Harbin 150050,China)

TheBudgetLawofthePRChas been normally issued and implemented on January 1st,which opens a new page of budget mechanism.Performance is legally integrated into the basic principles of budget generation.As the proportion of fiscal education funds accounting for GDP increases,it becomes more and more important that includes performance management in university budget management and strengthens the budget management by performance evaluation.This paper constructs university budget performance evaluation index system by balanced score card,from five dimensions,including financial operation,social service,teaching,scientific research and developing abilities,in order to propose the suggestions for the university budget management.

university; budget management; performance evaluation; balanced score card

10.19352/j.cnki.issn1671-4679.2016.05.020

2016-05-12

趙九利(1969-),女，會計師,研究方向：財務(wù)管理.

G647.5

A

1671-4679(2016)05-0073-04