區(qū)域協(xié)同與跨域治理：“一帶一路”中的邊疆非傳統(tǒng)安全治理

【摘 要】“一帶一路”戰(zhàn)略在給我國邊疆地區(qū)帶來巨大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也增大了邊疆地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)領(lǐng)域面臨的非傳統(tǒng)安全威脅。以“國家主義”傾向、政府屬地化管理、社會(huì)有限參與等為特點(diǎn)的邊疆非傳統(tǒng)安全治理模式難以適應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略下邊疆非傳統(tǒng)安全的跨域性、流動(dòng)性和復(fù)雜性特點(diǎn)。因而，區(qū)域化的跨域治理模式就成為“一帶一路”中邊疆非傳統(tǒng)安全治理應(yīng)然選擇。跨域治理模式主張通過跨國合作、政府間協(xié)同、多元主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等途徑，推動(dòng)形成跨國家、跨區(qū)域、跨組織的邊疆非傳統(tǒng)安全協(xié)同治理格局。

【關(guān)鍵詞】“一帶一路”；邊疆安全；非傳統(tǒng)安全；跨域治理

【作 者】張立國，云南大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士生、講師。昆明，650091

【中圖分類號(hào)】D631 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004 - 454X（2016）04 - 0043 - 007

“一帶一路”是我國在全球化深入推進(jìn)和國家日漸崛起背景下提出的統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與周邊外交的重大戰(zhàn)略，也是一個(gè)促進(jìn)國內(nèi)不同地區(qū)尤其邊疆地區(qū)均衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略。國務(wù)院授權(quán)發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》的文件中明確闡述了云南、西藏、新疆、內(nèi)蒙古等邊疆省區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中的定位和作用，這就將原來深處內(nèi)陸的邊疆省區(qū)推到對(duì)外開放的最前沿，邊疆成為“一帶一路”建設(shè)的核心區(qū)、橋頭堡和排頭兵?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略在為處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的中國尤其是邊疆地區(qū)帶來巨大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也伴生著諸多跨國性的安全風(fēng)險(xiǎn)尤其是非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，恐怖主義、跨國犯罪、非法移民、資源糾紛等非傳統(tǒng)安全問題與邊疆地區(qū)復(fù)雜的社會(huì)政治生態(tài)相互糾纏在一起，這將會(huì)對(duì)國家安全和邊疆治理產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊和威脅。非傳統(tǒng)安全問題發(fā)生場(chǎng)域上的跨界流動(dòng)性、問題致因上的復(fù)雜混合性和內(nèi)容結(jié)構(gòu)上的廣泛多樣性，使其成為超出單一政治地理邊界和行政組織邊界的地區(qū)性問題，只有通過區(qū)域協(xié)同治理才能有效防范和遏制。而跨域治理作為因應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而出現(xiàn)的制度架構(gòu)，在有效協(xié)同跨地域跨部門的不同政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體共同參與區(qū)域事務(wù)治理方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是應(yīng)對(duì)具有典型跨域性特點(diǎn)的邊疆非傳統(tǒng)安全問題的應(yīng)然路徑選擇。

一、非傳統(tǒng)安全：“一帶一路”戰(zhàn)略中邊疆安全面臨的主要威脅

“一帶一路”戰(zhàn)略是以發(fā)展為主要導(dǎo)向的國際性倡議，但其中隱含著的安全風(fēng)險(xiǎn)也是客觀存在的。從政治地理學(xué)角度來看，“中國的海上絲綢之路和陸上絲綢之路與民族宗教矛盾復(fù)雜、熱點(diǎn)問題眾多的‘世界動(dòng)蕩之弧有著較高的空間吻合性”。[1 ]“一帶一路”主要途經(jīng)的南亞、中亞、中東和北非地區(qū)，武裝沖突、政治動(dòng)亂等傳統(tǒng)安全問題和恐怖主義、跨界民族、疫病擴(kuò)散、毒品走私等非傳統(tǒng)安全問題都呈現(xiàn)出高發(fā)趨勢(shì)和高危險(xiǎn)性特點(diǎn)。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，國內(nèi)各地尤其是邊疆地區(qū)與“一帶一路”沿線各國的人員、資金、商品、文化和資訊往來將不斷增多，而邊疆地區(qū)與其中的多個(gè)國家地理毗鄰、山水相依、交通相連，是受外來安全風(fēng)險(xiǎn)影響最為直接的地區(qū)，也是維護(hù)國家安全的門戶。相比較而言，基于軍事沖突和政治對(duì)抗的傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)由于受到國家主權(quán)規(guī)約和國際形勢(shì)的禁格，對(duì)邊疆地區(qū)的影響相對(duì)較小，而各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)由于其具有“范圍上的跨域性、形態(tài)上的流動(dòng)性、性質(zhì)上的混合性、發(fā)生機(jī)制上的累積性和表現(xiàn)方式上的隱蔽性”[2 ]等特點(diǎn)，容易跨越政治地理意義上的邊界從而對(duì)我國的邊疆安全產(chǎn)生重要影響，并與邊疆特殊的歷史文化、民族宗教、經(jīng)濟(jì)特征和安全治理能力相互影響，使邊疆地區(qū)的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出跨國性、民族性、宗教性、區(qū)域性的特點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)邊疆治理和邊疆穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重干擾。具體來看，“一帶一路”建設(shè)中邊疆地區(qū)面臨的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：

一是政治性的非傳統(tǒng)安全問題。非國家行為體對(duì)國家安全的軍事性威脅或者非軍事威脅構(gòu)成了政治性非傳統(tǒng)安全問題，從這個(gè)意義上來看，民族分裂主義、宗教極端主義和恐怖主義三股勢(shì)力的活動(dòng)、意識(shí)形態(tài)滲透、政治認(rèn)同失衡等是邊疆地區(qū)政治性非傳統(tǒng)安全面臨的主要威脅。首先，從“三股勢(shì)力”的活動(dòng)趨勢(shì)來看，境外的民族分裂組織、極端組織、恐怖主義組織等可能搭乘互聯(lián)互通的便車，對(duì)我國的邊疆安全產(chǎn)生輸入性風(fēng)險(xiǎn)。誠然，“三股勢(shì)力”活動(dòng)在我國邊疆地區(qū)一直長(zhǎng)期存在，但“一帶一路”沿線是當(dāng)今世界上“三股勢(shì)力”最為活躍的地域，伴隨著伊斯蘭國的強(qiáng)力東擴(kuò)、基地組織向南亞地區(qū)的拓展，“東突”等分裂主義勢(shì)力的活動(dòng)也隨之從陸上絲綢之路擴(kuò)展至海上絲綢之路，宗教極端主義由外而內(nèi)、自西向東向我國的周邊國家滲透，美國則試圖借助“東突”勢(shì)力充當(dāng)將伊斯蘭極端主義引入中國的工具?！叭蓜?shì)力”的活動(dòng)呈現(xiàn)出從中國的大周邊向小周邊進(jìn)而由北而南向我國邊疆地區(qū)合圍的態(tài)勢(shì)。其次，從意識(shí)形態(tài)安全來看，西方大國利用“一帶一路”對(duì)我國邊疆地區(qū)進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透的風(fēng)險(xiǎn)加劇。“一帶一路”沿線地區(qū)是世界上主要大國戰(zhàn)略博弈的膠著區(qū)，一些國家認(rèn)為中國動(dòng)了他們?cè)谶@一地區(qū)的“奶酪”，從而利用各種方式或明或暗的阻撓反對(duì)中國的“一帶一路”計(jì)劃。邊疆地區(qū)一直是西方國家對(duì)我國進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透的熱點(diǎn)地區(qū)，也成為其干擾“一帶一路”戰(zhàn)略的重要突破口。少數(shù)西方國家試圖通過“顏色革命”或威逼利誘等手段作亂中國周邊國家，進(jìn)而將其動(dòng)亂的禍水引向我國邊疆地區(qū)，并與境外非政府組織的非法活動(dòng)相互推波助瀾，擾亂邊疆安全。最后，從政治認(rèn)同安全來看，邊疆地區(qū)政治認(rèn)同失衡的風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步顯現(xiàn)。邊疆民族地區(qū)群眾本來就存在著民族認(rèn)同與國家認(rèn)同如何保持平衡的問題。“一帶一路”的推進(jìn)將促進(jìn)邊疆地區(qū)與國內(nèi)外的文化思想交流，各種不良思潮也會(huì)沉渣泛起，不同思想爭(zhēng)奪群眾思想陣地的交鋒也將加劇，如何夯實(shí)邊疆地區(qū)群眾對(duì)國家、中華民族、中華文化、中國特色社會(huì)主義道路和中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同基礎(chǔ)面臨很大挑戰(zhàn)，部分群眾難以適應(yīng)邊疆快速發(fā)展帶來的急劇社會(huì)變遷，在認(rèn)同取向上可能會(huì)傾向于更加保守。

二是經(jīng)濟(jì)性的非傳統(tǒng)安全問題。經(jīng)濟(jì)全球化在將各個(gè)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系在一起的同時(shí)，客觀上也增加了彼此之間在金融、投資、貿(mào)易、能源等領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)，從而形成經(jīng)濟(jì)性的非傳統(tǒng)安全問題?！耙粠б宦贰毖鼐€幾乎具備了導(dǎo)致政治沖突和社會(huì)混亂的所有典型要素，各個(gè)國家政治生態(tài)的復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)的脆弱性加之邊疆地方政府及企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力不足，就容易造成邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)上的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)。首先，“一帶一路”沿線國家復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)導(dǎo)致中國的對(duì)外投資隱含著巨大風(fēng)險(xiǎn)。從政治上看，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)普遍存在著政局更迭頻繁、派系勢(shì)力盤根錯(cuò)節(jié)、政府行政效率低下、法治環(huán)境欠缺、對(duì)華態(tài)度搖擺不定的問題，政治、宗教、民族等因素對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響較大。例如，云南多家企業(yè)參與開發(fā)緬甸水電站，結(jié)果因?yàn)榫挼閲鴥?nèi)的政治紛爭(zhēng)導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺，30多億元的投資打了水漂；從經(jīng)濟(jì)上看，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)普遍較為落后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，對(duì)外依存度較高，一些國家的經(jīng)濟(jì)民族主義情緒高漲，對(duì)中國企業(yè)從事的能源、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目多持謹(jǐn)慎態(tài)度。在國際經(jīng)濟(jì)不景氣的大格局下，“一帶一路”沿線很多國家未來的經(jīng)濟(jì)狀況不容樂觀，中國的地方政府和企業(yè)在參與這些國家投資的過程中必須注意防范投融資風(fēng)險(xiǎn)。其次，邊疆地區(qū)的地方政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)涉外經(jīng)濟(jì)合作風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力不足?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)涉及的投資項(xiàng)目，普遍具有投資量大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，邊疆省區(qū)在地方政府負(fù)債率不低的情況下，如果盲目地參與“一帶一路”項(xiàng)目則可增加地方政府負(fù)債甚至引起投資虧損。另外，中國的地方政府和企業(yè)全面參與海外國家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)還比較少，對(duì)境外安全事務(wù)的介入經(jīng)驗(yàn)更少，對(duì)參與“一帶一路”建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，政府缺乏必要的規(guī)制性政策工具和保護(hù)性手段，企業(yè)則是相關(guān)意識(shí)和能力普遍不高。因此，邊疆地方政府在推動(dòng)企業(yè)參與“一帶一路”競(jìng)爭(zhēng)的過程中，固然要著眼于自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，但也要關(guān)注“損失”的控制。

三是社會(huì)性的非傳統(tǒng)安全問題?！艾F(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，現(xiàn)代化過程孳生動(dòng)亂”，[3 ]64我國的邊疆地區(qū)和“一帶一路”沿線的絕大部分國家和地區(qū)都處于現(xiàn)代化進(jìn)程的前期階段，在這一階段大量的社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，造成社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大從而影響社會(huì)安全，形成社會(huì)性的非傳統(tǒng)安全問題?！耙粠б宦贰毖鼐€存在社會(huì)性非傳統(tǒng)安全問題主要涉及跨國犯罪、走私販毒、疫病擴(kuò)散、非法移民和難民問題等，其中對(duì)我國邊疆地區(qū)影響較大的就是跨國犯罪和人口跨境流動(dòng)。首先，外源性的跨國犯罪活動(dòng)可能會(huì)進(jìn)一步擾亂邊疆治安。邊疆地區(qū)是跨國犯罪活動(dòng)較為頻繁的地區(qū)，其中尤以走私販毒對(duì)我國邊疆地區(qū)的危害為大。云南、廣西等西南邊疆省區(qū)、新疆等西北邊疆省區(qū)分別毗鄰世界上四大毒源地之一的金三角地區(qū)和金新月地區(qū)，2015年前3個(gè)季度，來自于這兩大毒品基地的海洛因占到了國內(nèi)查繳總量的95.8%。[4 ]跨國販毒集團(tuán)與“三股勢(shì)力”相互勾連，向我國邊疆地區(qū)滲透的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，“一帶一路”帶來的國外與我國邊疆地區(qū)來往的便利則可能會(huì)客觀上助長(zhǎng)這種趨勢(shì)。其次，跨境人口流動(dòng)可能會(huì)改變邊疆地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)?！耙粠б宦贰毖鼐€國家當(dāng)今世界上難民的主要產(chǎn)生地，也是人口遷徙最為頻繁的地區(qū)之一。隨著互聯(lián)互通的完善和口岸開放，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的人口大量涌入我國的可能性陡然增強(qiáng)。而“一帶一路”沿線人口的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和宗教結(jié)構(gòu)具有高度的復(fù)雜性、差異性和敏感性，此種情勢(shì)下的外來人口輸入，“會(huì)在我國的邊疆地區(qū)形成新的聚積，從而逐漸改變邊疆的人口結(jié)構(gòu)，引發(fā)邊疆地區(qū)更多和更加頻繁的民族、宗教和穩(wěn)定問題”，[5 ] 今天歐盟國家遭到的大量難民涌入的嚴(yán)重困擾，值得我們警惕。

四是生態(tài)性的非傳統(tǒng)安全問題。我國的邊疆地區(qū)和“一帶一路”沿線國家均屬于生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)，共同面臨著水資源短缺、自然災(zāi)害頻發(fā)和氣候變化等大量生態(tài)性非傳統(tǒng)安全問題?！耙粠б宦贰睅淼陌l(fā)展機(jī)遇將極大地提升沿線各國的工業(yè)化和現(xiàn)代化水平，現(xiàn)代化發(fā)展過程中出現(xiàn)的空氣跨界污染、資源需求增大等問題，加上氣候變暖因素的影響，將會(huì)使“一帶一路”沿線國家今后面臨更加嚴(yán)重的環(huán)境資源束縛。而這些沿線國家和地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理體系和能力均較為滯后，環(huán)境資源問題與民族宗教、地方?jīng)_突等因素相互糾纏，生態(tài)、資源等議題一旦處理不慎，十分容易演化成為政治問題，從而對(duì)“一帶一路”建設(shè)產(chǎn)生肘摯。近年來，中國的周邊國家不斷出現(xiàn)的“中國正在利用水資源牽制亞洲”“中國在出口污染”“中國利用生態(tài)武器給其他國家制造洪水”等論調(diào)也說明了這點(diǎn)。周邊鄰國因?yàn)榭缃缟鷳B(tài)資源問題而對(duì)中國邊疆地區(qū)生態(tài)資源開發(fā)進(jìn)行的干預(yù)勢(shì)必會(huì)影響邊疆地區(qū)本身對(duì)生態(tài)資源的正常利用。另外，由于邊疆地區(qū)與“一帶一路”沿線國家人員和商貿(mào)往來的快速發(fā)展，外來物種進(jìn)入邊疆地區(qū)的通道和幾率加大增多，外來有害物種侵入邊疆地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)陡增，邊疆地區(qū)將長(zhǎng)期成為遭受外來有害物種侵襲最嚴(yán)重的地區(qū)，從而對(duì)我國的生態(tài)邊疆安全產(chǎn)生不利影響。

二、區(qū)域協(xié)同：“一帶一路”戰(zhàn)略中邊疆非傳統(tǒng)安全治理的現(xiàn)實(shí)訴求

“一帶一路”建設(shè)將中國的全球化進(jìn)程推進(jìn)到了新的階段，邊疆在拱衛(wèi)國家核心區(qū)域發(fā)展和拓展外向型發(fā)展空間中的地位日趨凸顯。與此同時(shí)，邊疆地區(qū)的安全環(huán)境也在發(fā)生深刻變化，邊疆安全不僅受到國內(nèi)因素影響，而且也越來越多地受到國際因素牽絆，邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)日漸增高。邊疆安全作為國家安全的重要組成部分，對(duì)邊疆穩(wěn)定和國家發(fā)展均具有重要意義。邊疆安全不僅是“一帶一路”推進(jìn)過程中必須積極綢繆的基礎(chǔ)性問題，也是國家安全治理現(xiàn)代化的重要維度。

處于全面對(duì)外開放格局下的當(dāng)今中國日漸卷入到一個(gè)彼此依賴的地區(qū)化和國際化體系當(dāng)中，國家安全也逐漸被納入國際性的安全體系當(dāng)中，從而使得國家發(fā)展面臨的“安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)一種全球化的趨勢(shì)，跨越了生產(chǎn)和再生產(chǎn)，跨越了國家界限，成為一種帶有新型社會(huì)和政治動(dòng)力的非階級(jí)化的全球性風(fēng)險(xiǎn)，威脅正在從國外挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)挑戰(zhàn)”。[6 ]271“一帶一路”背景下，我國邊疆地區(qū)非傳統(tǒng)安全面臨越來越多國外因素的影響，但是其產(chǎn)生的威脅和影響卻日益內(nèi)部化，非傳統(tǒng)安全問題上國際安全與國內(nèi)安全的界限日漸模糊，邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)生場(chǎng)域、擴(kuò)散機(jī)制和問題致因上也呈現(xiàn)出跨域性、流動(dòng)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。具體來看，“一帶一路”中的邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)不再局限于特定的地理空間和行政區(qū)劃范圍內(nèi)，而是跨越了多個(gè)國家和地區(qū)，進(jìn)而在我國邊疆地區(qū)積聚發(fā)酵，其影響在邊疆地區(qū)也不局限于某一具體的行政區(qū)域，而是波及邊疆的廣大地區(qū)。例如，“三股勢(shì)力”和跨國販毒活動(dòng)在我國的新疆、西藏、云南、廣西、內(nèi)蒙古等省區(qū)均不同程度的存在；與跨域性特點(diǎn)緊密相連的，就是邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)性?！胺莻鹘y(tǒng)安全問題產(chǎn)生的影響同時(shí)內(nèi)傳和外溢，造成大范圍的連鎖反應(yīng)直至危害國家安全”。[7 ]在當(dāng)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國際交往條件下，開放的邊貿(mào)往來、暢達(dá)的交通物流、緊密的經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系、便捷的訊息網(wǎng)絡(luò)，為非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的傳播和擴(kuò)散提供了有利條件，發(fā)生于邊疆地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題往往借助于上述各種介質(zhì)和通道，迅速性地向邊疆之外的國內(nèi)其他地區(qū)傳播、蔓延，甚至成為全國性的問題。例如，近年來，暴恐犯罪活動(dòng)就呈現(xiàn)出從邊疆地區(qū)向內(nèi)地滲透的趨勢(shì)。

“一帶一路”戰(zhàn)略中邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的跨域性、流動(dòng)性和多樣性特點(diǎn)，與邊疆非傳統(tǒng)安全固有的民族性、宗教性和歷史性特點(diǎn)相互影響，使得邊疆非傳統(tǒng)安全面臨著長(zhǎng)期、復(fù)雜而艱巨的治理任務(wù)，這也對(duì)邊疆非傳統(tǒng)安全治理模式和治理體制提出了新的更高的要求。然而，我國目前的邊疆非傳統(tǒng)安全治理體制與非傳統(tǒng)安全對(duì)國家治理的需求相比，還面臨諸多挑戰(zhàn)：

首先，傳統(tǒng)安全的“國家主義”傾向制約了非傳統(tǒng)安全治理的跨國合作。發(fā)展與安全是“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的兩翼，非傳統(tǒng)安全則是最大的安全威脅。解決“一帶一路”中我國邊疆地區(qū)出現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全問題從根本上來說要依靠中國自身安全治理能力的提升，但是，在國際安全國內(nèi)化、國內(nèi)安全國際化的今天，解決威脅我國邊疆地區(qū)的跨國性非傳統(tǒng)安全問題顯然不可能只靠中國自己的單打獨(dú)斗，還要建立地區(qū)性的國家間非傳統(tǒng)安全協(xié)同治理機(jī)制。在跨國非傳統(tǒng)安全合作方面，雖然我國已經(jīng)同中亞五國聯(lián)合成立上海合作組織、開展中老緬泰四國湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)等，但從總體上看，除了亞丁灣護(hù)航、參加聯(lián)合國維和行動(dòng)之外，中國自身對(duì)如何介入國際安全事務(wù)、在國際非傳統(tǒng)安全治理中發(fā)揮大國主導(dǎo)作用的經(jīng)驗(yàn)還比較缺少，對(duì)如何化解非傳統(tǒng)安全帶給中國海外利益和國家發(fā)展的威脅缺少可循的先例，“一帶一路”建設(shè)過程中亟待建立區(qū)域性的統(tǒng)一的國家間合作組織來協(xié)調(diào)區(qū)域合作的各種事宜。

其次，行政區(qū)劃和屬地管理體制不適應(yīng)跨域性的非傳統(tǒng)安全治理。邊疆非傳統(tǒng)安全無論是從產(chǎn)生機(jī)制還是影響范圍上都涉及多個(gè)行政區(qū)域和多個(gè)職能部門，具有消費(fèi)的非排他性和影響的外部性特點(diǎn)，各個(gè)地方政府出于本位主義的考量，對(duì)跨域性非傳統(tǒng)安全治理的動(dòng)力不足，甚至傾向于選擇“搭便車”，即使開展了治理行動(dòng)，也往往迫于上級(jí)政府壓力，導(dǎo)致非傳統(tǒng)安全治理很難按照行政區(qū)劃單位來劃定各個(gè)地方政府的職責(zé)，地方政府在非傳統(tǒng)安全協(xié)作治理中還存在體制、組織、程序和成本上的諸多壁壘。此外，非傳統(tǒng)安全多樣性、復(fù)合性、易轉(zhuǎn)化的特點(diǎn)逐漸模糊了治理的責(zé)任邊界，其治理對(duì)象、治理責(zé)任很難按照屬地化和科層制模式進(jìn)行責(zé)任分割，邊疆非傳統(tǒng)安全治理面臨著主體責(zé)任缺失、地方政府推卸責(zé)任或者選擇性治理的問題。

最后，社會(huì)主體對(duì)邊疆非傳統(tǒng)安全治理的參與有限。邊疆非傳統(tǒng)安全影響的不僅是邊疆地區(qū)的整體發(fā)展，而且也包括社會(huì)組織和公民個(gè)人，并對(duì)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，社會(huì)公眾對(duì)邊疆非傳統(tǒng)安全治理具有較強(qiáng)的參與動(dòng)力和愿望。并且，廣大群眾在邊疆地區(qū)土生土長(zhǎng)，熟悉邊疆地區(qū)各方面的具體情勢(shì)，很多社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅方面也具有群眾性、專業(yè)性和便捷性的優(yōu)勢(shì)。因此，吸收社會(huì)多元主體參與進(jìn)而形成群防群治的治理格局是“一帶一路”中邊疆非傳統(tǒng)安全治理的重要應(yīng)對(duì)之策。目前，由于跨境非傳統(tǒng)安全的跨國性、政治性特征，邊疆非傳統(tǒng)安全治理基本上是依靠國家性力量、采取運(yùn)動(dòng)性治理的方式來進(jìn)行的，對(duì)社會(huì)多元力量的吸納重視不夠，缺少落實(shí)群防群治的制度化機(jī)制。

“一帶一路”中的邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)是全球化和現(xiàn)代化條件下的產(chǎn)物，其發(fā)生場(chǎng)域與影響范圍超出了民族國家內(nèi)部的行政區(qū)域，超出了民族、國家的邊界，其成因和影響具有多樣性和不確定性，涉及的主體囊括了國家、組織、社區(qū)和個(gè)體，成為典型的跨國家邊界、跨行政區(qū)域邊界、跨組織邊界的區(qū)域性公共問題。安全是“一帶一路”建設(shè)的基本保障，對(duì)“一帶一路”中我國邊疆的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)及其管控也應(yīng)該從區(qū)域合作的角度來進(jìn)行審視，以開放的立體化安全觀為指導(dǎo)，超越基于國家主義的傳統(tǒng)安全立場(chǎng)，打破原有的囿于民族國家內(nèi)部的行政屬地化治理模式，從區(qū)域公共治理創(chuàng)新的角度開展跨國家、跨地區(qū)、跨組織的治理，構(gòu)建起“一帶一路”中邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的跨域治理機(jī)制。

三、跨域治理：“一帶一路”戰(zhàn)略中邊疆非傳統(tǒng)安全治理的應(yīng)然選擇

跨域治理是順應(yīng)全球化、現(xiàn)代化和區(qū)域一體化過程中出現(xiàn)的大量諸如非傳統(tǒng)安全、流域治理等區(qū)域性公共議題和公共事務(wù)而形成一種新興治理模式。所謂跨域治理是指，“兩個(gè)或者兩個(gè)以上的不同部門、團(tuán)體或行政區(qū)，因彼此間的業(yè)務(wù)、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時(shí)，藉由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協(xié)力治理、社會(huì)參與、公私伙伴或契約協(xié)定等聯(lián)絡(luò)方式，解決難以解決的問題。”[8 ]3簡(jiǎn)而言之，跨域治理就是跨域事務(wù)的利益相關(guān)方，為了實(shí)現(xiàn)共同的公共價(jià)值和目標(biāo)，而共同參與和協(xié)同治理公共事務(wù)的活動(dòng)和過程?？鐓^(qū)域、跨政府、跨組織、跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域等是跨域治理的主要表現(xiàn)形式?？缬蛑卫碚狭说胤秸?、企業(yè)、非政府組織和公民個(gè)體等多元參與主體的力量和資源，打破了行政區(qū)域的地理分界、政府與市場(chǎng)職能分割、政府與社會(huì)的領(lǐng)域分野、部門層級(jí)的組織分立，構(gòu)建起多元參與主體的合作關(guān)系和協(xié)作治理機(jī)制，成為解決區(qū)域性公共問題、促進(jìn)區(qū)域合作的有力治理工具?？缬蛑卫碜鳛閰^(qū)域合作與區(qū)域治理的制度架構(gòu)，也為解決“一帶一路”中的邊疆非傳統(tǒng)安全問題提供了重要的思路借鑒。作為“一帶一路”中邊疆非傳統(tǒng)安全治理模式的跨域治理，是指為了防范和化解邊疆非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，以民族國家的安全治理為基礎(chǔ)，“一帶一路”沿線相關(guān)國家、邊疆地方政府以及各種社會(huì)力量共同參與的，在政府的主導(dǎo)下形成的邊疆非傳統(tǒng)安全協(xié)同治理機(jī)制。落實(shí)到實(shí)踐層面，“一帶一路”中的邊疆非傳統(tǒng)安全跨域治理就是要在總體安全觀的指導(dǎo)下，采用跨國合作、政府間協(xié)同、社會(huì)參與的模式，架構(gòu)多元主體間的協(xié)作互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”持續(xù)發(fā)展與邊疆長(zhǎng)治久安的共贏。

第一，構(gòu)建我國邊疆非傳統(tǒng)安全治理的國家間合作機(jī)制。一般意義上的跨域治理只局限于民族國家范圍內(nèi)，而邊疆地區(qū)存在的很多區(qū)域性問題則往往涉及周邊鄰國，具有典型的跨國性特點(diǎn)，因此，邊疆地區(qū)的跨域治理應(yīng)當(dāng)包括跨國合作的內(nèi)涵。邊疆非傳統(tǒng)安全跨域治理就是要關(guān)注“一帶一路”建設(shè)中的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，建立沿線各國合作應(yīng)對(duì)機(jī)制，打造“一帶一路”的命運(yùn)共同體、安全共同體，減少外源性因素對(duì)我國邊疆地區(qū)的沖擊，共同維護(hù)“一帶一路”沿線的安全環(huán)境。對(duì)于邊疆非傳統(tǒng)安全治理的國家間合作機(jī)制，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)通過安全風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、安全體系共建、安全產(chǎn)品供給、安全節(jié)點(diǎn)共筑等層面來進(jìn)行建構(gòu)。首先，培育區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共同分擔(dān)機(jī)制?！耙粠б宦贰毖鼐€國家和地區(qū)在分享共同發(fā)展紅利的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)共同擔(dān)負(fù)起安全保障的責(zé)任。中國的政府和企業(yè)在與沿線各國開展項(xiàng)目合作的過程中，可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，在外交和發(fā)展援助計(jì)劃嵌入沖突預(yù)防、安全合作的內(nèi)容，明確各方在安全保障方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，深化與當(dāng)?shù)氐陌踩珗?zhí)法合作，促使當(dāng)?shù)卣畬?duì)項(xiàng)目安全切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)有的保障責(zé)任，形成多樣性的安全保障合作機(jī)制。其次，建立區(qū)域非傳統(tǒng)安全合作組織體系。在“一帶一路”建設(shè)中的非傳統(tǒng)安全合作方面，中國已經(jīng)與中亞五國、東盟十國分別建立了針對(duì)“三股勢(shì)力”、海盜、跨國犯罪等問題的多個(gè)雙邊性、多邊性合作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，中國應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大非傳統(tǒng)安全合作的范圍，增加與伊斯蘭合作組織等機(jī)構(gòu)的接觸，探索在伊斯蘭國家建立安全保障的有效方式，并主導(dǎo)和推動(dòng)建立統(tǒng)一的將“一帶一路”沿線國家和地區(qū)聯(lián)系起來的組織機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)“一帶一路”中經(jīng)濟(jì)、安全等各種合作事務(wù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。再次，中國應(yīng)積極提供區(qū)域非傳統(tǒng)安全的公共產(chǎn)品。習(xí)近平總書記在加強(qiáng)互聯(lián)互通伙伴關(guān)系對(duì)話會(huì)上曾指出：通過“一帶一路”沿線各國的互聯(lián)互通，中國愿意為周邊鄰近國家和地區(qū)提供更多公共產(chǎn)品。非傳統(tǒng)安全的公共產(chǎn)品在沿線區(qū)域總體上處于嚴(yán)重缺乏的狀態(tài)，中國在非傳統(tǒng)安全公共產(chǎn)品供給方面既有強(qiáng)大的實(shí)力和豐富經(jīng)驗(yàn)，也有可以作為的國際空間。中國應(yīng)當(dāng)在充分了解區(qū)域內(nèi)各國的非傳統(tǒng)安全公共產(chǎn)品需求的基礎(chǔ)上，發(fā)揮負(fù)責(zé)任的地區(qū)大國的作用，通過設(shè)立區(qū)域安全合作基金、開展非傳統(tǒng)安全聯(lián)合演練培訓(xùn)、推動(dòng)區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理一體化等措施，為“一帶一路”非傳統(tǒng)安全治理提供更多的公共產(chǎn)品，爭(zhēng)取“在地區(qū)管理機(jī)制的制定中把握主動(dòng)權(quán)、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力” [9 ]215。最后，全面深化與安全節(jié)點(diǎn)國家的安全合作。在應(yīng)對(duì)“一帶一路”安全挑戰(zhàn)的過程中，“真正有效的互動(dòng)還在于發(fā)揮‘支點(diǎn)國家的作用。” [10 ]例如，巴基斯坦位于南亞、中亞的交匯處，地處陸上絲綢之路與海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的連接處，戰(zhàn)略位置十分重要，是阻斷部分非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)因素的重要通道，又是中國全天候的朋友，深化與巴基斯坦的全方位經(jīng)濟(jì)與安全合作，對(duì)維護(hù)我國邊疆安全尤其是西北邊疆安全意義深遠(yuǎn)。

第二，完善邊疆地方政府非傳統(tǒng)安全治理的協(xié)作機(jī)制。從政府間關(guān)系來看，跨域治理主要涉及三個(gè)層面的問題：一是跨區(qū)域（行政區(qū)）政府間的協(xié)作治理；二是跨部門之間的協(xié)作治理；三是跨層級(jí)政府間的協(xié)作治理。邊疆非傳統(tǒng)安全政府間跨域治理就是改革不適應(yīng)非傳統(tǒng)安全治理的體制機(jī)制，將非傳統(tǒng)安全作為邊疆治理的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮政府在邊疆非傳統(tǒng)安全多元治理網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)作用，從跨區(qū)域政府協(xié)作、跨職能部門協(xié)作、跨層級(jí)政府協(xié)作三個(gè)層面來構(gòu)建非傳統(tǒng)安全治理的府際協(xié)同模式。首先，建立跨行政區(qū)域的聯(lián)合治理機(jī)制。非傳統(tǒng)安全的跨區(qū)域性并不等于淡化地方政府的管理職責(zé)，而是在明確屬地化管理責(zé)任的基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)劃的邊界和地方利益的藩籬，通過完善信息共享、構(gòu)筑合作平臺(tái)、優(yōu)化政策網(wǎng)絡(luò)和健全激勵(lì)機(jī)制等措施來解決邊疆非傳統(tǒng)安全跨域治理中的職責(zé)分解、任務(wù)落實(shí)和資源整合等問題，實(shí)現(xiàn)邊疆非傳統(tǒng)安全治理的府際間定期會(huì)商、信息互享、行動(dòng)協(xié)同、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。其次，完善跨職能部門的協(xié)調(diào)治理機(jī)制?！耙粠б宦贰敝械倪吔莻鹘y(tǒng)安全治理涉及外事、公安、環(huán)保、國安、民政等多個(gè)部門，需要各部門之間的通力協(xié)作，但是由于非傳統(tǒng)安全治理中存在的條塊分割問題，使得各部門在協(xié)同應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全危機(jī)時(shí)還面臨很多肘掣。在維持現(xiàn)有的多部門共同管理體制不變的情況下，可以通過建立由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與的跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組以及將邊疆非傳統(tǒng)安全按照性質(zhì)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)歸口管理的辦法，將部門之間非正式的協(xié)作機(jī)制逐步組織化和制度化。最后，優(yōu)化跨層級(jí)的政府間分工治理機(jī)制。由于邊疆非傳統(tǒng)安全的跨國性和敏感性等特點(diǎn)，管理權(quán)力主要集中于中央和省級(jí)政府層面，隨著邊疆地區(qū)與國外聯(lián)系的日益緊密，邊疆地方政府需要面對(duì)和處理的非傳統(tǒng)安全問題日益增多。針對(duì)邊疆非傳統(tǒng)安全的發(fā)展趨勢(shì)，邊疆地區(qū)上下級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確在非傳統(tǒng)安全問題上領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行和監(jiān)督的關(guān)系，賦予邊疆地方基層政府處理經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和生態(tài)性非傳統(tǒng)安全問題的更多權(quán)限。

第三，架構(gòu)邊疆非傳統(tǒng)安全治理的社會(huì)多元主體參與協(xié)同機(jī)制?？缬蛑卫怼瓣P(guān)注公私伙伴關(guān)系的建立，鼓勵(lì)非政府組織和公民社會(huì)的參與”[11 ]，具有顯著的開放性特點(diǎn)?！耙粠б宦贰敝械倪吔莻鹘y(tǒng)安全治理“既不是一種單純的政府行為，也不是一種單純的市場(chǎng)活動(dòng)，而是各類社會(huì)主體、各種社會(huì)力量共同參與的過程”。[12 ]其中，政府發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，市場(chǎng)和社會(huì)力量發(fā)揮輔助性和建設(shè)性的作用。因此，邊疆非傳統(tǒng)安全治理不僅要依靠政府，還要從完善治理網(wǎng)絡(luò)的角度出發(fā)，充分發(fā)揮非政府組織、社會(huì)公眾、企業(yè)和邊防軍事力量的作用，形成應(yīng)對(duì)邊疆非傳統(tǒng)安全威脅的制度化群防群治格局。首先，鼓勵(lì)市場(chǎng)化的非傳統(tǒng)安全服務(wù)保障體系發(fā)揮輔助作用?！半S著全球經(jīng)濟(jì)的日益區(qū)域化、一體化，世界經(jīng)濟(jì)政治化和政治關(guān)系經(jīng)濟(jì)化趨勢(shì)發(fā)展，……市場(chǎng)力量對(duì)安全的影響上升”，[6 ]3企業(yè)等市場(chǎng)性的安全服務(wù)保障體系在“一帶一路”安全保障中具有重要地位。政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)支持企業(yè)設(shè)立負(fù)責(zé)對(duì)外項(xiàng)目安全保障的部門和力量，編制跨國投資安全風(fēng)險(xiǎn)與保障的操作標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)企業(yè)在“一帶一路”沿線駐在國的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)影響力，發(fā)揮邊疆地區(qū)企業(yè)“獲取經(jīng)濟(jì)利潤和在維護(hù)領(lǐng)域安全、地區(qū)安全中的作用，實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)與安全合作上的成功對(duì)接，拓展安全合作的外層空間”。[13 ]其次，重視非政府組織等社會(huì)力量在邊疆非傳統(tǒng)安全治理中的建設(shè)性作用。非政府組織在應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全中具有非政治性、專業(yè)性、社會(huì)性、靈活性等特點(diǎn)，非政府組織“作為一種社會(huì)力量的代表，由于自身與非傳統(tǒng)安全的天然聯(lián)系，在其中扮演著越來越重要的角色”[12 ]。邊疆地區(qū)的非政府組織可以借鑒美國的“志愿國際行動(dòng)理事會(huì)”“班克羅夫特環(huán)球發(fā)展組織”等機(jī)構(gòu)在維護(hù)本國企業(yè)和居民海外安全方面的成功經(jīng)驗(yàn)，與國外同行開展非傳統(tǒng)安全的對(duì)話與合作，探索政府主導(dǎo)下的非政府組織協(xié)同應(yīng)對(duì)邊疆非傳統(tǒng)安全的模式。最后，健全邊疆非傳統(tǒng)安全的群防群治機(jī)制。群防群治機(jī)制是在維護(hù)邊疆安全的長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的成功經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)良傳統(tǒng)，也契合跨域治理構(gòu)建多元主體伙伴關(guān)系的要旨。邊疆非傳統(tǒng)安全治理要依靠邊疆地區(qū)的政府、企業(yè)、社會(huì)組織，也要依靠軍隊(duì)、公安、武警等國家強(qiáng)制性力量，更要依靠邊疆地區(qū)的各族群眾，形成專群結(jié)合、黨政軍警民以及民族宗教界人士共同參與的多位一體的邊疆安全群防群治、聯(lián)動(dòng)聯(lián)控格局，筑牢邊疆非傳統(tǒng)安全治理的群眾基礎(chǔ)。

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Abstract：“The Belt and Road” strategy brings great opportunities of development to the frontier area of our country， but also increases threats in the non-traditional security domains such as politics， economy， society and ecology in frontier areas. The mode of frontier non-traditional security governance characterized by “statist” tendency， territorial management of government， limited social participation etc. is difficult to adapt to features of cross-territory， liquidity and complexity of frontier non-traditional security under “the Belt and Road” strategy. Therefore， regionalization of the mode of cross-domain governance becomes the inevitable choice for the non-traditional security governance along “the Belt and Road”. The mode of cross-domain governance proposes to promote the formation of cross-national， regional and organizational cooperative non-traditional security governance pattern through multiple ways such as multinational cooperation， intergovernmental coordination， collaborative network building and so on.

Key Words：“The Belt and Road”； frontier security； non-traditional security； cross-domain governance

﹝責(zé)任編輯：羅柳寧﹞