油污生態(tài)損害救濟的規(guī)則選擇

郭楠　秦鵬

摘要：法經(jīng)濟學中的“卡-梅框架”以法律規(guī)則的效果模式為研究視角，為油污生態(tài)損害的法律救濟提供了關于規(guī)則選擇與效率比較的分析框架。從這一理論出發(fā)，可以從“道德風險”與“風險厭惡”的角度解釋建立、健全油污防治法律規(guī)則的必要性。通過案例研究發(fā)現(xiàn)，“卡-梅框架”下的各種規(guī)則有其內(nèi)在的區(qū)分邏輯、適用場合與社會成本。因此，應當以評估油污事故風險的難易程度為區(qū)分依據(jù)，在事前監(jiān)管階段運用禁易規(guī)則和管制規(guī)則，在事后懲戒階段適用責任規(guī)則和財產(chǎn)規(guī)則。同時，降低油污生態(tài)損害的估價成本，明確油氣企業(yè)的環(huán)境義務與法律責任，充分發(fā)揮“卡.梅框架”的最大效用。

關鍵詞：油污生態(tài)損害；禁易規(guī)則；管制規(guī)則；責任規(guī)則；財產(chǎn)規(guī)則

中圖分類號：D912.6文獻標識碼：A文章編號：0257-5833（2016）08-0108-09

作者簡介：郭楠，重慶大學環(huán)境與資源保護法學博士研究生；秦鵬，重慶大學法學院教授、博士生導師

（重慶400030）

2015年7月26日，青島海事法院受理原告中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（下文簡稱綠發(fā)會）訴被告康菲石油中國股份有限公司（下文簡稱康菲中國）、中國海洋石油總公司（下簡稱中國海油）海上污染損害責任糾紛一案，該案成為我國首個由社會組織提起并獲得受理的油污生態(tài)損害索賠案件。該案緣起于2011年6月發(fā)生在蓬萊19-3油田的突發(fā)環(huán)境事故（下文簡稱渤海溢油事故）。事故發(fā)生后，油污對渤海的生態(tài)功能造成了難以修復的損害，由官方主導索賠的處理方式也廣受詬病，四年來因該事故提起的公益和私益訴訟不斷。渤海溢油事故顯示出了我國油污生態(tài)損害防治與救濟規(guī)則的諸多問題，本文以“卡-梅框架”為研究工具，剖析油污生態(tài)損害救濟規(guī)則在實踐應用中的不足，提出完善我國油污生態(tài)損害救濟規(guī)則的應對策略。

一、“卡-梅框架”：油污生態(tài)損害中的法經(jīng)濟學問題

在法律經(jīng)濟學領域，卡拉布雷西（Guido Calabresi）和梅拉米德（Douglas Melamed）于1972年在其里程碑式的論文《財產(chǎn)規(guī)則、責任規(guī)則與不可讓渡性：大教堂的一幅景觀》

（PropertyRules，Liability Rules and lnalienability：One View of the Cathedral）中提出了一個關于規(guī)則選擇與效率比較的理論框架，該框架在學界簡稱為“卡一梅框架”（C&M Framework）。其中，規(guī)則類型分為禁易規(guī)則（inalienability rules，又稱不可讓渡規(guī)則）、責任規(guī)則（1iability rules）和財產(chǎn)規(guī)則（property rules），這些規(guī)則可作為評價當下油污生態(tài)損害法律救濟的標尺。禁易規(guī)則承認一個私人主體擁有特定法益，但是，國家禁止或是限制法益擁有者行使權利，其行政權力的干預程度最強；責任規(guī)則的國家控制力度弱于禁易規(guī)則，主要通過司法機關的介入對權利進行救濟；財產(chǎn)規(guī)則意在保障最大限度的交易自由，允許權利主體雙方自愿對法益的讓渡進行議價。管制規(guī)則作為“卡-梅框架”的補充，從公共利益的角度對權利行使設定法律準則，是指宣告人們必須或者禁止所作之事并且必須得到遵守，主要適用于公權力許可下的權利交易，受行政權的管控力度低于禁易規(guī)則但高于責任規(guī)則。上述四種規(guī)則的共通之處在于有明確的法律授權。在環(huán)境保護法領域，四種規(guī)則都承認生產(chǎn)者享有合法排污的權利，不特定多數(shù)的相對人擁有享受良好、適宜環(huán)境的權利。當我國的相關法律尚未對環(huán)境公益訴訟做出規(guī)定時，諸多案件被法院拒之門外，就是禁易規(guī)則的真實寫照。禁易規(guī)則與管制規(guī)則雖然都受到行政權力的干預，但后者的進步之處在于：當符合相應的行政標準時（如通過環(huán)境影響評價審批），則允許行使涉及公共利益的法定權利?，F(xiàn)今我國環(huán)境公益訴訟立法日趨完善，環(huán)境權利能夠在遵守行政管理和法律要件的前提下充分行使，已經(jīng)越過了禁易規(guī)則的“藩籬”，據(jù)此，下文的討論主要基于管制規(guī)則、責任規(guī)則、財產(chǎn)規(guī)則三個維度展開。

基于“卡-梅框架”對油污生態(tài)損害的法律救濟進行研究，旨在釋明三個重要議題。第一。解釋為什么需要制定專項法律對油污生態(tài)損害進行救濟。一個有效的、事前懲罰的制度會至少輔以一定程度的事后懲罰。當法律對造成石油污染的行為人施以足夠嚴厲的懲罰時，一個理性的經(jīng)濟人會出于風險厭惡更趨向于可能性高且成本低的事前安全整改，而并非選擇事后高成本處罰這一小概率事件。當然，如果因溢油事故所承擔的法律制裁不足以對污染行為人產(chǎn)生足夠的震懾。那事前監(jiān)管也就失去了必要性。第二，預測或評估現(xiàn)有法律規(guī)則的實踐效果。比如，環(huán)境影響評價、油氣開采的行政許可等事前防患在沒有相對應的事后處罰時，會因道德風險的存在降低預防效果；若環(huán)境污染強制責任保險費率、行政罰款數(shù)額設計不科學，此時作為事中監(jiān)管的管制規(guī)則就難以抵消道德風險和風險厭惡導致的成本；籠統(tǒng)、含混的損害賠償范圍，使法院對于油污生態(tài)損害訴訟的審理面臨過高的估價成本，不利于充分發(fā)揮責任規(guī)則的事后救濟功能。第三，思考如何完善現(xiàn)行法律，充分發(fā)揮“卡一梅框架”對油污生態(tài)損害救濟的指導作用。例如，將油氣企業(yè)的安全生產(chǎn)、信息公開以及向環(huán)境行政主管部門的定期報告確定為法律義務，提高因油氣作業(yè)造成環(huán)境污染的行政罰款上限，明確界定油污生態(tài)損害的起訴主體、責任主體和賠償范圍等。

二、道德風險與風險厭惡：油污防治法律規(guī)則何以存在？

在環(huán)境侵權領域，筆者認為，各種防治油污生態(tài)損害的法律規(guī)則都能夠在“卡-梅框架”下找到對應的規(guī)則模型（見表1）。如果將油污生態(tài)損害事件的發(fā)生作為時間節(jié)點，那么，管制規(guī)則屬于事前監(jiān)管，財產(chǎn)規(guī)則和責任規(guī)則屬于事后懲戒。

（一）道德風險與事前監(jiān)管

企業(yè)道德風險是20世紀中期由西方學者提出的一個經(jīng)濟哲學概念。美國經(jīng)濟學家阿羅（Arrow）在《承擔風險的理論文集》中提出：當委托人不能觀察到代理人的行動，又由于監(jiān)督成本過高無法實施有效監(jiān)督時，只能根據(jù)行動結果確定其報酬，以至于簽約一方在不完全承擔全部后果時采取自身利益最大化的自私行為，這就隱含了道德風險。故企業(yè)道德風險又被稱為“隱藏行為”和“隱藏知識”。

道德風險源于監(jiān)管機構與油氣企業(yè)之間的信息非對稱性與不確定性?，F(xiàn)實情況下，企業(yè)內(nèi)部環(huán)保安全管理的實際運行狀況不能夠完全被外界所知悉。以英國石油公司（BP）在墨西哥灣的溢油事件為例，早在事故發(fā)生前，BP其實就已知曉油井套管、防噴閥等關鍵設備難堪重負，BP員工就此向倫敦總部發(fā)出過阿拉斯加油管腐蝕嚴重可能出現(xiàn)問題的警報，但公司管理層沒有予以足夠重視，使墨西哥灣特大漏油成為一系列偶然之后的必然。

面對油氣企業(yè)環(huán)保管理中的道德風險，規(guī)避風險的主要方法就是制定合適的法律制度以對企業(yè)的違法行為做出評價，使其承擔因道德風險所造成的損失。此時，禁易規(guī)則與管制規(guī)則所發(fā)揮的事前防范作用便尤為重要。為規(guī)范企業(yè)涉及生態(tài)環(huán)境事項的行為，美國環(huán)境保護署（EPA）編寫了《環(huán)境會計導論：作為一種管理的工具》，為企業(yè)環(huán)境事務的管理提供指南。1995年，EPA又發(fā)布了《鼓勵自我監(jiān)督：發(fā)現(xiàn)、披露、改正和防止違法》的政策，規(guī)定對自愿披露、發(fā)現(xiàn)、改正其環(huán)境違法行為的企業(yè)給予減免法律處罰的優(yōu)待，以鼓勵企業(yè)在發(fā)生相關環(huán)境事故時，第一及時公開事故，第二及時采取措施。在事前與事中監(jiān)管階段，我國的環(huán)境影響評價制度、環(huán)境責任強制保險制度、環(huán)境行政處罰、環(huán)境信息公開、環(huán)境稅費制度等都對企業(yè)內(nèi)部的不當行為有所規(guī)制，但由于道德風險的存在，這些監(jiān)管措施難以完全杜絕油污事故的發(fā)生。

（二）風險厭惡與事后懲戒

傳統(tǒng)的經(jīng)濟學理論和財務理論從理性人假設出發(fā)，認為企業(yè)管理層是風險厭惡的，即當個人和企業(yè)管理層進行風險決策時，對于存在的風險總是力圖尋求與之相對應的補償，風險越大，期望的回報也就越高。也就是說，當法律會對造成石油污染的行為人施以足夠嚴厲的懲罰時，一個理性的經(jīng)濟人往往會出于風險厭惡趨向于高可能性且成本低的事前安全整改，而并非選擇事后高成本處罰這一小概率事件。

運用財產(chǎn)規(guī)則和責任規(guī)則進行事后救濟，對油氣企業(yè)的環(huán)保管理具有激勵和懲戒作用。以美國為例，其完善的油污責任法律體系對BP墨西哥灣溢油之后的安全整改起了關鍵作用。依據(jù)《油污責任法》（the Oil Pollution Act of 1990，以下簡稱為《油污法》）與《清潔水法案》（theClean Water Act）、《瀕危物種法案》（Endangered卻ecies Act）、《綜合環(huán)境反應補償與責任法》（CER CLA，又稱《超級基金法》）等聯(lián)邦法律和州法的有關規(guī)定，BP因溢油事故會面臨巨額的民事賠償，甚至是刑事制裁。美國的油污防治法律規(guī)則憑借其嚴格規(guī)定與極強的可操作性，使是否踐行綠色環(huán)保主義成為影響企業(yè)利益和生存發(fā)展的關鍵因素。

較之美國，我國尚未出臺專門規(guī)制油污生態(tài)損害的單行法律，一般通過援引已加入的國際公約和適用國內(nèi)法如《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條、《海洋環(huán)境保護法》第90條以及《侵權責任法》等法律中的有關條款以及有關司法解釋處理油污環(huán)境突發(fā)事件，這些規(guī)范尚未對油污生態(tài)損害形成具有可操作性的嚴厲懲戒。由于油污生態(tài)損害的事后懲罰成本低，實際情況下油氣企業(yè)并不是“風險厭惡者”，而是怠于從事環(huán)保安全生產(chǎn)的“懶惰者”。同樣以美國法律制度的效果為例，若不是經(jīng)歷了美國嚴苛的法律制裁，BP和?？松梨冢‥xxonM0bil）怎會在重大溢油事故之后積極研發(fā)堪稱嚴密的環(huán)保安全管理體系和應急管理系統(tǒng)，并在溫室氣體排放、火炬氣體、環(huán)保支出和溢油次數(shù)等指標領域取得斐然成績？因此，我國亟待健全具有強制性、可操作的油污防治法律規(guī)則，使油氣企業(yè)基于風險厭惡的心理和對法律的敬畏，從而進行積極地環(huán)境安全管理。

三、案例研究：“卡一梅框架”在油污損害救濟中的實踐應用

“卡-梅框架”的區(qū)分邏輯基于以下兩點。第一，以是否允許行使權利為劃分標準，使禁止權利行使的禁易規(guī)則得以區(qū)別于允許權利流轉的管制規(guī)則、責任規(guī)則與財產(chǎn)規(guī)則。第二，在允許權利行使的情況下，以進行權利流轉或法益定價的自由權限為劃分標準，管制規(guī)則的權利行使受到國家行政權的制約，責任規(guī)則下的權益分配需由法院進行居間裁判，只有財產(chǎn)規(guī)則允許沒有第三方強制干預的自愿的權利交易。雖區(qū)分維度有所不同，但上述四種規(guī)則都是建立在肯定當事人擁有相關權利或法益的前提下而展開討論的。

在案例研究過程中，“卡一梅框架”以分析法律后果為視角進行切入，即以法律規(guī)則的實踐效果作為規(guī)則選擇的主要依據(jù)。關于法律規(guī)則的邏輯結構，國內(nèi)學者的觀點主要有三：“三要素說”認為法律規(guī)范應當包含假定、處理和制裁三項要素；“兩要素說”認為法律規(guī)范應當包含行為模式和法律后果兩種要素；“新三要素說”主張任何法律規(guī)范均由條件、模式和后果三個部分構成。其中，“法律后果”中的“違法后果”，在中國當代的立法語境中通常稱為“法律責任”，在法律經(jīng)濟學上則往往稱為“法律救濟”。一般而言，一個法律規(guī)則的效果模式，就是違反這一規(guī)則所需承擔的法律責任，亦即基于這一規(guī)則所能尋求的法律救濟。

（一）責任規(guī)則

在“卡-梅框架”的規(guī)則選擇邏輯中，包含一個關于完全賠償信息的重要假設，即法院對如何賠償和賠償多少具有完全信息，可以以較低甚至零成本準確地確定出責任規(guī)則下的賠償水平，從而使責任規(guī)則產(chǎn)生的社會總成本得以最小化。然而，這個假設只能停留在理論層面，因為法院難以掌握足夠的信息進而以較低的成本準確地制定出賠償金額。實際上，油污生態(tài)損害賠償之訴在本質(zhì)上屬于環(huán)境公益訴訟，法院在審理此類案件時的往往面臨過高的估價成本。目前，在我國可以適用于油污生態(tài)損害賠償?shù)姆梢?guī)范中，存在責任主體和損害事實認定不清、賠償范圍過于原則化等弊端。在污染事實的認定上，污染物排放量、污染物回收量、污染物品質(zhì)及揮發(fā)量、污染面積、清污劑使用量及使用后果、污染前后環(huán)境的質(zhì)量狀況及后續(xù)生態(tài)恢復狀況等不易認定；在損害賠償范圍上，因溢油擴散的最終范圍、環(huán)境容量的恢復狀況具有不確定性，按照客觀規(guī)律有些損失是事故發(fā)生后立即出現(xiàn)的，而有些損失是在過渡期間逐步產(chǎn)生的，還有些損失僅是可能產(chǎn)生的，應隨時間推移加以判斷。

以馬耳他籍“塔斯曼?！碧栆话笧槔嫣旖蚴泻Ｑ缶忠蟊桓尜r償海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)服務功能損失、潮灘生物環(huán)境恢復、生物治理研究和監(jiān)測評估等七項費用共計9838.9307萬元。而在天津海事法院做出的生效判決中，僅判令被告承擔“海洋環(huán)境容量”損失750.58萬元。需要注意的是，9838.9307萬元只能表明原告方對受損權益的定價意愿，但不能成為原被告雙方自愿協(xié)商的最終結果，而需要通過第三方權威——法院在查明原告是否具有索賠權、溢油是否對海洋環(huán)境造成損害、是否需要對海洋環(huán)境損害進行賠償?shù)葼幾h焦點之后，秉承賠償?shù)扔谝言斐傻膿p害的準則，以法院裁判的形式才能最終確定賠償金額?？梢?，由于缺乏統(tǒng)一的油污生態(tài)損害的賠償標準，使得責任規(guī)則下司法救濟的估價成本過高，不易準確地制定出賠償金額，難以達到為環(huán)境公共利益保駕護航的效果。

（二）財產(chǎn)規(guī)則

財產(chǎn)規(guī)則下，如果法律對環(huán)境權利和義務做出明確規(guī)定，環(huán)境法律關系主體能夠?qū)Ψㄒ娴慕灰變r格進行談判。如在渤海溢油事故中，因康菲中國違反油田總體開發(fā)方案（ODP方案）且應急處置不當，導致含油的工業(yè)垃圾流人海域，對海洋生態(tài)環(huán)境和周邊居民的人身、財產(chǎn)權益造成損害。此時，受害者可以通過與污染者進行價格談判的方式，實現(xiàn)對自身受損權益的救濟。事故發(fā)生后，國家海洋局北海分局作為環(huán)境公共利益的代表，與康菲中國、中國海油簽訂了16.83億元的海洋生態(tài)損害賠償補償協(xié)議；農(nóng)業(yè)部則代表河北、遼寧省部分財產(chǎn)受損的養(yǎng)殖戶，與康菲中國以10億元的議價款達成一致，這體現(xiàn)的就是受害者對被侵害權利所擁有的定價權。

財產(chǎn)規(guī)則的實質(zhì)在于力圖使賠償足以遏制損害的再次發(fā)生，這主要體現(xiàn)在對污染行為人施加懲罰性賠償，并與責任規(guī)則中的等價賠償形成鮮明對比。因為油污對生態(tài)環(huán)境造成的損害，即使污染者支付了全部與生態(tài)損害等額的經(jīng)濟賠償，但不等于生態(tài)環(huán)境能夠恢復到損害發(fā)生前的原初狀態(tài)。就好比一位因車禍而喪失行動能力的受害者在獲得全額侵權賠償之后，也無法再次享受通過自身雙腿行走的便利與樂趣。

然而，現(xiàn)實中的財產(chǎn)規(guī)則又不總是遏制性的。在渤海溢油事故的后續(xù)處理中，中方堅持以油污相關法律規(guī)范為側重點，而康菲中國則要求以損害事實為依據(jù)。雖然事故給渤海灣周圍的居民造成損失，但依據(jù)康菲中國提供的數(shù)據(jù)表明，該事故未對作業(yè)范圍之外的任何區(qū)域造成重大、持續(xù)性影響。加之溢油量、損失程度的判定都非常復雜，國家海洋局難以提出足夠令人信服的反證。若徑行訴諸裁判，中方很難得到16億多元的賠償金。正因如此，海洋局采納了康菲中國的提議——以協(xié)商溝通代替訴訟。實際上，康菲中國之所以同意中方提出的賠償要求，是因為不愿得罪擁有監(jiān)管權的國家海洋局。作為實力雄厚的跨國石油巨頭，賠償金并不對其構成實質(zhì)性的威懾，也不足以修復渤海的生態(tài)環(huán)境，這便是渤海溢油事故中官方索賠廣受詬病的主要原因。

（三）管制規(guī)則

管制規(guī)則是經(jīng)濟學家很早就在討論的規(guī)則類型?，F(xiàn)代經(jīng)濟學體系的創(chuàng)建者亞當·斯密認為，有些市場天然地應當予以管制，只有管制才能保證自由市場，如果沒有準入機制反而會導致市場的惡性競爭。在環(huán)境資源法領域，管制規(guī)則的運用常見于政府對油氣市場的行政規(guī)制。一是直接或間接的價格管制，比如成品油和天然氣的定價機制，征收資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、石油特別收益金等，或者提供財政補貼。二是資格審查，即限制交易主體。比如在對外合作開采石油資源的業(yè)務中，只有中國石油、中國石化、中國海油三家國企具有專營權，民營企業(yè)不具備對外合作開采資格。此外，環(huán)境影響評價、礦業(yè)權的行政許可、環(huán)境強制責任保險、基于總量控制的排污收費、環(huán)境類稅費（如資源稅）的征收、現(xiàn)場檢查和限期治理等環(huán)境行政法措施都是管制規(guī)則的實踐運用。

當然，管制規(guī)則能否實現(xiàn)國家能源安全、環(huán)境保護等公益目標，還需依據(jù)具體的規(guī)則設計進行衡量。在有些情況下，管制規(guī)則并不能抵消道德風險和風險厭惡的成本。如在渤海溢油事件中，經(jīng)隸屬于國家海洋局的海監(jiān)北?？傟牪樽C，康菲中國在蓬萊19-3油田進行勘探開發(fā)的過程中，違反了《海洋環(huán)境保護法》第52條關于海洋石油鉆井平臺不得向海域處置含油的工業(yè)垃圾的規(guī)定。國家海洋局依據(jù)該法第85條之規(guī)定，于2011年9月1日對康菲中國做出罰款20萬元的行政處罰。處罰一經(jīng)做出，理論界和輿論界一片嘩然。將適用于生態(tài)損害救濟的行政罰款上限設計為20萬元，無論對于修復環(huán)境還是懲戒污染行為人，都只不過是九牛一毛。，值得一提的是，渤海溢油事件（2011年）發(fā)生于《環(huán)境保護法》修訂之前（2014年），假設在溢油事件中適用《環(huán)境保護法》第59條的“按日計罰”，能否實現(xiàn)管制規(guī)則維護環(huán)境公益的初衷呢？依據(jù)《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（下文簡稱《按日計罰辦法》），“按日計罰”適用于受到罰款處罰、被責令改正卻拒不改正的違法排污行為。也就是說，如果康菲中國及時停止排污行為，則不會招致累計罰款。然而，由于康菲中國未能完成“徹底排查溢油風險點、徹底封堵溢油源”（“兩個徹底”）的行政命令，國家海洋局又于9月2日責令蓬萊19-3全油田實行停注、停鉆、停產(chǎn)（簡稱“三?！敝噶睿?。依據(jù)《按日計罰辦法》第20條之規(guī)定，“按日計罰”可與限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治同時適用，因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實施按日連續(xù)處罰。因此，即便將“按日計罰”這個管制規(guī)則運用到渤海溢油事故中，康菲中國同樣會面臨20萬元的行政處罰和停產(chǎn)指令。毋庸置疑，20萬的行政罰款必然不會使康菲產(chǎn)生“風險厭惡”，而“三停”指令給康菲造成的損失卻遠超過其最終的賠款數(shù)額。若停產(chǎn)整治能對康菲形成震懾的話，那么理想化的管制規(guī)則應當既能制止排污行為，又能征收更多的罰款進行環(huán)境修復。

四、油污生態(tài)損害救濟的規(guī)則選擇

（一）厘清不同法律規(guī)則的適用場合

在油污生態(tài)損害的事前防范與事中監(jiān)管階段，相對責任規(guī)則和財產(chǎn)規(guī)則而言，適用管制規(guī)則具有公益性、時效性、先定性、補償性、專業(yè)性等優(yōu)勢。例如，行政罰款對油污生態(tài)損害的救濟不僅體現(xiàn)在以事前、事中激勵的方式提高行為人的違法成本，而且體現(xiàn)在國家可將罰沒收入投入到環(huán)境修復和生態(tài)再造上。其次，環(huán)境行政主管部門及其工作人員因長期專門從事環(huán)保工作，對相關的專業(yè)技術及政策理解，較之于知識背景單一的法官往往更為出色。再次，行政罰款具有先定力與強制力，一經(jīng)作出即發(fā)生法律效力，可以快速籌集生態(tài)損害修復資金，避免因“訴訟馬拉松”而出現(xiàn)的救濟延誤。正因為如此，“現(xiàn)今各國大多是透過行政法之環(huán)境管制與環(huán)境計劃等方式作為環(huán)境保護之主要手段”。

在對油污生態(tài)損害的事后救濟上，適用責任規(guī)則與財產(chǎn)規(guī)則更有效率。管制規(guī)則一般針對將來可能發(fā)生的損害事故，或者說通過制裁行政違法的責任人來預防潛在重大損害事故的發(fā)生，不足以填補業(yè)已存在的生態(tài)破壞。責任規(guī)則除了能夠?qū)τ臀凵鷳B(tài)損害提供全面的救濟，還能防止管制規(guī)則下行政權僭越司法權。財產(chǎn)規(guī)則若設計得當，可對污染者施以懲罰性賠償，使其基于風險厭惡恪守環(huán)保準則。

（二）降低油污生態(tài)損害的估價成本

油污生態(tài)損害賠償金額的確定存在估價成本高、污染信息掌握不完全的弊端。欲實現(xiàn)“卡一梅框架”在不同適用范圍的最大價值，關鍵在于降低油污生態(tài)損害的估價成本，即界定生態(tài)賠償?shù)木唧w范圍，進而對生態(tài)損害進行科學估價。無論是管制規(guī)則、責任規(guī)則還是財產(chǎn)規(guī)則，生態(tài)損害評估是合理設計行政處罰、環(huán)境責任強制保險費、環(huán)境稅費和損害賠償金的重要依據(jù)?？梢哉f，沒有明確的賠償標準和健全的評估機制，法律規(guī)則的運用便難以抵消道德風險和風險厭惡產(chǎn)生的成本，油污生態(tài)的法律救濟也難以實現(xiàn)應有的法律效果?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第85條規(guī)定的勘探開發(fā)石油造成海洋環(huán)境污染僅罰款20萬的“廉價尷尬”還會繼續(xù)上演。因此，以具體的賠償范圍為依據(jù)進行損害評估，是合理設計“卡一梅框架”、降低估價成本的關鍵。

考察現(xiàn)行法律規(guī)范，我國尚未出臺關于油污生態(tài)損害賠償范圍的專項規(guī)定，有關規(guī)范散見于《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條、《海洋環(huán)境保護法》第90條、《侵權責任法》、最高人民法院2015年發(fā)布的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等國內(nèi)法以及我國加入的國際公約。雖然國家海洋局2007年發(fā)布的《海洋溢油生態(tài)損害評估技術導則》列明了海洋溢油生態(tài)總損失的計算公式，然而該技術導則在性質(zhì)上屬于行業(yè)規(guī)范，能否成為裁判依據(jù)尚需法律賦予其強制執(zhí)行力。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，該方案首次從國家層面對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑沃黧w、賠償范圍、協(xié)商程序、訴訟程序、評估技術做出規(guī)定，為油污生態(tài)損害的賠償范圍和損害評估做出了頂層設計。據(jù)此，為降低油污生態(tài)損害的估價成本，筆者提出以下兩點建議。

第一，通過立法制定具有實際操作性的賠償范圍。在法律層面，2011年《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》中關于船舶油污損害賠償范圍的規(guī)定過于籠統(tǒng)，且將石油鉆井平臺等其他泄漏形式排除在外。相較而言，美國《油污法》（Oil PollutionAct of 1990）中的相關規(guī)定值得我國借鑒。依據(jù)油污的來源不同，《油污法》33U.s.c§2701（32）（c）條對責任人的認定也有所不同。對于船舶溢油，責任人為船舶的所有人、經(jīng)營人或者光船承租人；對于海上設施溢油，責任人為設施所在區(qū)域的承包經(jīng)營人或許可證持有人，或者是根據(jù)相關法律對設施所在土地享有用益權的當事人。在確定責任人之后，《油污法》第2702條（a）款首先規(guī)定了責任人對油污清理費用和油污損害的賠償責任，（b）款則進一步明確了損害賠償?shù)木唧w類型，同時還就各種不同類型的損害的求償主體作了分配。其中，涉及生態(tài)損害賠償?shù)捻椖堪ǎ河臀矍謇碣M用（美國聯(lián)邦政府、州政府及印第安部落等、任何在美國“國家石油與有害物質(zhì)污染緊急計劃”（National Oil and Hazardous Substances Pollution Contingency Plan）的體系下參與油污清理的個人，可起訴請求賠償）、自然資源損害（聯(lián)邦政府、州政府和地方政府有權提起訴訟）、直接財政收入的損失、對因油污而引起的額外增加的公共服務開支（不包括油污清理費用）的賠償。這體現(xiàn)了美國國會的立法意圖，即保證油污受害人獲得充分合理的賠償。

第二，完善油污生態(tài)損害評估機制。損害評估是確認油污損害的發(fā)生及程度、認定因果關系和責任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復方案、量化生態(tài)環(huán)境損失的技術依據(jù)，評估報告是法庭裁判的證據(jù)材料。因此，油污生態(tài)損害評估機制的完善是降低估價成本的關鍵環(huán)節(jié)。建議以環(huán)境保護部發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》為藍本，在遵循生態(tài)環(huán)境損害賠償制度總體設計的前提下，依據(jù)油污的來源、范圍和程度等個性問題進一步建立專門適用于油污生態(tài)損害的評估方案與技術方法。以此降低油污生態(tài)損害的估價成本。例如，交通運輸部《船舶與港口污染防治專項行動實施方案（2015—2020年）（征求意見稿）》中就提出：“2016年底前，出臺《水上溢油風險評估導則》”。其次，做好評估機制與行政處罰、公益訴訟、調(diào)解協(xié)商等其他救濟途徑的協(xié)調(diào)與聯(lián)動。

（三）油污生態(tài)損害防治法律規(guī)則的完善策略

第一，注重油氣礦業(yè)權設計，內(nèi)化勘探開采中的環(huán)境成本?！翱?梅框架”下的規(guī)則都建立在產(chǎn)權明晰的基礎上，只有滿足這個前提之后，才可談及礦業(yè)權人既要考量油氣勘探、開采的成本，又要對環(huán)境和資源的破壞承擔責任，使油氣行業(yè)的環(huán)境成本內(nèi)部化，規(guī)避油氣企業(yè)的道德風險。因此，《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（2014年7月29日修正）等法律和行政法規(guī)的修改，應明確規(guī)定油氣礦業(yè)權的主體、客體、內(nèi)容、權利配置方式以及相應的義務、責任等內(nèi)容。比如明確勘查石油、天然氣礦產(chǎn)的，應當經(jīng)由國務院指定的哪個機關審查同意；石油勘探開發(fā)領域混合所有制改革中，列明地方國有資本及民營資本人股的資質(zhì)條件為何；當同一勘探區(qū)塊內(nèi)有兩個以上的探礦權人分別占有各自的地層段或者地層區(qū)時，應當注意探礦權客體的垂直方向，即將勘探區(qū)的沉積層劃分為若干個地層段或者地層區(qū)，每個地層段或者地層區(qū)可以單獨地成為探礦權的客體。

第二，完善油氣資源稅費制度，充分發(fā)揮管制規(guī)則的公益目標。油氣資源稅費體系的運行邏輯在于：以政策、法律和市場配置約束污染排放量，使每個排污者的污染成本等于污染所產(chǎn)生的損害，通過將油氣生產(chǎn)的負外部性內(nèi)化為生產(chǎn)成本，從而實現(xiàn)保護環(huán)境的目的。因此，《環(huán)境保護稅法》的制定、油氣資源稅改革方案的設計應當遵循這一邏輯，理清資源稅、石油特別收益金、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權和采礦權使用費等油氣行業(yè)資源類稅費的性質(zhì)、征收對象、征繳方式、調(diào)整思路、中央與地方的分稅比例等問題，進一步完善資源產(chǎn)品價格形成機制，使資源稅制設計充分考慮資源利用和環(huán)境保護方面的成本補償。

第三，明確油氣企業(yè)的環(huán)境義務和法律責任，合理運用財產(chǎn)規(guī)則和責任規(guī)則。在環(huán)境義務的履行上，目前許多國家采取了環(huán)境保護協(xié)議的管理模式，即污染源所在地自治團體、居民或其他組織，因石油設施的處置與運營可能對生態(tài)環(huán)境造成損害的，可以自愿就有關損害賠償、污染排放及其他有關環(huán)境保護事項與油氣企業(yè)達成協(xié)議。此外，油氣開采企業(yè)在中央或地方政府有關政策的引導和鼓勵下，也可就一定期限實現(xiàn)既定的環(huán)境保護和減排目標與政府部門簽訂協(xié)議，做出承諾并付諸實施。在環(huán)境責任的承擔方面，為銜接《民事訴訟法》第55條、《環(huán)境保護法》第58條、《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

（法釋[2015]1號）關于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，建議在相關法律中增設油污生態(tài)損害的民事責任，作為對民事公益訴訟相關規(guī)范的細化規(guī)定。同時，通過委任性規(guī)則或準用性規(guī)則，對生態(tài)修復費用的評估細則作出規(guī)定，使油污生態(tài)損害的救濟有章可循。

結語

油污生態(tài)損害是對環(huán)境公共利益的侵害，因其損害后果的嚴重性和觸及法益的廣泛性，需要對現(xiàn)行的法律救濟手段予以完善?；凇翱ㄒ幻房蚣堋睂τ臀凵鷳B(tài)損害的法律救濟展開分析，將重點聚焦于法律規(guī)則的效果模式而并非傳統(tǒng)法學上的行為模式，也就是通過觀察油污防治法律規(guī)則的實踐效果和適用成本評估現(xiàn)行法律規(guī)范的合理陛。借助法經(jīng)濟學的這一研究方法，可以重新審視國內(nèi)外典型溢油事件的處理方式，更為理性且審慎地理解不同法律救濟方式的特點和差異，認識和評判現(xiàn)有法律規(guī)范的立法目的和不足之處，為我國油污生態(tài)損害的立法完善提供理論支撐和現(xiàn)實依據(jù)。自1967年“托雷·卡尼翁”號（Torrey caJlyon）溢油污染事故之后，為應對波及全球的油污事件，國際社會逐步建立了完備的管理體系與損害賠償機制。在環(huán)境保護與能源法律制度設計方面，我國關于油污生態(tài)損害的法律規(guī)制還有很大的提升空間。在事前防范與事中監(jiān)管階段，油氣礦業(yè)權的行政許可、油氣資源稅費制度的改革、油污生態(tài)損害行政處罰限額的設定都應當進一步完善；在事后懲戒階段，應當加快《礦產(chǎn)資源法》的修改以及石油天然氣單行法的制定，明確油污生態(tài)損害的訴訟程序、賠償范圍和環(huán)境修復的履行方式?！翱ㄒ幻房蚣堋钡牧硪粌r值在于提醒我們，規(guī)則選擇總會消耗相應的社會成本，法律實踐中不存在單獨運用一種規(guī)則便可高枕無憂的理想狀態(tài)。所以，應當厘清不同法律規(guī)則的適用場合，取長補短，才能充分發(fā)揮“卡-梅框架”對于油污生態(tài)損害防治的指導作用，才能使各種救濟方式分工明確、各司其職。