環(huán)境公益訴訟原告適格問題研究

司旭

我國公民并不缺少環(huán)境保護意識，民眾日益高漲的對環(huán)境的關懷需要立法體制來予以保障?？v觀國內外學者觀點，我們可以看出，公益訴訟的主要特征之一就是原告資格的擴張。傳統原告適格規(guī)則規(guī)定只有當事人自己的權利或者利益受到侵犯之后才具有原告資格，這一規(guī)則是對公共利益的漠視，公益訴訟原告無法滿足傳統原告適格規(guī)則，由此，環(huán)境公益訴訟制度應運而生。

在研究環(huán)境公益訴訟原告適格問題之前應該明確幾個概念。法律概念多數是學理上的，我們無法從法律上下一個定義。既要分析這些概念本質屬性的要素，也要研究這些概念的外延，本文分析的這幾個法律還概念因為他們的外延總是在變動，因此無法下一個準確的定義。首先給環(huán)境公益訴訟界定一個概念：在環(huán)境遭受侵害或者有遭受侵害潛在危險時，任何人為維護環(huán)境公共利益而提起的訴訟。那么，何為環(huán)境公共利益，公共即指利益所及范圍內的全體社會成員，利益則是客體對主體需要的滿足，是對主體與客體關系的一種價值判斷，也就是說利益是價值判斷的結果。關于公共利益的內涵，邊沁認為公共利益必然按照最大多數人的最大幸福原則來決定，個人利益是唯一現實的利益而公共利益不過是個人利益的加總。邊沁信奉個人主義因此他在界定公共利益時否認了獨立于個體利益之外的公共利益的存在。與邊沁不同，盧梭認為公共利益與私人利益具有本質上的不同，公共利益在私人利益之上，是超越私人利益與私人利益迥然有別的利益。人人都有參與公共利益保護的權利，然而公共利益的產生也不是數量上占優(yōu)勢的絕大多數人決定的，而是所有公民理性討論的結果。筆者認為盧梭的概念界定更合理，它強調每個公民在在公共利益中的積極作用，也就是說，公共利益是全體社會成員所共有的利益。如何保障每個公民參與公共利益的權利就需要國家立法為其提供制度渠道，這就是此文所研究的問題。以上分析了公共利益的涵義，那么再加上“環(huán)境”二字，我們應該如何理解環(huán)境公共利益呢？環(huán)境公共利益是指公眾對環(huán)境所享有的經濟利益、健康利益、娛樂利益、美學利益等多種利益的總稱，由此可以看出環(huán)境公共利益并不單單指財產金錢上的利益。

通過研究環(huán)境公共利益概念可以得知原告資格取得的依據在不斷拓展，前已述及環(huán)境公益訴訟的特征之一也即原告資格的擴張。環(huán)境公共利益既然不僅限于經濟財產利益，那么環(huán)境公益訴訟原告適合規(guī)則一定會拓寬利益保護的范圍，將健康、娛樂、美學等非經濟利益也納入其中。通過研究美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則的發(fā)展演變可以得知：利益的擴大是原告資格擴大的原因，除此之外原告資格擴張也是司法限制行政權力擴大的途徑。

美國傳統原告適格規(guī)則，也稱之為“法定權利”標準。這一標準以法定權利作為判斷的原告資格有無的依據，法定權利指的是普通法或者制定法所保護的權利。這是美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則發(fā)展史上最為嚴苛的標準，如果起訴者不能夠證明其在普通法或者制定法上的權利遭到侵犯，那么這一司法救濟程序就無法啟動，實體問題更加無法裁判。這一規(guī)則下授予起訴者原告資格的基礎是必須遭受不法侵害，而且這一侵害要求是直接侵害，專門損害。不法侵害意思是被侵害的權利是法定的權力，直接侵害意思是侵害行為與損害后果之間存在因果關系，而專門損害意思為該損害是欲起訴的者所特有的，即不同于一般大眾所遭受的損害。美國傳統原告適格規(guī)則要求嚴苛，忽略了個人與社會的越來越密切的聯系，必然為新的規(guī)則所取代。上世紀30年代經濟危機爆發(fā)后羅斯?？偨y的“新政”擴大了政府干預的權力，國會授予行政機關的權力擴大，行政機關不僅做出傳統行政行為而且做出管制性行政行為。與傳統行政行為只有行政機關和行政相對人兩方主體不同，管制性行政行為的三方主體為管制機關、管制對象和管制受益者，在傳統原告環(huán)境公益訴訟規(guī)則之下，只有管制對象才有資格成為原告，而管制受益人即普通社會公眾沒有成為原告的資格，只有賦予管制受益人平等的提起訴訟的權利，才能夠保證管制行為獲得的利益受益于社會公眾，從而不偏離管制目標并且預防管制機關濫用自己的權力，因此傳統原告適格規(guī)則將管制受益人排除在原告資格之外不利于對管制機關權力的約束。除了看到管制機關權力擴大的弊端，我們也認識到管制機關也承擔了發(fā)展社會福利事業(yè)的責任，由此產生了新型利益，比如社會福利，娛樂美學環(huán)境等利益，這些利益顯然不屬于普通法所保護的經濟財產權利，因此這些新型利益對傳統美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則提出了挑戰(zhàn)。基于對新型利益的保護和對管制機關權力的限制，美國擴張了原告資格。擴張的結果是產生了“法定利益”標準，在這一標準之下，只要欲起訴者受法律保護的利益受到侵犯便擁有原告資格，受法律保護的利益包括普通法、憲法、制定法所保護的利益。1946年美國通過的《行政程序法》是由“法定權利”標準擴張為“法定利益”標準的里程碑性事件。它規(guī)定“任何人因行政行為而受到不法侵害，或者因行政行為而受到相關法律意義上的不利影響或侵害，都有權就此行政行為提起司法審查”。這一規(guī)定實際上承認了兩類人的原告資格，第一類是制定法或者普通法所保護的權利受到侵害的人；第二類是雖然沒有遭受不法侵害，但是只要相關法律明確賦予原告起訴資格，他們便有權提起司法程序?！胺ǘɡ妗睒藴氏鄬τ凇胺ǘ嗬睒藴薀o疑是環(huán)境公益訴訟原告資格的擴張，并且克服了新型利益保護不周的問題，但是我們也應該看到由于法律的滯后性，這一標準并不能囊括層出不窮的公民正當的具有法律意義的新型利益，這些利益被法律認可并以具體條文規(guī)定總需要一定的時間，那么在法律認可之前公民的這些新型利益是無法訴諸法律的保護。由此，美國對環(huán)境公益訴訟原告資格的擴張進入下一個階段，即“事實上損害”標準?！笆聦嵣蠐p害”標準下，所有因被告行為而受到實際損害的人都有成為原告的資格，原告是在訴訟中享有充分的、符合憲法要求的利害關系的正當當事人。這一標準是原告資格的全面擴張，可以說這一標準的提出是環(huán)境公益訴訟原告資格擴張的巔峰之作，理由如下：第一，這一標準不再需要原告證明其受法律保護的利益受到侵犯，只需要證明其遭受到事實上的損害即可。第二，這一標準下管制受益人（前已述及即管制目標所惠及的社會公眾）與管制對象享有同等的提起訴訟的資格，因此在這一標準之下我們能有效地避免管制機關所做出的決定偏袒一方，不僅擴大了環(huán)境公益訴訟原告主體資格，而且實現了對管制機關權力的制約。第三，“事實上損害”標準考慮到了個人與社會日益密切的聯系，不僅維護社會公眾的私權，也維護公共利益。可以說“事實上損害標準”是美國原告資格擴張的頂峰，這一標準之下案件數量劇增，法官壓力增大，并且新型利益隨著時代發(fā)展層出不窮更是增加了公益訴訟案件的數量，這兩方面的原因促使限制原告資格擴張的“三要件”標準產生。三要件具體指事實上損害要件：必須是原告自己遭受損害，即不能為了他人利益而提起司法救濟程序，并且要求損害必須是實際發(fā)生或者將來有可能發(fā)生的損害；因果關系要件：即指原告需要證明所遭受的損害是被告行為所造成的；可救濟性要件：即原告要證明其尋求的救濟手段能夠救濟他所遭受的損害，意思是如果原告勝訴他的損害就能補救?？梢哉f“三要件”標準是為緩解案件壓力而實施的嚴苛的標準，是美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則的后退。通過分析各個階段的標準，總體上說美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則徘徊于寬嚴之間，但是總趨勢是原告資格不斷擴張。

再來看我國的環(huán)境公益訴訟原告資格相關規(guī)定，現行民事訴訟法第五十五條規(guī)定對環(huán)境污染等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，由此可以看出公民個人不能提起環(huán)境公益訴訟，這比美國最為嚴苛的規(guī)則還要嚴苛。無論是從2004年福建泉州農民打砸搶污染外企的過激舉動還是2005年北大師生起訴中國石油天然氣集團的松花江污染案來看，我國公民并不缺少參與環(huán)保事業(yè)維護公共利益的熱情，問題是沒有相應的立法體制來保障公民維護公共利益的渠道。建立相應制度是必然的趨勢但是我們也應該考慮到我國的國情現狀，他山之石不能全盤皆用。美國現行環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則為”事實上損害”標準，這一標準拓展了維護公共利益的原告范圍，但是在判斷原告是否適格時，仍然要求原告與案件具有利益關系。筆者認為環(huán)境公益訴訟不同于一般訴訟的最大特點即它的公益性，公共利益是在私人利益之上的，因此為維護公共利益不需要原告與爭訟案件之間存在利益關聯，任何人都享有原告資格，但是也要給予一定的限制防止濫訴現象的發(fā)生，可以作如下限制：任何人都有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格除非法院能夠認定原告起訴的目的不是為了維護私人利益或者公共利益卻擾亂正常的司法秩序。這一標準比事實上損害標準還要寬松其帶來的必然結果是環(huán)境公益訴訟案件出現井噴之勢?？紤]到我國的訴訟資源和法院案件壓力，短期內實行這一標準絕無可能，但是我國環(huán)境問題不容小覷，公民通過法律維權的意識不斷增強而且保護環(huán)境的熱情不斷高漲，因此在法律中賦予公民個人原告資格確有必要。我們應該循序漸進確立從嚴格到寬松的與我國具體國情相適應的原告適格規(guī)則，在這漫長的轉變過程中我們可以借鑒美國環(huán)境公益訴訟原告資格擴張的道路。從“法定權利“標準逐步擴張適用至”法定利益“標準，再到“事實上損害”標準，最后實現任何人為了維護公共利益或者私權都可成為環(huán)境公益訴訟的原告標準。（作者單位：青島大學）