事業(yè)單位工程建設(shè)項目內(nèi)部控制問題淺析

趙亞平

一、引言

事業(yè)單位未進行全面體制改革前，由于其承擔著公共管理職能，提供公共服務(wù)，部分事業(yè)單位仍存在有較多工程建設(shè)項目。為規(guī)范政府投資項目，使財政資金創(chuàng)造更好的經(jīng)濟效益和社會效益，避免審計風險，事業(yè)單位應(yīng)當加強工程建設(shè)項目管理，建立健全工程建設(shè)項目的內(nèi)部控制管理制度。積極參與單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，以合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果，實現(xiàn)對單位經(jīng)濟活動風險的防范和管控。

二、事業(yè)單位工程建設(shè)項目內(nèi)部控制概述

事業(yè)單位工程建設(shè)項目是指在一定的建設(shè)時間內(nèi)，在規(guī)定的資金總額條件下，需達到預(yù)期規(guī)模和預(yù)定質(zhì)量水平的，單位自行或委托其他單位所進行的建造、安裝、修繕工程。如筆者單位所進行的橋梁維護、隧道管養(yǎng)、高架橋快速路養(yǎng)護等，這些項目建設(shè)周期長、投資金額大、質(zhì)量要求高，且具有一定的風險性等特點。

事業(yè)單位應(yīng)合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責權(quán)限，確保項目可行性研究與項目決策、概預(yù)算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。規(guī)范建設(shè)項目立項、招標、造價、建設(shè)、驗收等環(huán)節(jié)的工作流程，通過一系列內(nèi)部控制的方法來加強建設(shè)項目管理，具體包括：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開。

三、工程建設(shè)項目管理中的主要風險

事業(yè)單位應(yīng)當建立和完善工程建設(shè)項目的各項管理制度，全面梳理各個環(huán)節(jié)可能存在的風險點，包括是否按照概算投資；是否嚴格履行審核審批程序；是否建立有效的招投標控制機制；是否存在截留、擠占、挪用、套取建設(shè)項目資金的情形；是否按照規(guī)定保存建設(shè)項目相關(guān)檔案并及時辦理移交手續(xù)。

1.立項缺乏可行性研究或可行性研究流于形式走過場、決策不當、審批不嚴、盲目上馬，可能導(dǎo)致建設(shè)項目難以實現(xiàn)預(yù)期目標甚至導(dǎo)致項目失敗。多少年來，那些領(lǐng)導(dǎo)想上，拍腦袋上的建設(shè)項目，又有多少是真正產(chǎn)生了實際效益，造福于民的工程，有些項目甚至沒上馬幾年，就因為不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)，而勒令停止的，造成了財政資金的巨大經(jīng)濟損失。

2.在建設(shè)項目招投標過程中，建設(shè)單位拆分項目、規(guī)避招投標、虛假招標，迫使勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工單位以低于成本的價格競標或熟人企業(yè)串通、暗箱操作的現(xiàn)象時有發(fā)生，可能導(dǎo)致中標人實質(zhì)上難以承擔工程項目、中標價格失實及相關(guān)人員涉案等風險。

3.項目變更審核不嚴格、概預(yù)算脫離實際，技術(shù)方案未能有效落實，工程變更頻繁。對工程建設(shè)項目有變更的，未能對工程量變動部分和監(jiān)理單位一起進行及時可靠的現(xiàn)場技術(shù)簽證和重新申報審批程序等，可能引發(fā)資金鏈斷裂致工期延誤、無法結(jié)算送審等風險。

4.工程建設(shè)項目價款結(jié)算管理不嚴格，價款結(jié)算不及時，使用管理混亂，隨意甚至超標開支項目管理費，缺乏有效的內(nèi)部審計監(jiān)督，由此可能導(dǎo)致費用超支、工期延誤或中斷，帶來資金損失等風險。

5.建設(shè)單位竣工驗收不規(guī)范，相關(guān)驗收部門人員若未能及時發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，嚴格把關(guān)，可能導(dǎo)致建設(shè)工程交付使用后存在重大質(zhì)量和安全隱患，損害社會公共利益；比如未經(jīng)竣工財務(wù)決算審計，可能導(dǎo)致竣工決算失真等風險。

四、工程建設(shè)項目的關(guān)鍵控制措施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。

（一）立項、設(shè)計與概預(yù)算控制

事業(yè)單位應(yīng)當建立與健全項目相關(guān)的審核機制。組織規(guī)劃、工程、技術(shù)、財會、法律等部門的專家，或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)對項目建議書和可行性研究報告進行深入分析、論證和評審，出具評審意見，作為項目決策的重要依據(jù)。重大建設(shè)項目應(yīng)當經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，嚴禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應(yīng)當形成書面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管。

（二）招標控制

工程招標一般包括招標、投標、開標、評標和定標五個主要環(huán)節(jié)。事業(yè)單位應(yīng)當依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)項目招標工作，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。一般應(yīng)當采用公開招標的方式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的承包單位和監(jiān)理單位。采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行，保證招標活動的公平、公正和合法、合規(guī)。

同時，對符合政府采購法的有關(guān)貨物、服務(wù)等，事業(yè)單位應(yīng)執(zhí)行政府采購程序，實現(xiàn)應(yīng)采盡采，并實施歸口管理。在政府采購活動中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財務(wù)、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機制。按照“先預(yù)算、后計劃、再采購”的工作流程實施采購。并加強對政府采購項目驗收的管理，由指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫锲返钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等進行驗收，并出具驗收證明。重大設(shè)備和大宗材料、服務(wù)的采購應(yīng)當根據(jù)有關(guān)招標采購的規(guī)定執(zhí)行。

（三）重大項目變更控制

經(jīng)批準的投資概算是工程建設(shè)項目投資的最高限額，要嚴格控制工程變更，確需變更的，應(yīng)按照規(guī)定的權(quán)限和概預(yù)算控制的有關(guān)程序重新履行審批手續(xù)。因工程變更等原因造成價款支付方式及金額發(fā)生變動的，應(yīng)當提供完整的書面文件和其他相關(guān)資料，并對工程變更價款的支付進行嚴格審核。在實際工作中，出現(xiàn)過下面的情況，某事業(yè)單位承擔的某建設(shè)維護項目，在前期可行性研究和概預(yù)算編制工作時走過場不到位，在建設(shè)過程中又改變部分施工設(shè)計，出現(xiàn)待結(jié)算金額超概算50%以上的情況。由于調(diào)概工作和報批手續(xù)紛繁復(fù)雜，該項目至今未能進行結(jié)算和評審，也影響到該單位的年度績效評價。所以事業(yè)單位在工程建設(shè)項目洽商和設(shè)計變更過程中應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定嚴格履行相應(yīng)的審批程序，及時辦理工程量變更的簽證手續(xù)和資料歸檔。

（四）工程價款支付控制

財務(wù)部門應(yīng)當加強與施工單位的溝通，準確掌握建設(shè)進度，建設(shè)項目完工后，應(yīng)當依據(jù)合同及工程管理部門簽字認可的設(shè)計、施工、監(jiān)理等完工材料，以及工程結(jié)算資料，加強價款支付審核，按照規(guī)定及時辦理價款結(jié)算，不得無故拖欠，降低財務(wù)風險。

事前，事業(yè)單位應(yīng)當在上一年按照下一年度的工作計劃和建設(shè)項目付款計劃編制下年度財務(wù)計劃或預(yù)算，報上級主管部門和同級財政部門審批；建設(shè)過程中，按照上級和財政部門下達的年度財務(wù)計劃對建設(shè)項目資金進行付款控制，實行?？顚Ｓ?，嚴禁截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金。施工合同簽訂后，事業(yè)單位一般先向施工單位支付一筆預(yù)付款，之后，按周期或項目實際完成情況撥付工程進度款；工程竣工后進行清算，財務(wù)部門根據(jù)同級財政部門或?qū)徲嫴块T的決算評審報告金額進行尾款支付。工程進度款結(jié)算程序如下：

工程進度款支付流程圖

（五）竣工驗收控制

建設(shè)項目竣工后，單位應(yīng)當組織內(nèi)部工程、審計等部門會同設(shè)計、施工、監(jiān)理等有關(guān)單位進行竣工驗收，重點審查決算依據(jù)是否完備，相關(guān)文件資料是否齊全，竣工清理是否完成，決算編制是否正確。并報同級財政部門或?qū)徲嫴块T辦理竣工決算審計，或委托具有工程決算審計資質(zhì)的中介機構(gòu)對建設(shè)項目的決算報告進行審計，核實工程量，并出具決算審計報告。同時，應(yīng)根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項目檔案歸檔和保管工作。建設(shè)項目已實際投入使用但超時限未辦理竣工決算的，單位應(yīng)當根據(jù)上級主管部門和財政部門的要求，按照規(guī)定的時限及時辦理竣工決算及評審等報批工作。

（六）后評估制度

事業(yè)單位應(yīng)當建立健全完工項目后評估制度，重點評價工程建設(shè)項目預(yù)期目標的實現(xiàn)情況和項目投資效益等，要嚴格落實工程項目決策及執(zhí)行相關(guān)環(huán)節(jié)責任追究制度，項目后評估結(jié)果應(yīng)當作為績效考核和責任追究的依據(jù)。事業(yè)單位要予以重視并認真用好工程項目后評估這項重要的管控措施，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為未來項目的決策和提高建設(shè)項目管理水平提出建議。其次，建設(shè)單位應(yīng)當采取有效措施，保證項目后評估的公開、客觀和公正。原則上，凡是承擔項目可行性研究報告編制、立項決策、設(shè)計、監(jiān)理、施工等業(yè)務(wù)的機構(gòu)不得從事該項目的后評估工作，以保證后評估的獨立性。

綜上，應(yīng)當加強對工程建設(shè)項目全過程的監(jiān)控，通過建立和實施內(nèi)部控制改善單位工程建設(shè)項目的內(nèi)部管理水平，實行嚴格的概預(yù)算管理，切實做到科學施工、保障資金、落實責任，確保工程建設(shè)項目的質(zhì)量、進度和資金安全。提升單位公共服務(wù)的效率和效果，以更好地全面履行行政事業(yè)單位的公共職能。

參考文獻

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