地方高校章程比較研究

李知音

摘 要：基于S省教育廳已核準的八所本科高校章程的文本分析發(fā)現(xiàn)，地方高校章程普遍較好地回應了現(xiàn)代大學制度建設的呼聲和要求，內容涵蓋了高校治理結構的基本方面，彰顯了以學術為本位、保障學術自由的大學精神。但是，也存在著可操作性較差、辦學特色不足以及制定修改程序不規(guī)范等共性問題。建議地方高校的章程編制應該減少抽象描述，增強可操作性；凸顯高校個性特征，彰顯辦學傳統(tǒng)和特色；在制定和修改過程應鼓勵師生參與。

關鍵詞：地方高校；大學章程；文本分析

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9132（2016）34-0034-03

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2016.34.017

一、引言

大學章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，是高校設立的法定條件和依法治校的重要依據(jù)，也是傳承學校歷史傳統(tǒng)、體現(xiàn)辦學宗旨、彰顯教育理念、積淀大學文化的重要載體。根據(jù)《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》、《中華人民共和國高等教育法》、《高等學校章程制定暫行辦法》等法規(guī)的精神要求，S省教育廳于2015年提出“一校一章程”的目標。截至目前，已有36所本專科高校的章程經(jīng)省教育廳核準生效。那么，這些已經(jīng)核準生效的高校章程有何共性特點，又存在哪些不足和需要改進的地方呢？本文基于該省擁有博士點的八所高等院校的章程文本分析，對這一問題做出回答。

二、八所地方高校的共性特點

（一）較好地回應了現(xiàn)代大學制度建設的呼聲和要求

建立現(xiàn)代大學制度，是大學章程的核心功能之一。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要從完善治理結構、加強大學章程建設、擴大社會合作、推進專業(yè)評價四方面建設現(xiàn)代大學制度。S省八所高校的章程均在其序言中對此做出了回應，將完善現(xiàn)代大學制度作為章程制定的重要出發(fā)點，并在其總體文本上體現(xiàn)了建設現(xiàn)代大學制度的趨勢和要求。

從八校大學章程的內容結構來看，均從明晰黨政關系、尊重基層學術組織權力、尊重師生的權利保障、重視社會參與等方面對大學制度做了詳細規(guī)定。在保障學術自由方面，均提出建立健全學術委員會組織，重視教授治學。例如，B大學在學院（系）設立院（系）學術分委員會，支持學院（系）根據(jù)實際探索教授治學的途徑和形式，尊重和保障學院（系）學術管理創(chuàng)新，賦予學院（系）在人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設等方面更多的自主權，發(fā)揮學院的辦學主體作用，明確教授對學術事務的主導作用。在政府對學校的宏觀管理和大學的辦學自主權的落實上，八所高校均在大學章程第一章“舉辦者與學?！敝袆澐至烁髯缘穆氊煓嘞蓿Ｕ洗髮W的合法辦學自主權，進而明晰了政府和高校之間的管理界限，防止政府的越界管理，發(fā)揮政府實施宏觀調控的職責，為大學提供發(fā)展的政策支持，這將在一定程度上落實了高校依章自主管理的治理模式。

（二） 內容涵蓋了高校治理結構的基本方面

大學章程是依法治校的重要組部分，它對大學內外部治理體系做出明確規(guī)定，使高校運行建立在有章可依的法治基礎上。從八所高校大學章程要素的構成來看，從內部管理體制、組織機構設置、教職工、學生、經(jīng)費資產(chǎn)管理制度，到高校與政府、社會等外部關系的規(guī)定說明，從整體上看S省八所高校的章程從內到外基本涵蓋了一個相對全面的高校治理體系，有利于建立和完善現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)大學自治。從八所高校的章程文本來看，章程對于黨政關系有了明確的闡述。這也表明高校大學章程開始以法律條文的形式規(guī)定黨政關系的職能范圍以及協(xié)調合作方式，從而有效地避免了職能的重疊所造成的沖突。另外，教師和學生的地位在高校內部治理結構中進一步凸顯，從S省八所高校文本來看，他們在其章程中都關注到師生是大學核心利益的相關者，分別在章程中成立教職工代表大會和學生代表大會，除此之外還在章程中單設章節(jié)說明教師和學生擁有的權利和義務以及所享受的各種條件和保障。例如F大學章程的第十九條：“學校建立教職員工職業(yè)發(fā)展制度，支持教職員工參加培訓、研修和開展學術交流活動。”這顯示出八所高校章程重視教師所享有的權利并依法予以保障，同時這也成為大學內部治理的一劑潤滑劑。

（三） 彰顯了以學術為本位、保障學術自由的大學精神

大學是人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新的場所，學術自由成為現(xiàn)代大學的基本理念，教授治學成為現(xiàn)代大學制度的組成部分。八所高校在章程建設方面更加注重學術自由，載明將學術權力下放到院、系，依托基層學術組織承擔相應職責，激發(fā)不同學術組織、學術團體的活力，進一步發(fā)揮學術領導力的作用。另外，八所大學章程都把“學術組織”單列一章或納入“治理結構”和“管理體制”之下，著重強調學術委員會的職責、人員構成、例會制度等，體現(xiàn)了現(xiàn)代大學對學術組織的重視。再者，學術委員會根據(jù)工作需要設立科學研究委員會、教學指導委員會、學科學位委員會等專門工作委員會。這些彰顯了現(xiàn)代大學以學術為本位，保障學術自由的大學精神。

三、八所地方高校章程存在的部分共性問題

如前所述，S省八所高校的章程建設已經(jīng)取得了不錯的進展。但是在肯定成果的同時，也應該看到八所高校章程所存在的一些不足之處。

（一） 章程的可操作性需進一步增強

八校章程基本涵蓋了《高等教育法》對我國高校關于制定大學章程的構成要素，但從目前八所高校公示的章程來看涉及實際層面的具體問題還需要明晰化，一些重要內容在章程中表述過于宏觀、粗略，缺乏可操作性。以大學中利益主體教師和學生的權利為例，八校章程中關于教職工和學生的權利雖然單設一章，表面上看在文本上很重視，但是章程中關于權利和義務的規(guī)定卻顯得較為單薄。而國外大學章程對此卻有完備的師生權利、義務、申訴和保障條款，大部分都有幾十頁，關于申訴的程序和保障程序以及措施等也一一列出。反觀S省八所高校的章程，其操作性并沒有得到較好的體現(xiàn)。如《C大學》第68條規(guī)定：“學校通過聽證會、座談會和新聞發(fā)布會等形式，鼓勵和支持學生參與學校的民主管理?！敝档每隙ǖ氖荂大學舉行聽證會，恰恰是對學生的重大權利進行不利處分前給予學生的一個保障程序。但不足的是，該章程并未明確如何組織聽證會以及如何運作，缺乏操作性。

（二）章程缺乏學校的辦學和管理特色

每一所大學在發(fā)展過程中都應該根據(jù)自身優(yōu)勢形成別具一格的辦學理念和管理特色。但就S省八所高校的章程來看，大多是根據(jù)《高等教育法》、《高等學校章程制定暫行辦法》中的規(guī)定事項而編制的章程，內容雷同，沒有很好地體現(xiàn)學校的發(fā)展路徑、人才培養(yǎng)和科研創(chuàng)新，缺少結合本校實際的特色思考。而國外知名大學章程在總體上趨于一致，但是具體內容各有特色，并且每個學校都有彰顯個體特色的條款。如利物浦大學的董事會（Court）是社會各方參與大學治理的機構，學校最高權力機構是理事會（Council），理事會主席由理事會選舉產(chǎn)生。而愛丁堡大學的總理事會（General Council）是由所有的畢業(yè)生和離開大學的教授組成的，并沒有實權。所以地方高校在發(fā)展過程中應避免千校一面、大同小異的局面，合理界定自己的辦學使命和特色，并努力通過章程使其穩(wěn)定下來，促進內涵發(fā)展。

（三）章程制定的程序性問題

大學章程的制定主體應該體現(xiàn)多元主體參與，這樣制定出來的章程才具有公信力和執(zhí)行力，政府不越界，學校不違法，師生不違背。然而，從八所大學章程來看，章程的制定主體并不明確，只是聲明章程經(jīng)學校教職工代表大會討論，校長辦公室會議審議，學校黨委會審定，S省教育廳核準，章程的最終解釋權由學校黨委負責。這看似符合民主程序，然而卻忽略了章程的制定需要多元主體參與這樣一個關鍵的程序。很顯然八所高校在章程制定的程序中忽略政府、社會以及其他利益相關者的參與，如果制定出來的章程不被他們認可，便無法從根本上實現(xiàn)大學自治。我們要把章程建設的文本由理論文字轉化為實踐的力量，使章程的程序具有公信力，擁有公信力才具備執(zhí)行力。只有章程制定的程序完備，大學章程才具備科學性和有效性，大學才能更好地利用章程這一指揮棒依法治校。

四、對地方高校章程編制的若干建議

（一）減少抽象描述、增強可操作性

可操作性是大學章程在實際運行和發(fā)展的過程中能否獲得有效遵守和執(zhí)行的關鍵。八校大學章程在語言表述上過于抽象，缺乏可操作性。如H大學章程中第56條學校教職工的權利?！熬吐殑铡⒏＠?、評優(yōu)評獎、紀律處分等事項，通過正當途徑，按照相關程序表達異議和提出申訴?！边@項條款就出現(xiàn)了表述模糊和籠統(tǒng)的現(xiàn)象，“正當途徑是什么”并未交代，“申訴程序是什么”也沒有說明。而從《康奈爾大學章程》中可以發(fā)現(xiàn)，其章程內容非常細致，可謂包羅萬象，面面俱到，包括對大學的使命、發(fā)展目標、內部管理體制、教育經(jīng)費來源、財務制度、教學人員的聘任制度、章程修改程序等方面的細致規(guī)定，甚至還具體到對交通規(guī)則和車輛停放的規(guī)定。對照國外大學的章程文本，再看八校章程的文本描述過于抽象，沒有進行具體展開，這將給文本的操作帶來實施的困難。因此，地方高校在制定章程時盡可能地將陳述性、原則性的表述和程序性、可操作性的規(guī)程相結合，參考國外比較成熟的大學章程，增強章程的可操作性。

（二）凸顯個性，努力彰顯自身的辦學傳統(tǒng)和特色

大學章程作為大學組織的綱領性文本，不僅要展現(xiàn)內外部治理結構、組織機構等規(guī)章制度，還應在特定意義上彰顯本所大學所肩負的歷史使命，所積淀的文化底蘊和所要達到的目標藍圖。如果說制度是章程的肉體，那么大學自身的辦學傳統(tǒng)和特色則為章程注入了生命力。

首先，各高校應以章程建設為契機，科學地認清和厘定自身的發(fā)展定位、培養(yǎng)目標和辦學方向。在確定自身的發(fā)展定位時，高校應根據(jù)社會需求，辦學宗旨和人才培養(yǎng)目標，依法設置和調整學科專業(yè)。其次，各高校章程的制定在考慮自身辦學傳統(tǒng)的基礎上，應堅持與時俱進，反觀大學的現(xiàn)狀，規(guī)劃大學的未來。一方面應在序言中交代大學的前身、創(chuàng)建時間、發(fā)展歷程和現(xiàn)實影響，指出對學校的培養(yǎng)目標、辦學方向所產(chǎn)生的無形影響，另一方面，大學的辦學過程是一個積累經(jīng)驗、吸取教訓的過程，對于辦學中出現(xiàn)的新問題，大學要及時的解決。最后，地方政府應鼓勵地方高校辦出特色，發(fā)揮自身優(yōu)勢，幫助區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。地方政府可以通過政策工具的方式引導大學在章程建設中彰顯個性和特色，避免千校一面的情況，使章程演化為“制度化”的產(chǎn)品。

（三） 章程的制定和修改要鼓勵師生參與

教師和學生構成了大學的基本主體，成為大學章程繞不開的規(guī)范對象。大學章程規(guī)范學校方方面面的工作，無形之中會涉及師生的共同利益，作為利益主體有權利參與到章程的制定和修改過程中，然而目前S省八所高校章程在這一方面還存在著程序模糊和不民主的情形。如S省八所高校章程中教師只是參與了章程的修改建議和監(jiān)督工作，對于教師參與章程的制定程序沒有提及，對于學生參與章程的制定和修改過程更是沒有提及。師生是教育教學活動的主體，有權參與學校的發(fā)展和重大事項的決策。因此，不管是從學校主體的角度還是從維護師生權益的角度，章程的制定和修改過程都應該涉及到師生的參與，落實到章程制定和修改的過程中。高?？梢圆捎脝柧碚{研、聽證會、座談會和新聞發(fā)布會等方式，鼓勵和支持師生共同參與到大學章程的制定中來。

三、 結語

現(xiàn)階段S省各高校的章程已經(jīng)制定出來，經(jīng)S省教育廳高等學校章程核準委員會審議并核準，本文中抽取的八所高校章程在某種程度上是值得肯定的，但是章程建設始終是一項長期的工作，需要在實踐中不斷檢驗、修正和完善，不可否認的是八校章程中還存在一些不足之處，對此高校章程制定者應堅持在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，吸取教訓，積累經(jīng)驗，努力使章程逐步走向成熟和完善，真正使每一所高校的章程彰顯一校之色，突出民主性、科學性和可操作性，成為連接著外部教育法律體系與內部具體規(guī)章制度的綱領性文件。

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