積極探索新方式化解土地確權(quán)林農(nóng)糾紛

摘要：我國計(jì)劃于2018年完成全國土地確權(quán)頒證工作。土地確權(quán)可以保證農(nóng)民的實(shí)在利益，加快土地流轉(zhuǎn)，但在工作推進(jìn)的過程中問題繁多、困難重重。在山區(qū)中林農(nóng)矛盾尤為明顯，林農(nóng)糾紛不僅會影響確權(quán)工作的進(jìn)行，還會導(dǎo)致林地面積的減少和基層社會的穩(wěn)定。本文以吉林省東部山區(qū)白山市為例，探究林農(nóng)爭議的產(chǎn)生原因并提出了合理的解決建議。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；林農(nóng)爭議；解決建議

中圖分類號：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.18.026

1白山市地理環(huán)境及確權(quán)工作的完成情況

白山市位于吉林省東南部，地處長白山腹地，林地多、耕地少，地塊少而分散、耕地與林地交錯(cuò)。轄區(qū)內(nèi)既有國有林場又有地方林場，有的縣（區(qū)）多個(gè)林場交錯(cuò)，林農(nóng)爭議較為突出。筆者對白山市7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行了實(shí)地走訪調(diào)查，掌握了真實(shí)而全面的基礎(chǔ)情況。

全市幅員17485平方公里，農(nóng)業(yè)人口38萬人，二輪承包面積69.36萬畝。截至目前已有44個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、412個(gè)村完成了入戶調(diào)查和外業(yè)實(shí)測工作，實(shí)測面積為104.2萬畝。根據(jù)調(diào)查，林農(nóng)糾紛涉及面積為181695.96畝。

2林農(nóng)糾紛的產(chǎn)生原因及情形

對于白山市而言，林農(nóng)矛盾就是吉林省森工集團(tuán)和地方林場與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕地的權(quán)屬爭議，可分為如下情形。

2.1與森工企業(yè)爭議

早在1958年以來，各林業(yè)局與轄區(qū)各村進(jìn)行宜農(nóng)林地與宜林耕地的互換，形成了林地與耕地相交錯(cuò)的格局。由于當(dāng)時(shí)粗放式管理方式，歷史資料遺失嚴(yán)重，埋下了林農(nóng)土地權(quán)屬爭議的隱患。1999年國家實(shí)行了天然林保護(hù)工程，限制森林采伐，影響了森工企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，引發(fā)了林農(nóng)土地之間的權(quán)屬爭議。從二輪土地承包開始，這種土地爭議始終沒有間斷，林業(yè)部門依據(jù)林象圖（單方制作，未經(jīng)當(dāng)?shù)卣_認(rèn)）主張權(quán)屬，農(nóng)民依據(jù)30多年的農(nóng)村土地承包合同主張權(quán)屬。

2.2與地方林場的爭議

1982年，各縣（區(qū)）政府下發(fā)文件，成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林場，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)護(hù)林防火、植樹造林和經(jīng)營的職能，隸屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，其林地資源是通過行政手段從村集體所屬林地資產(chǎn)平調(diào)。當(dāng)時(shí)正值發(fā)展人參種植的黃金時(shí)期，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)民紛紛發(fā)展人參種植，進(jìn)而向林場申請參地。按照林場與農(nóng)民的協(xié)議，參地必須還林。但是部分種植人參的農(nóng)民沒有還林，而變成耕地，部分地方還將這類土地納入二輪土地承包管理，由此引發(fā)了爭議。

3林農(nóng)糾紛的解決建議

對于此類土地爭議問題，筆者認(rèn)為可以依據(jù)八字方針“耕種從農(nóng)，不耕還林”。

3.1耕種從農(nóng)

農(nóng)民是弱勢群體，土地是農(nóng)民生存的重要生產(chǎn)資料。有爭議地塊農(nóng)民耕種時(shí)間已在二、三十年以上，而且已納入村級組織土地承包合同管理，已成為農(nóng)民生存的唯一生產(chǎn)資料，林農(nóng)糾紛不妥善解決，必然影響農(nóng)村穩(wěn)定。

3.1.1土地性質(zhì)的確認(rèn) 白山市地處山區(qū)，現(xiàn)有耕地多為宜農(nóng)林地再轉(zhuǎn)化而來，應(yīng)當(dāng)以某一確定的時(shí)間點(diǎn)為基準(zhǔn)，由國土部門出臺相關(guān)政策劃分林地與耕地。筆者認(rèn)為凡是土地二輪承包以前劃分為農(nóng)田的地塊一律按照基本農(nóng)田對待，以確保農(nóng)田保護(hù)率。1996年以后權(quán)屬存在爭議的地塊，要查找原始資料，結(jié)合實(shí)際情況，由國土、林業(yè)等部門統(tǒng)一確定地塊的唯一權(quán)屬，避免多頭確認(rèn)。

3.1.2爭議處理方法 對于應(yīng)歸屬與林地的地塊，應(yīng)由林業(yè)部門清收林地；對于應(yīng)歸屬于耕地的地塊，應(yīng)區(qū)別處理。一是對已納入二輪承包管理的爭議地塊，應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，按照承包合同進(jìn)行確權(quán)。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，在白山市某縣有一村民小組的土地均為山地，路途遙遠(yuǎn)、交通不便，還有野豬騷擾，耕種困難較大。二是對于與森工集團(tuán)的爭議的方面，應(yīng)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，由有關(guān)部門出面妥善解決。三是對于與地方林場的爭議，應(yīng)面對現(xiàn)實(shí)，由縣級政府以行政手段，歸還村級組織土地所有權(quán)。

3.2不耕還林

林地具有涵養(yǎng)水源、保持水土、吸煙滯沉的作用，對環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)極大。對于未耕種的爭議土地，應(yīng)當(dāng)歸還林地具體處理方式如下

3.2.1誰種誰有，鼓勵(lì)種樹 林業(yè)部門要求綠色，農(nóng)民追求利益，為了緩解二者之間矛盾，有相關(guān)部門應(yīng)出臺相應(yīng)政策，將林木所有權(quán)與林地所有權(quán)分離，明確誰造誰有，鼓勵(lì)農(nóng)民造林，并且將其劃歸商品林管理，健全采伐管理機(jī)制。此舉即可保護(hù)環(huán)境，又能提升農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

3.2.2發(fā)展林農(nóng)經(jīng)濟(jì)，減弱耕地依賴 根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民一般在存在爭議的地塊上種植玉米、大豆等經(jīng)濟(jì)作物。每畝地年收入為200～400元之間，收入較低。而種植林菜畝年收入可達(dá)700～1200之間，種植林藥畝年收入可達(dá)500～700元之間，可見林下經(jīng)濟(jì)收入遠(yuǎn)高于原收入，不妨將爭議土地的使用權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，深入化解林農(nóng)矛盾。

3.2.3集體經(jīng)營，按賬分紅 由于每戶農(nóng)民擁有爭議土地面積較小，林農(nóng)經(jīng)營要求一定的初期投入收且回期間較長，農(nóng)戶單獨(dú)經(jīng)營困難較大，不妨將爭議土地劃歸集體管理，成立農(nóng)民合作社由集體經(jīng)營。先由農(nóng)民自由置換爭議土地，再測量每戶爭議土地的面積（不確定四至方位），僅以面積為依據(jù)分配經(jīng)濟(jì)利益，動賬不動地。

作者簡介：趙新宇，本科學(xué)歷，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，初級會計(jì)師，研究方向：調(diào)查研究。