公務(wù)員違法行政及其行政執(zhí)法監(jiān)督

朱婷

摘 要 公務(wù)員是行政執(zhí)法的具體執(zhí)行者，是行政權(quán)的直接運用者，也是與相對人接觸最密切的主體。公務(wù)員在為公務(wù)行為時，難免會出現(xiàn)違法侵害相對人利益的情形，以陜西黃碟案為例，依“有權(quán)利必有救濟”之法理，說明違法的公務(wù)員應當對相對人所受損害承擔法律責任。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 違法行政 違法行政責任

中圖分類號：DF31 文獻標識碼：A

行政機關(guān)作為最重要的行政主體，以行政執(zhí)法為職能，因為行政執(zhí)法活動直接影響公民、法人的權(quán)利義務(wù)，與人民群眾關(guān)系最為密切、具體。日常生活中紛繁龐雜的行政執(zhí)法活動主要通過公務(wù)員的執(zhí)行活動來實現(xiàn)，法律、法規(guī)能否實際發(fā)揮效力，最終就是依靠公務(wù)員的執(zhí)法活動來實現(xiàn)。同時，人民群眾也通過公務(wù)員執(zhí)法活動來認識和評價政府，以此體現(xiàn)公務(wù)員這一角色在整個執(zhí)法活動中重要性，但因為公務(wù)員執(zhí)法過程本身的復雜性以及其它因素，掩蓋了早已存在的諸多問題。

1案例簡介

2002年8月18日晚11時許，延安市寶塔公安分局萬花派出所民警稱接群眾舉報，新婚夫妻張某夫婦在位于寶塔區(qū)萬花山鄉(xiāng)的一所診所中播放黃碟。三名民警稱從后面的窗子看到里面確實有人在放黃碟。

10月21日，即事發(fā)兩個月以后，寶塔公安分局以涉嫌“妨礙公務(wù)”為由刑事拘留了張某。10月28日，警方向檢察機關(guān)提請逮捕張某；11月4日，檢察院以事實不清、證據(jù)不足為由退回補充偵查；11月5日，張某被取保候?qū)彛?1月6日，張某在醫(yī)院被診斷為：“多處軟組織挫傷（頭、頸、兩肩、胸壁、雙膝），并伴有精神障礙”；12月5日，寶塔公安分局決定撤銷此案；12月31日，張某夫婦及其律師與寶塔公安分局達成補償協(xié)議，協(xié)議規(guī)定：寶塔公安分局一次性補償張某29137元；公安寶塔分局有關(guān)領(lǐng)導向張某夫婦賠禮道歉；處分有關(guān)責任人。

2案例分析

本案發(fā)生后，媒體及其學術(shù)界進行了廣泛的討論。其中的主流觀點認為，這是一個典型的公民個人私權(quán)利和國家公共權(quán)力之間的沖突的案例，主張警察無權(quán)干預個人私隱。也有個別學者撰文質(zhì)疑和批評了上述觀點，并從社群主義、女權(quán)主義等視角論證了本案中警方介入的正當性，從而形成了新的理論爭議點。分析本案應著重從法理上明確以下幾個問題：

（1）張某夫婦是否具有在家看黃碟的自由。我們知道，自由是公民重要的法律權(quán)利，更是人權(quán)的重要內(nèi)容。聯(lián)系本案，我國刑法，治安管理處罰條例都未禁止公民在家看黃碟的行為；1985年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴禁淫穢物品的規(guī)定》也僅僅禁止的是聚眾觀看或在公共場所觀看的行為，而且這一規(guī)定也已在2001年廢止。如此看來，張某夫婦的行為未有任何違法性可言。

（2）張某夫婦在行使自由權(quán)時是否超過了必要的限度。波斯納概括密爾的表述，“你的權(quán)利止于我的鼻尖”。那么，張某夫婦的行為是否“沖撞”了他人的權(quán)利呢？從案件事實看，律師特意澄清說當時拉有雙層紅水絨窗簾，且這一對并未患有露陰癖的新婚夫婦已經(jīng)上床，拉上窗簾是可以合理想見的人之常情。顯然，影像不可能跳出窗外去影響他人。當然，我們沒有忘記個別學者提出的聲音問題。如果張某夫婦有意無意地將聲音放的足夠大，確實能夠影響到鄰居的良善生活，產(chǎn)生私權(quán)利與私權(quán)利之間的沖突，從而需要警方介入以界定權(quán)利的界限。

（3）執(zhí)法人員的主體資格值得質(zhì)疑。我們知道，執(zhí)法活動只能由國家行政機關(guān)及其正式的工作人員代表國家進行。警察的行政執(zhí)法作為一種較重要，較特殊的權(quán)力，其行使更有嚴格的要求。連50元以下罰款，警告這樣較輕的治安處罰若由非公安人員進行時，也要經(jīng)過嚴格委托程序。而本案中進入張某家中的三名“警察”的身份到底如何呢？按警方的說法是：“當時他們?nèi)チ巳齻€人，都穿了警服，但由于沒有授銜，確實沒有警號?！比绻皇恰澳吧趫?zhí)法”，陌生于警察這一執(zhí)法隊伍的建設(shè)情況，就不能不知道，全國在編的正式警察，每個人都有一個在全國獨一無二的警號。這種情況，寶塔分局副局長魏世平告訴記者，“其中兩人雖然不是正式的公安民警，但屬于地方公安編制，另外一名干警已經(jīng)在去年通過人民警察錄用考試，并且已經(jīng)被陜西省公安廳批復錄用為正式的民警，只是現(xiàn)在還沒有辦理手續(xù)，所有沒有授銜?！笨梢?，后一名還沒有實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，成為正式警察，前兩名壓根就不是警察。如此三人去執(zhí)法，有何合法性可言！

3如何加強公務(wù)員的行政執(zhí)法監(jiān)督

應該說，我國的監(jiān)督體系是比較嚴密和完善的，包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、審判機關(guān)的監(jiān)督、檢察機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)自身的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督和民主黨派及人民群眾的監(jiān)督。然而在實際運行中，這些監(jiān)督對違法行政的遏制作用很小，造成事實上的監(jiān)督缺位，人大是法定的行政監(jiān)督機關(guān)，但人大代表中很大部分是政府官員，表面上的外部監(jiān)督變成了實質(zhì)上自己監(jiān)督自己，使監(jiān)督難以到位。法院和檢察院可以依法監(jiān)督政府及其工作人員，但法院和檢察院在人、財、物上受制于政府，這種監(jiān)督難免要受到影響。在政府內(nèi)部設(shè)有專門的行政監(jiān)督機關(guān)，這對監(jiān)督政府各部門，規(guī)范其行為起著很大作用，但作為政府的下屬部門要監(jiān)督政府本身和行政首長，其能力則受到懷疑。

3.1完善行政執(zhí)法監(jiān)督立法體系

行政執(zhí)法監(jiān)督是推進依法行政的重要組成部分，也是實現(xiàn)行政法治的重要保障，因此，行政執(zhí)法監(jiān)督本身也必須有法律的調(diào)整和保障，應從立法上完善行政執(zhí)法監(jiān)督，將實施監(jiān)督的主體、方式、程序以及監(jiān)督的效力以法律的形式固定下來，為行政執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)和手段，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性，防止行政執(zhí)法監(jiān)督的隨意性。與此同時，行政執(zhí)法監(jiān)督程序應當體現(xiàn)公開原則，不能采用“暗箱操作”方法，這是實行行政執(zhí)法監(jiān)督民主化的必然要求，也是保證行政執(zhí)法監(jiān)督工作客觀公正的重要措施。應明確行政執(zhí)法各監(jiān)督主體的權(quán)限、分工、職責應明確、清晰，使各種監(jiān)督機制相互配合、相互補充，發(fā)揮出監(jiān)督機制的整體優(yōu)勢。

3.2改進我國行政執(zhí)法監(jiān)督體制

我國自改革開放以來，經(jīng)過三十多年的的法制建設(shè)，已經(jīng)初步形成了一個內(nèi)外上下結(jié)合，縱橫交錯的法制監(jiān)督體系，這個體系在實踐中發(fā)揮了重要作用，但是，這個監(jiān)督體系目前仍然是不完備的，行政執(zhí)法監(jiān)督制度之間的關(guān)系還沒有理順，以致經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)督體制運轉(zhuǎn)不靈，監(jiān)督疲軟，監(jiān)督不到位，監(jiān)督權(quán)虛置等現(xiàn)象，執(zhí)法監(jiān)督仍然是我國法制建設(shè)中一個十分薄弱的環(huán)節(jié)，未能充分發(fā)揮對行政執(zhí)法的保障和促進作用，因此，為推進依法行政與依法治國的進程，我們必須進一步加強和完善新中國行政執(zhí)法監(jiān)督體制，進行行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革，實行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離，改革行政執(zhí)法監(jiān)督的雙重領(lǐng)導體制，建立起行政執(zhí)法監(jiān)督的垂直領(lǐng)導體制同時加強行政執(zhí)法監(jiān)督主體的權(quán)限和職責。

3.3健全我國行政執(zhí)法監(jiān)督機制

誰來監(jiān)督監(jiān)督者？解決好此問題的關(guān)鍵在于對監(jiān)督者自身的行為予以嚴格的法律規(guī)定并在其行為違法時規(guī)定相關(guān)的責任承擔機制，一是在執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部，實行嚴格的責任制，堅持領(lǐng)導負責和分工負責相結(jié)合，執(zhí)法監(jiān)督人員因故意或過失造成失職、瀆職或者有以權(quán)謀私、徇私枉法、收受賄賂等行為的，除追究有關(guān)人員的直接責任，還要追究其主管領(lǐng)導的連帶責任，以防止執(zhí)法監(jiān)督者的自身腐??；二是探索制定相關(guān)法律，建立健全行政責任追究制度。對行政執(zhí)法監(jiān)督責任追究的適用范圍、錯案的界定、界定的標準以及認定的機關(guān)、歸責原則與責任的種類、責任的劃分、追究的程序等作出科學規(guī)定，增強可操作性。行政執(zhí)法監(jiān)督也應當法制化，不僅表現(xiàn)為監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段的法制化，而且還表現(xiàn)為監(jiān)督責任的法制化。

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