簡談文化市場執(zhí)法體制演變

姜輝

中圖分類號：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2016）08-000-02

摘 要 文化市場管理是放在的系統(tǒng)工程，隨著改革開放的發(fā)展，文化市場也高速發(fā)展起來，文化市場管理由弱到強(qiáng)、從無到有，文化市場的管理體制也在變化，從多頭管理，到牽頭管理，到綜合執(zhí)法，既有黨中央國務(wù)院的高度重視，也體現(xiàn)了各級文化部門依法行政，特別是作為縣級文化市場執(zhí)法，體制的演變反應(yīng)了文化市場管理的艱難，既要執(zhí)行有關(guān)不合理的政策，又要確保一方凈土，所以說文化體制十分重要，經(jīng)過全體上下的努力，才有今天文化市場經(jīng)營、管理好的環(huán)境，下一步的綜合行政執(zhí)法體制改革，必將推動依法行政高效、統(tǒng)一、簡政，切實增強(qiáng)政府治理能力和社會管理水平。

關(guān)鍵詞 文化市場 管理主體 演變過程 促進(jìn)發(fā)展

在我國，文化市場可以劃分為娛樂市場、演出市場、音像市場、網(wǎng)絡(luò)文化市場、電影市場、書刊市場、藝術(shù)品市場、文物市場等多種類型，主要涉及文化、文物、新聞出版和廣播電影電視等。文化市場的管理基本上就是對文化經(jīng)營活動進(jìn)行日常監(jiān)督、檢查和處理違法行為，通過打擊違法的，抵制庸俗的，允許無害的，保護(hù)合法的，提倡高雅的，確保文化市場的健康、繁榮、有序。經(jīng)過20多年的改革開放，文化市場管理機(jī)構(gòu)和隊伍從無到有，從少到多，從簡到繁，現(xiàn)在已經(jīng)形成了規(guī)范有序的管理體制，而且已經(jīng)納入到綜合行政執(zhí)法體系，成為政府依法行政的重要部門。我從事文化市場基層管理工作近27年，對文化市場的管理體制的演變有深刻的認(rèn)識，下面結(jié)合工作實際，談一談縣級文化市場的綜合執(zhí)法體制的演變對文化市場發(fā)展的影響。

一、文化市場多頭管理體制

文化市場是隨著改革開放發(fā)展起來的，在九十年代初期范圍較小，主要是電子游戲經(jīng)營、歌舞廳、書報刊經(jīng)營、印刷業(yè)、錄像廳、磁帶和唱片經(jīng)營，但是文化市場十分混亂，利用電子游戲機(jī)賭博時有發(fā)生、淫穢色情出版物屢禁不止、放映淫穢色情錄像活動層出不窮、盜印非法出版物的印刷廠遍地都是，毒害青少年的口袋書充斥校園，文化市場基本上無人管理，混亂的文化市場引起黨中央、國務(wù)院的高度重視，下發(fā)文件要求各地成立機(jī)構(gòu)，對文化市場進(jìn)行管理。1987年8月，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，以我們滕州市（縣級市）為例，成立了“滕州市文化市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組”，由市委副書記任組長、市委常委宣傳部長和分管文化的副市長任副組長，宣傳部、文化、廣電、新華書店、公安、工商、交通等部門為成員，下設(shè)辦公室，文化局長兼任辦公室主任，成員單位有文化、公安、工商和新華書店等，具體工作人員為文化局文藝科、公安局治安科、工商局市場科、新華書店業(yè)務(wù)科人員，負(fù)責(zé)文化市場日常監(jiān)管。當(dāng)時有一句話“上面三國鼎立，下面八國聯(lián)軍”，是指省、市級是文化、廣電和新聞出版分工管理，縣級五花八門，管理機(jī)構(gòu)混亂，特別是多頭管理，職責(zé)不明確，不利于文化市場的發(fā)展。1990年8月《山東省文化市場管理條例》出臺，這是我省的第一個關(guān)于文化市場的地方性法規(guī)，明確文化市場經(jīng)營活動包括：文化娛樂經(jīng)營；音像制品的出版、制作、復(fù)錄、發(fā)行、放映、銷售和租賃；書刊的出版、印刷、發(fā)行、銷售和租賃；其他營業(yè)性文化活動。一直到2000年，文化市場管理主要就是管理以上幾個市場，《山東省文化市場管理條例》對文化市場管理的職責(zé)也進(jìn)行了分工明確：（一）文化部門負(fù)責(zé)文化娛樂和文化系統(tǒng)的音像制品經(jīng)營活動以及其他營業(yè)性文化活動的管理；（二）廣播電視行政部門負(fù)責(zé)廣播電視系統(tǒng)和社會的音像制品經(jīng)營活動的管理；（三）新聞出版行政部門負(fù)責(zé)音像出版、復(fù)錄、發(fā)行單位的審批和書刊經(jīng)營活動的管理。未設(shè)新聞出版部門的縣（市、區(qū)），由文化部門根據(jù)上級文化和新聞出版行政部門的要求，做好書刊市場的管理工作；（四）工商、稅務(wù)、公安行政部門除負(fù)責(zé)文化市場經(jīng)營的登記發(fā)照、稅務(wù)征收、場所治安管理外，協(xié)同文化、廣播電視、新聞出版行政部門對文化市場經(jīng)營活動實施監(jiān)督檢查。山東省明確了文化、廣電和新聞出版管理部門的分工，當(dāng)時很有積極的意義，對文化市場管理起到了促進(jìn)作用，1990年，滕州市文化局成立文化市場管理科，編制3人，具體負(fù)責(zé)文化市場行政監(jiān)管，滕州市文化市場管理領(lǐng)導(dǎo)小組成為議事機(jī)構(gòu)，辦公室成為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，新華書店退出管理職能，文化市場的管理部門主要有文化、廣電、公安和工商，依法行政開始納入法制化軌道，文化市場多頭管理的混亂局面仍然存在，但是局面有了明顯好轉(zhuǎn)。為了貫徹《山東省文化市場管理條例》，山東省的縣級基本上成立了“文化市場管理辦公室”，由文化局牽頭，局長任辦公室主任，文化、廣電、公安、工商分管負(fù)責(zé)人為成員，具體負(fù)責(zé)文化市場管理，文化局設(shè)立“文化市場管理科（室）”，這種模式到九十年代末期。文化市場管理部門的具體職責(zé)：（一）貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策；（二）按職責(zé)分工指導(dǎo)和監(jiān)督、檢查文化市場經(jīng)營活動；（三）按職責(zé)分工辦理文化市場管理的有關(guān)事項；（四）負(fù)責(zé)文化市場管理人員的培訓(xùn)、考核；（五）對違反文化市場管理規(guī)定的行為依法進(jìn)行查處。

二、文化市場牽頭管理體制

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，文化市場也經(jīng)過了快速發(fā)展，市場活躍，門類齊全，逐步形成文化產(chǎn)業(yè)的重要力量，原來的管理體制制約了文化市場的發(fā)展，1993年，國務(wù)院規(guī)定由文化部歸口管理全國文化市場，1994年文化部頒布《文化市場稽查暫行辦法》，要求各地建立文化市場稽查機(jī)構(gòu)，并規(guī)定地方各級文化行政管理部門根據(jù)省級要求確定的分工負(fù)責(zé)文化市場稽查工作，1996年《中華人民共和國行政處罰法》頒布實施，隨后娛樂業(yè)、營業(yè)性演出、音像、出版、電影、印刷業(yè)、旅游業(yè)等一系列行政法規(guī)出臺，對文化市場的管理提出了新的要求，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合滕州市實際，依照《音像制品管理條例》的規(guī)定，將廣電管理部門的音像市場的管理職能交給文化局行使，這樣文化市場的主管部門就是滕州市文化局，其他部門協(xié)助工作，縣級文化行政管理部門成為文化市場管理的主管部門，文化部門按照省、市文化部門的安排開展工作，省級、市級新聞出版和廣電部門不在安排縣級文化部門執(zhí)法工作，全國的文化市場管理基本由文化部門承擔(dān)。1997年7月，經(jīng)編辦同意，滕州市又成立了專門的文化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)“滕州市文化市場稽查隊”，為文化局直屬自收自支事業(yè)單位，編制15人，這樣，文化局由文化市場管理科負(fù)責(zé)文化經(jīng)營活動的審批，又有文化市場執(zhí)法隊伍，內(nèi)部分工明確，相互監(jiān)督，相互配合，文化市場管理體制得到鞏固和發(fā)展。2002年，國務(wù)院將網(wǎng)吧的管理交給文化主管部門，文化市場一下子膨脹起來，文化管理隊伍明顯不足，滕州市經(jīng)編辦同意，文化市場稽查隊由自收自支改為全額事業(yè)，2006年，滕州市又成立了“滕州市文物執(zhí)法大隊”，副科級全額事業(yè)單位，編制20人，為了提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，必須從畢業(yè)的本科大學(xué)生招考，執(zhí)法隊伍有了質(zhì)的飛躍。

這段時期是文化市場的發(fā)展和鞏固，文化市場經(jīng)營實現(xiàn)了點(diǎn)多面廣、門類齊全、社會廣泛參與、特別是網(wǎng)絡(luò)文化市場的發(fā)展和繁榮，改變了人民的文化生活方式，意義深遠(yuǎn)。文化市場管理也得到了發(fā)展，縣級基本是文化部門一家主管，牽頭管理文化市場，公安、工商、通信、廣電等有關(guān)部門配合，文化部門逐步規(guī)范管理，內(nèi)部分工明確，行政審批和行政執(zhí)法相對分離，即分工明確，又相互配合，依法行政的理念形成，行政執(zhí)法更加規(guī)范。

三、文化市場綜合執(zhí)法體制

2010年開始，山東省根據(jù)國家要求，進(jìn)行文化體制改革，其中，文化市場的執(zhí)法體制也相應(yīng)進(jìn)行了改革，改革主要是積極探索有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾和問題，理順關(guān)系，精簡高效，完善體制，縣級文化體制改革主要是組建文化廣播電視新聞出版局，將文化、廣播電視、新聞出版的職能整合。同時整合文化市場統(tǒng)一執(zhí)法職責(zé)，將文化、新聞出版、廣播電視的管理和行政執(zhí)法職能進(jìn)行統(tǒng)一，組建文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，山東省縣級都進(jìn)行了整合，但每一個地方不統(tǒng)一，有的是文廣新局的直屬機(jī)構(gòu)以文廣新局名義執(zhí)法，有的是文廣新局下屬事業(yè)單位由文廣新局委托執(zhí)法，有的同文廣新局同屬政府序列由政府委托執(zhí)法，有的是事業(yè)單位、有的是公務(wù)員的單位，有的是差額事業(yè)單位，有的是參公事業(yè)單位，雖然隸屬關(guān)系五花八門，但是文化市場管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了整合，文化管理的體制得到了極大提高，形成了文廣新局負(fù)責(zé)文化市場經(jīng)營審批，文化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法檢查，職責(zé)更加明確，分工更加細(xì)化，各負(fù)其責(zé)，相互監(jiān)督，達(dá)到了文化體制改革的基本目的。2012年11月文化部頒布了新的《文化市場綜合執(zhí)法管理辦法規(guī)定》，進(jìn)一步明確了各級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)和執(zhí)法要求、規(guī)則，辦法所稱綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括：經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)實施文化市場綜合行政執(zhí)法，對同級人民政府負(fù)責(zé)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)；接受有關(guān)行政部門委托實施文化市場綜合行政執(zhí)法，接受委托機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，對委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。各有關(guān)行政部門在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，指導(dǎo)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法開展執(zhí)法業(yè)務(wù)。各級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文化市場綜合行政執(zhí)法工作。我們滕州市于2011年在原文化市場稽查隊和文物稽查大隊的基礎(chǔ)上組建了“滕州市文化市場綜合執(zhí)法大隊”，為文廣新局管理的正科級事業(yè)單位，編制25人，設(shè)大隊長一人，副大隊長3人，三個專業(yè)執(zhí)法中隊。由文廣新局授權(quán)執(zhí)法。

經(jīng)過了文化市場綜合執(zhí)法改革，縣級基本上組建文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提升了執(zhí)法效能，規(guī)范了市場秩序，促進(jìn)了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)統(tǒng)一。但是隨著行政執(zhí)法體制等方面改革逐步深入，迫切需要文化市場綜合執(zhí)法改革同步跟進(jìn)、有效銜接，迫切需要進(jìn)一步提高文化市場綜合執(zhí)法能力和水平。2015年3月，中央兩辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》，根據(jù)文件的要求，下一步縣級文化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步整合文化市場執(zhí)法權(quán)，加快實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法；科學(xué)設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體情況、具體設(shè)置執(zhí)法部門；厘清綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和文廣新行政主管部門關(guān)系，減少職責(zé)交叉，形成監(jiān)管合力；綜合執(zhí)法人員將事業(yè)、公務(wù)員、自收自支等身份統(tǒng)一納入?yún)⒄展珓?wù)員法管理，不能什么身份都有，不利于管理和執(zhí)法；要統(tǒng)一規(guī)范綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱，將某某文化市場執(zhí)法局、某某文化市場執(zhí)法辦公室、某某文化市場執(zhí)法隊統(tǒng)一到一個名稱，起碼每一個省要統(tǒng)一，有利于形成文化市場執(zhí)法的震懾力。下一步，綜合行政執(zhí)法體制改革即將開始，我們滕州市已經(jīng)開始試點(diǎn)，由市綜合行政執(zhí)法局集中行使20多個部門的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)。

文化市場的管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要社會的廣泛參與，需要有關(guān)部門通力配合。文化市場管理體制的不斷變化，體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院對文化市場的高度重視；文化市場管理體制的不斷變化，體現(xiàn)了各級文化部門恪盡職守、依法行政工作得到了社會的廣泛的認(rèn)可；文化市場管理體制的不斷變化，也促進(jìn)了文化市場的高效發(fā)展，在文化產(chǎn)業(yè)的地位舉足輕重；文化市場管理體制的變化，也是改革開放的豐碩成果。