淺議如何加強高校內(nèi)部控制建設(shè)助力廉政風(fēng)險防范

徐紅麗++陳霞

摘要：自中共中央頒布改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定以來，隨著中紀(jì)委的嚴(yán)肅查處，眾多違規(guī)違紀(jì)行為不斷浮現(xiàn)，其中高校內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象也屢屢發(fā)生。如何充分發(fā)揮高校的社會職能，防止違規(guī)違紀(jì)行為的滋生，將是高校亟待解決的首要問題。

關(guān)鍵詞：高校 內(nèi)部控制 風(fēng)險防范

自2012年12月4日，中共中央頒布關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定以來，黨中央嚴(yán)肅整治黨內(nèi)紀(jì)律，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)制，對違規(guī)違紀(jì)行為一經(jīng)查處嚴(yán)懲不貸。截至2015年10月31日，全國已累計查處違反中央規(guī)定精神問題104934起，處理人數(shù)138867人，其中55289人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。

試想是不是我們現(xiàn)行的體制存在漏洞，使違規(guī)違紀(jì)人員有了知法違法的縫隙？如何才能避免類似問題的發(fā)生？黨中央從大局出發(fā)，為用制度固化成果，在八項規(guī)定以后，又陸續(xù)出臺了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等多項規(guī)定，用以細化深化中央八項規(guī)定，進一步嚴(yán)明紀(jì)律要求。隨后財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下簡稱內(nèi)部控制規(guī)范），規(guī)定自2014年1月1日起在全國事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行。

高校作為行政事業(yè)的單位一個重要組成部分，隨著財政教育投入的大幅增長，用好管好教育經(jīng)費的任務(wù)日益突出。因此在高校范圍內(nèi)實施內(nèi)部控制規(guī)范，助力廉政風(fēng)險防范，將是加強教育經(jīng)費監(jiān)管的重要舉措，是完善教育行政事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。

一、高校加強內(nèi)控建設(shè)的必要性

（一）充分發(fā)揮高校的社會效益職能

高校作為公益性事業(yè)單位，既是培養(yǎng)高級專門人才的殿堂，還是引領(lǐng)社會發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。作為提供社會公共服務(wù)的主體之一，如何正確行使高校的權(quán)力，做到政務(wù)公開、服務(wù)公正，既直接關(guān)系社會的穩(wěn)定和諧，也是有效防范舞弊、預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)效率和效果的必要手段。教育部部長袁貴仁也曾強調(diào)：“學(xué)校內(nèi)控制度建設(shè)至關(guān)重要，內(nèi)控監(jiān)視既是轉(zhuǎn)變政府職能的需要，也是學(xué)校依法辦學(xué)的需要，特別是減少學(xué)校相關(guān)人員違紀(jì)乃至違法的需要。”因此以系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化推進高校內(nèi)控制度建設(shè)，加強過程控制，將是建立現(xiàn)代化大學(xué)的必然趨勢。

（二）確保高校辦學(xué)資金的效益產(chǎn)出

根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒的統(tǒng)計口徑，我國高校辦學(xué)資金的來源分為：國家財政性教育經(jīng)費、社會團體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費、社會捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費、學(xué)費和雜費、其他教育經(jīng)費。以2011年全國高校辦學(xué)資金構(gòu)成來看，國家財政性撥款占58.34%，其次為事業(yè)收入（學(xué)費和雜費）占35.07%?？梢姼咝＾k學(xué)資金主要是政府投入的資金以及受教育者繳納的學(xué)費，因此高校更應(yīng)充分發(fā)揮資金效益，做到政務(wù)公開、財務(wù)透明，并勇于接受社會公眾的監(jiān)督。

（三）目前高校腐敗問題突出

近年來隨著黨中央對黨內(nèi)紀(jì)律、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的查處過程中發(fā)現(xiàn)高校違規(guī)違紀(jì)的問題主要在招生錄取、基建項目、物資采購、財務(wù)管理、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠信這七個方面。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2008年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案查辦教育系統(tǒng)違紀(jì)違法案件56239件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分56685人，其中高校2303人；被追究刑事責(zé)任的司局級干部49人（絕大多數(shù)是高校領(lǐng)導(dǎo)干部），其中教育部直屬高校校級干部6人。另外在記者X關(guān)于《基建成高校職務(wù)犯罪“重災(zāi)區(qū)” 貪污受賄最多》的報道中提到：高校職務(wù)犯罪案件數(shù)、涉案人數(shù)占全國教育系統(tǒng)的比例約為1/4。且有數(shù)據(jù)顯示，高校職務(wù)犯罪案件82%集中在基建、采購、財務(wù)、招生和后勤服務(wù)等環(huán)節(jié)?？梢姼咝Ｖ羞`規(guī)違紀(jì)的問題已經(jīng)不容忽視，高校腐敗已然成為社會關(guān)注的焦點，如何保住這一方凈土，需要進行反思并付諸行動。

高校加強內(nèi)部控制建設(shè)，是根據(jù)國家相應(yīng)的法律法規(guī)，結(jié)合高校內(nèi)部實際的政務(wù)、教務(wù)、財務(wù)工作而制定的一系列規(guī)章制度。這一系列規(guī)章制度的制定，可將高校相應(yīng)的權(quán)力關(guān)進制度的牢籠，使得單位內(nèi)部各項業(yè)務(wù)更加規(guī)范，提高資金使用效益，維護社會公眾利益，堵塞漏洞，并能有效地規(guī)避各個風(fēng)險點，形成不敢腐、不能腐、不易腐的局面。

二、目前高校在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

（一）內(nèi)控制度不夠健全，缺乏經(jīng)驗

國外大學(xué)的內(nèi)部控制起源于公元前1580年內(nèi)部控制會計制，當(dāng)時的高等學(xué)府通過核對賬簿和實物來保證學(xué)府財產(chǎn)的安全、完整。到中世紀(jì)，國外大學(xué)的內(nèi)部控制會計已經(jīng)實行嚴(yán)格的收支分離制度、預(yù)算管理和審批制度。到了近現(xiàn)代，為使高校管理更加規(guī)范，經(jīng)費使用更加科學(xué)、合理，部分國外高校建立了財務(wù)管理委員會，專門負責(zé)編制財務(wù)預(yù)算，并組織執(zhí)行。

我國在2001年初，財政部會計司成立內(nèi)部控制研究工作小組，開始研究制定與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度體系。2010年末，原財政部部長謝旭人第一次提出“加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”，隨后在財政部、教育部印發(fā)的各項文件中雖有提到加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，直至2012年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、2013年《教育部關(guān)于做好<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>實施工作的通知》方才給我國高校內(nèi)部控制建設(shè)提供了政策依據(jù)，但是仍就缺乏在國內(nèi)成功實施的建設(shè)經(jīng)驗。

（二）內(nèi)控缺乏大局意識，難成體系

歷年來，考核高校綜合水平的指標(biāo)多為學(xué)科建設(shè)、科研成果、招生就業(yè)情況，因此學(xué)校的工作重心也就集中在教學(xué)科研以及招生就業(yè)這兩個方面，對于高校各個環(huán)節(jié)的銜接，業(yè)務(wù)流程的進行重視不夠，并且多數(shù)校領(lǐng)導(dǎo)都認為內(nèi)部控制建設(shè)是財務(wù)部門或者審計部門的事情，致使高校各部門對相關(guān)業(yè)務(wù)雖有相應(yīng)的規(guī)章制度，但是難成體系，且不能相互牽制，使得內(nèi)控建設(shè)長期以來流于形式，工作效率低下。

（三）高校擴建過程中，組織機構(gòu)協(xié)調(diào)性差

隨著1999年國家以“拉動內(nèi)需、刺激消費、促進經(jīng)濟增長、緩解就業(yè)壓力”為目標(biāo)，頒布實施了擴大普通高校本?？圃盒Ｕ猩藬?shù)的教育改革政策以后，直至2012年4月，將中國的高等教育帶入了大眾教育時代。這一歷史舉措實現(xiàn)了其預(yù)期的目標(biāo)，實現(xiàn)了教育發(fā)展的階段性飛躍。同時高校為了擴招，一方面大規(guī)模掀起高?；岢保硪环矫嬉詫捤蓷l件招聘師資力量，擴建學(xué)校組織機構(gòu)。然而相應(yīng)的監(jiān)督、管理機制并沒有隨之完善，致使部分人員利用職務(wù)之便，做出了違規(guī)違紀(jì)的行為，造成國有資產(chǎn)的流失。

（四）人治多于法治，變動性強

在我國，受儒家文化的影響，多數(shù)奉行孔子的思想，認為“為政在人”、“其人存，則其政舉，其人亡，則政息”。在我國高校由于實行校領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，所有業(yè)務(wù)行為都與現(xiàn)任高校校領(lǐng)導(dǎo)的意志有著直接的關(guān)系?，F(xiàn)任校領(lǐng)導(dǎo)的世界觀、價值觀將直接決定現(xiàn)行政務(wù)、教務(wù)、財務(wù)的運作模式，如此一來，學(xué)校政策變動性強，勢必影響高校的持續(xù)發(fā)展。

三、高校加強內(nèi)部控制建設(shè)的著力點

（一）全面實施，領(lǐng)導(dǎo)重視

根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的第五條和第六條的規(guī)定，“內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫穿于單位的經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制”，“單位負責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)”。因此高校校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹立內(nèi)控大局觀，將內(nèi)部控制建設(shè)作為學(xué)校的一項重要工作來抓，如此才能充分調(diào)動各職能部門的能動性，才能帶動全校職工的積極性，將建設(shè)機制予以落實。

（二）成立領(lǐng)導(dǎo)小組，落實責(zé)任制

要做好內(nèi)部控制建設(shè)，關(guān)鍵在于落實。一方面要設(shè)專人負責(zé)，劃清權(quán)力界線，合理分工，權(quán)責(zé)一致，協(xié)調(diào)配合，組建一個運轉(zhuǎn)高效的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職責(zé)體系。另一方面需要組織領(lǐng)導(dǎo)小組成員帶頭深入學(xué)習(xí)、了解內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)文件和精神，理清該項工作的思路，抓住該項工作的重點。然后組織動員全校師生明確內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)范和條例，了解學(xué)校開展內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)與過程，確保具體工作在開展的過程中都能落實到相應(yīng)部門和個人。

（三）設(shè)定目標(biāo)，評估風(fēng)險

目標(biāo)設(shè)定是風(fēng)險評估的前提條件，只有設(shè)定了具體的目標(biāo)，在內(nèi)部控制建設(shè)過程中才有對照依據(jù)。高校在內(nèi)控建設(shè)的風(fēng)險評估前，需要根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合各項業(yè)務(wù)活動，設(shè)定好學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)、報告目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和安全目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)可以為學(xué)校發(fā)展指明方向；合規(guī)目標(biāo)可為違法亂紀(jì)行為的確定提供參照；報告目標(biāo)則是確保會計信息、財務(wù)報告的真實性；經(jīng)營目標(biāo)和安全目標(biāo)則是從資源是否合理使用、經(jīng)營效率如何、有無國有資產(chǎn)的流失等方面予以判斷各項業(yè)務(wù)的風(fēng)險點，并結(jié)合高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)、信息的公開情況、自身的財務(wù)資產(chǎn)情況、教育教學(xué)質(zhì)量等內(nèi)部因素和高校招生就業(yè)政策變動情況，高校經(jīng)費撥款、科研經(jīng)費管理變動、會計制度、財務(wù)政策變動等外部因素，制定相應(yīng)的措施和策略。

（四）完善監(jiān)督機制，提高監(jiān)管水平

內(nèi)部控制制度的具體執(zhí)行落實，尚需健全的內(nèi)審制度。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體職務(wù)和崗位性質(zhì)，制定相應(yīng)的制衡機制。一是選用具有較高專業(yè)素養(yǎng)的人員，構(gòu)成獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)；二是積極落實財政、審計、主管部門的政策要求，按時上報具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，并接受其監(jiān)督檢查，幫助自身建設(shè)不斷提高；三是通常會有“當(dāng)局者迷、旁觀者清”的現(xiàn)象，建議通過聘請外單位會計事務(wù)所參與本單位內(nèi)控建設(shè)有效性的評估，確保內(nèi)控建設(shè)落到實處。

（五）通過信息化建設(shè)，完善信息溝通

高校應(yīng)通過信息化建設(shè)來實現(xiàn)“信息與溝通”兩個功能，即通過內(nèi)部和外部相關(guān)的信息（財務(wù)的和非財務(wù)的）以確保高校職工履行其內(nèi)部控制職責(zé)時能夠識別、獲取和溝通的過程。若要很好地實現(xiàn)“信息與溝通”，需要借助當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)平臺，一是建設(shè)一個強大的基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)，將學(xué)校的教師、學(xué)生、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息進行歸集、銜接，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息共享；二是根據(jù)學(xué)校業(yè)務(wù)流程，將各個環(huán)節(jié)的具體操作輸入網(wǎng)絡(luò)平臺，讓需要該信息的人員可以方便有效的自動獲?。蝗窃O(shè)置意見反饋平臺，讓辦事人員可就特殊問題進行交流解決。

資助基金項目：國家自然科學(xué)基金（71363053）

自治區(qū)普通高校人文社科重點研究基地項目（XJEDU010115C01）

參考文獻：

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（作者單位：新疆大學(xué)）