履職盡責(zé) 推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記向縱深發(fā)展

陳亞菁

編者按：最近，山東省出臺了《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的通知》，在不動產(chǎn)登記職責(zé)界定、登記資料移交、資金保障等方面做出了明確規(guī)定，在業(yè)內(nèi)引起了積極反響。本刊特約相關(guān)業(yè)內(nèi)人士就此展開討論，推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易盡快厘清職責(zé)，健康發(fā)展。

自《中央編辦關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》（中央編辦發(fā)〔2013〕134號）出臺已有三年了，各地在推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作過程中遇到了各種各樣的問題，這是職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)變動、人員關(guān)系變化等改革中常見問題。要加快推進(jìn)統(tǒng)一登記進(jìn)程，則必然要正確認(rèn)識不動產(chǎn)登記的職責(zé)和內(nèi)涵，依法履行職責(zé)，盡心盡力把這項工作做好做扎實(shí)。而最近山東省出臺的《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的通知》（以下簡稱《通知》），則對不動產(chǎn)登記職責(zé)的認(rèn)定非常明確，針對當(dāng)前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中業(yè)內(nèi)熱議的職責(zé)邊界、登記資料的移交、經(jīng)費(fèi)保障等問題，該文件作出了嚴(yán)格要求，就此筆者談一些觀點(diǎn)與各位同仁交流。

一、不動產(chǎn)登記是法定的行政職責(zé)

正如《通知》所言“要將不動產(chǎn)登記申請、受理、審核、登簿、發(fā)證等法定職責(zé)統(tǒng)一到不動產(chǎn)登記經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并統(tǒng)一行使，嚴(yán)禁隨意拆分，確保不動產(chǎn)登記職責(zé)完整”。其實(shí)這是個不辯自明的登記職責(zé)規(guī)定，這句話包含以下兩個涵義：一是登記程序法定?！段餀?quán)法》明確了登記以登簿為物權(quán)生效標(biāo)志，而登簿是依法登記中的一個重要環(huán)節(jié)，正如其他行政行為一樣，登記行為是由申請、受理、審核、登簿、發(fā)證等一系列程序所組成的，前后程序之間不能倒置或缺失，否則即為程序違法。二是行為主體法定。不動產(chǎn)登記是法律賦予登記機(jī)構(gòu)的行政職責(zé)，主體資格的適格性是決定行政行為合法性的關(guān)鍵前提，如果行政主體為非法定機(jī)構(gòu)或非法定機(jī)構(gòu)的授權(quán)委托機(jī)構(gòu)，則即使行政結(jié)果是正確的，則行政行為依然認(rèn)定為違法。非法的行政行為將使當(dāng)事人的合法權(quán)益無法得到法律保護(hù)。

二、不動產(chǎn)登記資料管理是不動產(chǎn)登記工作的重要組成部分

該《通知》對此有規(guī)定，“不動產(chǎn)登記檔案資料是證明不動產(chǎn)權(quán)利歸屬的重要依據(jù)，是依法開展不動產(chǎn)登記和信息查詢的基礎(chǔ)。各地要按照不動產(chǎn)登記法律法規(guī)以及國家和省政府文件要求，盡快將原各類不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)登記原始資料等檔案資料移交到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)?！边@個要求包含兩層意思：一是登記資料由登記行為產(chǎn)生。事實(shí)上，登記資料和登記簿都是權(quán)屬的依據(jù)，分別是不動產(chǎn)登記行為中從申請人處收取和登記過程中產(chǎn)生的材料和信息，是登記行為產(chǎn)生的結(jié)果，它們是登記的依據(jù)和最終的成果，登記資料和登記簿緊隨登記機(jī)構(gòu)的登記行為而產(chǎn)生，不能獨(dú)立創(chuàng)設(shè)，而是依附于登記。而且登記資料具有動態(tài)性，只有將歷史登記資料和增量登記資料結(jié)合利用才能體現(xiàn)其真正的效用，否則任何割裂歷史與現(xiàn)時資料的行為都將使登記資料的價值蕩然無存。二是登記簿和登記資料由登記機(jī)構(gòu)保管。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》，登記簿和登記資料由登記機(jī)構(gòu)保管。因為不動產(chǎn)登記簿和登記資料所具有的專業(yè)性、動態(tài)性、完整性等特有屬性，這將導(dǎo)致其保管和利用都有專門的規(guī)定，由法定的機(jī)構(gòu)予以保管可以更好地發(fā)揮社會效用?；谶@兩點(diǎn)，所以登記簿和登記資料不存在移交問題，它們始終與不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)同時存在，依存于登記機(jī)構(gòu)。

三、經(jīng)費(fèi)保障是不動產(chǎn)登記向縱深開展的必要前提

不動產(chǎn)登記工作服務(wù)于廣大群眾，面廣量大，服務(wù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)保密性要求都很高，必須有資金保障，因此該《通知》有要求：“各級政府要結(jié)合本地實(shí)際，將不動產(chǎn)登記工作相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級財政預(yù)算統(tǒng)籌安排，切實(shí)保障登記窗口設(shè)置、存量登記數(shù)據(jù)整合建庫、登記信息系統(tǒng)開發(fā)等方面的經(jīng)費(fèi)需要。各級財政和國土資源部門要根據(jù)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作任務(wù)，科學(xué)編制不動產(chǎn)登記保障經(jīng)費(fèi)預(yù)算，落實(shí)各項經(jīng)費(fèi)需求”。從不動產(chǎn)登記統(tǒng)一過程的已有實(shí)踐可知，至少在以下三方面需要投入不少的資金：一是窗口設(shè)置及日常運(yùn)行。當(dāng)前政府部門的服務(wù)要既快又好，讓百姓辦事感覺到方便快捷，則要配備足夠的人員和較多的窗口。因此國土系統(tǒng)目前推廣的“四全”服務(wù)是這一服務(wù)目標(biāo)的最好體現(xiàn)。要真正推廣“四全”服務(wù)，則要在行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置多個網(wǎng)點(diǎn)，每個網(wǎng)點(diǎn)根據(jù)業(yè)務(wù)量多少要配備一定人員和設(shè)備，相對于原來的集中登記，多網(wǎng)點(diǎn)布局的“四全”模式在行政成本開支上要更多，因此，要有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障各網(wǎng)點(diǎn)的正常運(yùn)行。二是開發(fā)系統(tǒng)整合數(shù)據(jù)。要將原來散落在各單位的房、地、林、草、海洋等不動產(chǎn)歸集到一個單位登記，則勢必要建立一個統(tǒng)一的登記系統(tǒng)，可以適用于以上不同客體的各類登記業(yè)務(wù)，同時，由于統(tǒng)一前各單位存在大量的歷史數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)之間不匹配現(xiàn)象極為普遍，而要在同一平臺運(yùn)作，則必須要整合歷史數(shù)據(jù)，做到房或林等與土地屬性的相互匹配，這是一項保證登記工作開展的基礎(chǔ)工作，也是極其需要大量人力物力的系統(tǒng)工程，需要大量的經(jīng)費(fèi)作保障。三是責(zé)任承擔(dān)賠償基金。履行職責(zé)必然對應(yīng)相應(yīng)的責(zé)任，登記行為是行政行為，登記錯誤將會承擔(dān)行政賠償責(zé)任，各地因為登記機(jī)構(gòu)工作人員未盡審查責(zé)任導(dǎo)致登記錯誤而承擔(dān)國家賠償責(zé)任的案例屢見不鮮。而每天都要從事這么多登記業(yè)務(wù)，登記出險的概率在所難免，加上不動產(chǎn)價值又如此之大，因此在加大防范風(fēng)險的同時建立財政賠償基金非常有必要。

四、注重與諸多相關(guān)橫向環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與銜接

盡管不動產(chǎn)登記與其他管理行為有著明確的職責(zé)邊界，但并不是說與其他管理行為互不相干，恰恰相反，登記與前期的審批或行政許可行為有著密不可分的關(guān)系，特別是在當(dāng)前各行各業(yè)均以網(wǎng)絡(luò)化管理為其主要抓手的前提下，應(yīng)當(dāng)以信息共享為契機(jī)，簡化手續(xù)提高服務(wù)水平，減少行政資源的耗費(fèi)。就以商品房合同與繳納契稅為例予以簡單說明，首先談到網(wǎng)備合同，網(wǎng)備合同是住建部門為了加強(qiáng)對開發(fā)樓盤預(yù)銷售管理而采取的網(wǎng)絡(luò)化手段，經(jīng)過網(wǎng)備后所有可售或未售或有權(quán)利限制的房屋在網(wǎng)上都清楚顯示，起到很好的公示效果。由于網(wǎng)備只是行政管理手段，而購房者只有申請經(jīng)過登記后才能取得不動產(chǎn)物權(quán)，但登記所需要的信息和部分材料只要通過與住建部門信息共享即可方便獲得，根本不需要申請人再次提供，從這個意義上說，住建部門的網(wǎng)備管理與國土部門的不動產(chǎn)登記是息息相關(guān)的，而且雙方數(shù)據(jù)只有打通了才能既減少交易風(fēng)險又減少工作壓力。然后再以繳納契稅為例，協(xié)稅是登記機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，因此繳納契稅環(huán)節(jié)一般都在登記之前完成，而買賣房屋不同的情形會有不同的稅收政策，因此掌握買賣房屋者的已有房產(chǎn)信息是繳納的依據(jù)之一，為此，稅務(wù)部門只要借助于登記機(jī)構(gòu)的信息共享即可方便知曉，同樣地，是否已繳納稅費(fèi)在信息共享狀態(tài)登記機(jī)構(gòu)通過查知系統(tǒng)即可，這樣省卻了當(dāng)事人往返出具證明的麻煩。由此可見，只有政府橫向部門間充分的信息共享才能形成社會合力，服務(wù)效率才能有效提高。因此，從這個意義上說，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的順利推進(jìn)不僅需要國土部門一家的努力，更要靠其他部門的大力支持，這是利民為民的民生之事，需要跳出部門從全局的高度考慮，依照法律法規(guī)共同把這項工作向縱深推進(jìn)。

王春敏/責(zé)任編輯