“十三五”時(shí)期通用航空法律制度改革方向及完善建議

滕琛

一、“十三五”前通用航空法律制度發(fā)展的不足

一段時(shí)期以來，與運(yùn)輸航空相比，中國(guó)的通用航空發(fā)展陷入了尷尬境地。一方面，截至2015年底，我國(guó)航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量已經(jīng)連續(xù)11年穩(wěn)居世界第二，與民航業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)比，客運(yùn)量和機(jī)隊(duì)規(guī)模分別占美國(guó)的1/2和1/3；但另一方面，通用航空飛行小時(shí)和機(jī)隊(duì)規(guī)模僅為美國(guó)的1/30和1/100，差距巨大。甚至與巴西等同為發(fā)展中國(guó)家相比，也明顯落后，例如作為通用航空業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的通用機(jī)場(chǎng)，我國(guó)僅為巴西的八分之一。如下圖：

造成這種局面的原因很多，如空域無法有效使用、通用機(jī)場(chǎng)嚴(yán)重不足、專業(yè)技術(shù)人員（飛行員）嚴(yán)重短缺等，但法律制度上的不健全及法律環(huán)境的不完善也嚴(yán)重制約了我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、立法的理念仍以嚴(yán)管為主放松為輔，導(dǎo)致低空資源的極大浪費(fèi)。例如，在《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》及實(shí)際操作中，報(bào)告空域所占比例很小且未連接成片，絕大多數(shù)飛行活動(dòng)還需要按管制空域報(bào)批，低空空域按照1000米劃設(shè)，而非國(guó)際慣例3000米等。

2、立法較為粗放，數(shù)量較少導(dǎo)致盲點(diǎn)眾多。例如，民航總局頒布的現(xiàn)行有效的民用航空規(guī)章中，絕大部分為運(yùn)輸航空規(guī)章，在運(yùn)行管理的嚴(yán)密性和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上與國(guó)際民航組織的要求仍存在差距。

3、立法嚴(yán)重滯后，重要的法律多年未進(jìn)行全面修改。例如《民用航空法》1996年3月施行，至今已有20年歷史。而《通用航空飛行管制條例》于2003年5月施行，至今已有13年歷史。以上兩部通用航空最重要的法律規(guī)范期間隨經(jīng)幾次修改，但均未涉及全面梳理，無法滿足這20年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大發(fā)展。

4、立法套用運(yùn)輸航空的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上增加了通航企業(yè)建立及運(yùn)營(yíng)的制度成本。例如：《通用航空企業(yè)審批管理規(guī)定》（已失效）規(guī)定了最低注冊(cè)資本（實(shí)繳）、具有飛行器、空地勤人員基礎(chǔ)設(shè)施等花費(fèi)較高的項(xiàng)目，而且審批手續(xù)分級(jí)等極為繁瑣，導(dǎo)致企業(yè)前期投入成本畸高，變相抬高了企業(yè)的入行門檻。

5、缺乏政策性指引文件，導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)展政策依據(jù)不足，市場(chǎng)培育乏力，民間活力無法激發(fā)。眾所周知，通航產(chǎn)業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、不確定性強(qiáng)、投入周期長(zhǎng)等特征，無法完全由市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)，需要政府的有效干預(yù)?？紤]到我國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通航產(chǎn)業(yè)需要政府用政策來推動(dòng)制度改革，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，吸引高水平人才。鼓勵(lì)新產(chǎn)品的使用、創(chuàng)造市場(chǎng)，從供給側(cè)的源頭拉動(dòng)行業(yè)發(fā)展。

二、“十三五”開局通用航空政策的重大變化

十三五以來，國(guó)家對(duì)通用航空的重視程度空前加強(qiáng)。2016年5月13日，國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這是建國(guó)以來國(guó)務(wù)院出臺(tái)的第一個(gè)促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的政策性文件，明確了未來五年我國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展的總體思路和主要任務(wù)，也是“十三五”時(shí)期指導(dǎo)我國(guó)通用航空改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

“意見”從五大方面對(duì)通用航空業(yè)的發(fā)展作出了部署：一是培育通用航空市場(chǎng)、二是加快通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)、三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、四是擴(kuò)大低空空域開放、五是強(qiáng)化全程安全監(jiān)管。

2016年8月8日，中國(guó)民用航空局起草了《中華人民共和國(guó)民用航空法》修訂征求意見稿，向社會(huì)公開征求意見。本次對(duì)民用航空法的“大修”，認(rèn)真總結(jié)民航法實(shí)施二十年來的實(shí)踐，借鑒和吸收國(guó)內(nèi)外民航立法及民航國(guó)際公約的新成果，突出強(qiáng)化航空安全監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，以保障民用航空活動(dòng)安全有序發(fā)展、維護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方權(quán)益、促進(jìn)民用航空事業(yè)發(fā)展為目的，完善行業(yè)依法治理的制度基礎(chǔ)，為建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)提供有力的法治保障。

其中，本次修訂刪除了通航定義中的列舉內(nèi)容，明確了國(guó)家鼓勵(lì)和支持通航發(fā)展的原則（第一百四十五條），明確中華人民共和國(guó)公民為民用航空器國(guó)籍登記主體（第七條），完善通航申請(qǐng)條件（第一百四十六條），為通航發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境。此外，注意區(qū)別運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)與通用機(jī)場(chǎng)，在具體管理制度上充分考慮通航特點(diǎn)，為通航發(fā)展留出空間（第五十三條、第六十二條、第六十三條、第二百一十三條）。

三、“十三五”期間通用航空法律制度改革方向及完善

針對(duì)國(guó)內(nèi)通用航空的發(fā)展情況，結(jié)合近期出臺(tái)的相關(guān)政策及法律修訂意見，筆者提出“十三五”期間通用航空法律制度改革方向及完善的建議如下：

1、以通用航空再定義及民用航空法修改為契機(jī)，推動(dòng)《中華人民共和國(guó)通用航空法》立法。

長(zhǎng)期以來，對(duì)通用航空的定義，各方存在一定爭(zhēng)議。國(guó)際民用航空組織（ICAO）對(duì)所有的民用航空運(yùn)營(yíng)劃分了三類，商業(yè)航空、航空作業(yè)和通用航空。修訂前的民用航空法對(duì)通用航空采用列舉式定義：通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)。修改后的通航定義較之前有了很大的變化，采用排除法定義：通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)?？梢?，我國(guó)對(duì)于通用航空的定義范圍較ICAO的范圍更廣，不僅把航空作業(yè)納入了通航范圍，也將無人機(jī)等新型飛行器納入進(jìn)來，形成一個(gè)范圍廣大的通用航空概念。

由于通用航空在我國(guó)的涵蓋范圍廣，為了適應(yīng)各種不同類型的航空器管理，應(yīng)當(dāng)以此重新定義為契機(jī)，對(duì)通用航空行業(yè)進(jìn)行立法，如《中華人民共和國(guó)通用航空法》（以下簡(jiǎn)稱“通航法”）。訂立這樣的法律具有現(xiàn)實(shí)的必要性：

第一，民用航空法將通用航空概念拓展的同時(shí)，立法內(nèi)容未見增加，僅有5條規(guī)范，明顯不足以涵蓋通航的管理，更無法推動(dòng)行業(yè)的發(fā)展。

第二，民用航空法立法上給通航法留下了必要空間，如修訂后的新法第145條增加了一款：國(guó)家鼓勵(lì)和促進(jìn)通用航空發(fā)展。

第三，大量的通用航空問題，亟待通過統(tǒng)一立法解決：如通航的適航管理、人員資質(zhì)、通用機(jī)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、通用航空空中飛行管理、通航事故調(diào)查程序等等，如果仍套用公共運(yùn)輸航空管理，勢(shì)必使通用航空的門檻短時(shí)間內(nèi)無法降低，難以達(dá)到十三五規(guī)劃目標(biāo)。

2、切實(shí)以“放管結(jié)合”的原則，推動(dòng)《通用航空飛行管制條例》修訂為《通用航空飛行管理?xiàng)l例》。

長(zhǎng)期以來，業(yè)內(nèi)人士把空域不開放視為推動(dòng)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一大問題。雖然2010年起，我國(guó)在9個(gè)試點(diǎn)區(qū)域試行了將低空空域劃分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域三類的做法，但實(shí)際情況如前文所述并不理想。

反觀通用航空的第一強(qiáng)國(guó)美國(guó)，其立法理念與我國(guó)截然不同。美國(guó)對(duì)于低空空域飛行的管理目的是基于飛行安全的考慮，所以在操作上更多地傾向于服務(wù)，使得飛行主體能夠有效地掌握飛行中可能遇到的問題。美國(guó)空域資源中，能夠?yàn)槊窈剿褂玫目沼蚣s占80%，其余20%為空軍所使用。而這20%的空域，也可以應(yīng)具體情況而批準(zhǔn)為民航所使用。

不僅空域管理與美國(guó)的立法理念不同，安全管理、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面，F(xiàn)AA均區(qū)別通用航空與公共運(yùn)輸航空的不同適用標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)識(shí)到了過高的標(biāo)準(zhǔn)不利于通用航空的發(fā)展。

十三五期間，民航局發(fā)展通用航空以“堅(jiān)持安全第一、放管結(jié)合”為指導(dǎo)思想，而這個(gè)思想，也可以參照美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)到以《通用航空飛行管制條例》為代表的各種管理規(guī)范上來，更加側(cè)重“放”來激發(fā)行業(yè)的發(fā)展。

3、將安全放在第一位，借鑒金融行業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)格監(jiān)管制度，在通航企業(yè)中強(qiáng)制設(shè)立“首席合規(guī)負(fù)責(zé)人”制度，將制度合規(guī)責(zé)任終生落實(shí)到具體的自然人，使通航企業(yè)的操作符合法律法規(guī)的規(guī)定和安全操作的規(guī)范。

行業(yè)的開放意味著更多的通航企業(yè)涌入，大量原先從事其他行業(yè)或者經(jīng)驗(yàn)缺乏的從業(yè)者從事通用航空行業(yè)的運(yùn)營(yíng)。由于合規(guī)需要一定的成本，一些企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)迫于成本的壓力，將某些預(yù)防性的措施省略，最終導(dǎo)致航空事故的發(fā)生?！锻ㄓ煤娇战?jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》（CCAR-290）中雖然規(guī)定新設(shè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、運(yùn)行及安全管理機(jī)構(gòu)配備與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相適應(yīng)的專業(yè)人員，企業(yè)高級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)完成通用航空法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)，主管飛行、作業(yè)質(zhì)量的負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)在最近六年內(nèi)具有累計(jì)三年以上相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作經(jīng)驗(yàn)等，但并未就相關(guān)人員的地位和責(zé)任作出明確的規(guī)定。而同樣具有高風(fēng)險(xiǎn)的金融行業(yè)，各種金融監(jiān)管條例一般都強(qiáng)制要求設(shè)立“首席風(fēng)險(xiǎn)官”，并且明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。筆者建議通用航空企業(yè)也借鑒不同行業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)制設(shè)立“首席合規(guī)官”，從責(zé)任的角度規(guī)范企業(yè)操作，杜絕行業(yè)大發(fā)展背景下，將通用航空事故控制在最低。從安全的角度，“讓通用航空器飛起來讓通用航空飛行愛好者熱起來”。（作者單位：廣東明門律師事務(wù)所）