關(guān)于行政處罰權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的分析

毛博

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，符合依法治國理念，符合黨的十八屆四中全會(huì)精神，是全面貫徹落實(shí)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的重要體現(xiàn)。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的實(shí)際，以下就向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸綜合執(zhí)法力量這一問題分析探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法存在的主要問題

現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法方面存在權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、管理與監(jiān)督缺位、職責(zé)與職能錯(cuò)位情況。概括起來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法中主要存在以下四個(gè)方面問題：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法無據(jù)，無權(quán)執(zhí)法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府擔(dān)負(fù)著本轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全方位的管理，就行政執(zhí)法層面來說主要涉及三個(gè)方面，一是公共安全監(jiān)管，包括安全生產(chǎn)、鄉(xiāng)村道路安全、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全、消防安全等；二是人口資源環(huán)境監(jiān)管，主要包括城鎮(zhèn)管理、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、國土資源、民政、人口計(jì)生、環(huán)境保護(hù)等；三是市場(chǎng)秩序監(jiān)管，主要包括工商、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)資等。上述各個(gè)領(lǐng)域除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受縣人口計(jì)劃委委托征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款、第六十五條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的執(zhí)法權(quán)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上無權(quán)執(zhí)法。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員在日常工作中發(fā)現(xiàn)違法情況時(shí)只能勸阻，對(duì)不聽勸阻的嚴(yán)重違法行為聯(lián)系有執(zhí)法權(quán)的單位處理，但往往由于制止不及時(shí)導(dǎo)致執(zhí)法成本增加，執(zhí)法效率降低，而輕微的違法行為則會(huì)不了了之。面對(duì)現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以形成有效的社會(huì)管理體系，無法進(jìn)行有效的日常行政監(jiān)管。

（二）職能部門執(zhí)法困難，無力執(zhí)法

目前，一些執(zhí)法部門在廣大農(nóng)村執(zhí)法存在著一些通病，即作為職能較為專一的執(zhí)法部門，在人員、編制、裝備、經(jīng)費(fèi)等方面的配置不可能完全滿足各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的實(shí)際執(zhí)法需要，在開展行政執(zhí)法時(shí)，面對(duì)點(diǎn)多、線長、面廣的廣大農(nóng)村，往往感到勢(shì)單力薄、力不從心。如有人舉報(bào)，執(zhí)法人員通常不能及時(shí)趕到違法現(xiàn)場(chǎng)，有的目擊證人又不愿作證，調(diào)查取證更加被動(dòng)，執(zhí)法人員束手無策，最后只能草草收?qǐng)?。如某縣文化局文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法大隊(duì)一線執(zhí)法人員有11人，主要負(fù)責(zé)全縣網(wǎng)吧、營業(yè)性演出、印刷企業(yè)和出版物經(jīng)營單位等活動(dòng)中的違法行為監(jiān)管，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前該縣共有文化經(jīng)營單位166家，其中網(wǎng)吧78家，KTV歌舞廳14家，營業(yè)性演出團(tuán)體6家，印刷企業(yè)36家，出版物經(jīng)營單位32家，隨著國家對(duì)文化經(jīng)營單位審批政策的放寬，該縣網(wǎng)吧數(shù)量預(yù)計(jì)將突破200家，目前的執(zhí)法力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)發(fā)展的需求。所以，執(zhí)法部門只能采取“蜻蜓點(diǎn)水”抽查執(zhí)法和突擊執(zhí)法的辦法開展執(zhí)法，難以運(yùn)用長效的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行有效管控，社會(huì)管理效果很不理想。

（三）職能部門多頭執(zhí)法，顧此失彼

在現(xiàn)有行政管理體制下，行政執(zhí)法權(quán)基本上在縣直部門，但多數(shù)情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又必須為其轄區(qū)內(nèi)的安全生產(chǎn)、道路交通、國土資源、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面工作負(fù)責(zé)，而其擁有的執(zhí)法權(quán)限范圍卻很小，僅靠與相關(guān)部門配合執(zhí)法、協(xié)助行動(dòng)的方式開展集中執(zhí)法活動(dòng)，不易形成常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，往往是顧此失彼、疲于應(yīng)付。

（四）工作人員角色錯(cuò)位，錯(cuò)誤執(zhí)法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在協(xié)助執(zhí)法變?yōu)橹黧w執(zhí)法。已經(jīng)頒布的行政法律、法規(guī)、規(guī)章，許多實(shí)施主體均為縣級(jí)或縣級(jí)以上人民政府及其主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上不具有執(zhí)法主體資格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按法律法規(guī)規(guī)定不具備執(zhí)法主體資格，且工作人員大多不是法律專業(yè)出身，僅靠短期突擊培訓(xùn)，便上崗執(zhí)法；另外工作崗位不固定、臨時(shí)性工作多，一人多職情況普遍存在，對(duì)行政執(zhí)法程序也不熟悉，所以一旦發(fā)生行政訴訟敗訴可能性很大。但是，從行政執(zhí)法實(shí)踐來看，眾多行政法律法規(guī)的實(shí)施，實(shí)際上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力支持來完成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了實(shí)際執(zhí)法主體，且要承擔(dān)主要責(zé)任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作包羅萬象，既要宣傳黨的政策，執(zhí)行上級(jí)指令，又要尊重老百姓意愿；既要改造舊環(huán)境求發(fā)展，又要維護(hù)穩(wěn)定保平安。正所謂上面千條線，下面一根針，各項(xiàng)工作落足點(diǎn)均要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，將行政處罰權(quán)相對(duì)集中并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍迫在眉捷。

二、行政處罰權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸工作的主要模式

（一）直接委托式執(zhí)法

委托執(zhí)法是指由行政執(zhí)法部門將處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其依法成立的組織統(tǒng)一實(shí)施。操作程序?yàn)椋簩?duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的事項(xiàng)由相關(guān)部門委托并就委托事項(xiàng)、期限、權(quán)限等方面簽訂委托協(xié)議，規(guī)范委托行為。如對(duì)某一違法行為進(jìn)行處罰，對(duì)誰實(shí)施行政處罰、處以何種處罰、處罰幅度均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定，部門只是履行蓋章手續(xù)，不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，如出現(xiàn)行政復(fù)議、訴訟由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替參與復(fù)議或應(yīng)訴，部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行為僅需進(jìn)行備案，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相對(duì)統(tǒng)一。

這種模式優(yōu)點(diǎn)在于不打破現(xiàn)有法律體系框架，實(shí)施起來相對(duì)容易。但缺點(diǎn)是委托事項(xiàng)須有法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定，若沒有則該處罰事項(xiàng)無法委托。

（二）集中下沉式執(zhí)法

下沉執(zhí)法是指通過集中相關(guān)行政處罰權(quán)到城市管理行政執(zhí)法局（以下稱行政執(zhí)法局），由行政執(zhí)法局成立若干執(zhí)法中隊(duì)，再根據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法任務(wù)輕重，將執(zhí)法中隊(duì)下派至鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展執(zhí)法。這種模式的典型做法是，執(zhí)法中隊(duì)實(shí)行雙重管理，行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)各執(zhí)法中隊(duì)人員編制、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，以及執(zhí)法人員培訓(xùn)、檢查考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常辦公經(jīng)費(fèi)、工資、場(chǎng)所，執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出人選，行政執(zhí)法局決定任命，執(zhí)法中隊(duì)常駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中隊(duì)長參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)會(huì)議。同時(shí)，執(zhí)法中隊(duì)工作人員除由行政執(zhí)法局配備一部分之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)工作需要和財(cái)力狀況，經(jīng)與行政執(zhí)法局協(xié)商，可再配備協(xié)管人員。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于執(zhí)法主體權(quán)力集中，責(zé)任明確，出現(xiàn)行政爭議引起行政復(fù)議、訴訟均由行政執(zhí)法局進(jìn)行應(yīng)對(duì)；同時(shí)，執(zhí)法中隊(duì)日常管理權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在轄區(qū)范圍的統(tǒng)一調(diào)遣，能夠最大限度的集中執(zhí)法力量，有效監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的行政違法行為。但也存在一些弊端，一方面按照《行政處罰法》第16條規(guī)定，行政處罰權(quán)集中到一個(gè)部門行使需逐級(jí)報(bào)請(qǐng)省級(jí)政府審批，過程相對(duì)較長；另一方面執(zhí)法中隊(duì)日常管理如果行政執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)溝通不到位，容易導(dǎo)致工作推諉扯皮、銜接不暢。

筆者較認(rèn)同第二種模式。原因除了這種模式執(zhí)法主體權(quán)力集中，責(zé)任明確之外，還在于相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作目前在各地已普遍開展，各地已經(jīng)成立了綜合執(zhí)法局，進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸相對(duì)行政處罰權(quán)工作基礎(chǔ)較好，但考慮到這種模式下執(zhí)法中隊(duì)雙重管理的特點(diǎn)，做好行政執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)溝通，配備一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)尤為重要。

三、行政處罰權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸后應(yīng)重點(diǎn)注意的問題

一是雙重管理，明晰權(quán)責(zé)。要明確相關(guān)職能部門各自職責(zé)、權(quán)限，重點(diǎn)是雙方在辦公地點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法車輛、裝備、服裝、人員工資福利和編制等方面的分工，以及執(zhí)法中隊(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體執(zhí)法范圍。

二是區(qū)分類別，嚴(yán)格程序。明確執(zhí)法中隊(duì)執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法中隊(duì)以行政執(zhí)法局的名義進(jìn)行執(zhí)法，通常適用簡易程序行使行政處罰權(quán)，嚴(yán)禁超越執(zhí)法權(quán)限執(zhí)法。一般程序案件和依法強(qiáng)制拆除等強(qiáng)制措施的實(shí)施，必須報(bào)行政執(zhí)法局批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

三是強(qiáng)化培訓(xùn)，提高素質(zhì)。加大培訓(xùn)力度，行政執(zhí)法局牽頭定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識(shí)、業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，切實(shí)提高辦案能力和執(zhí)法水平。逐步清退不合格執(zhí)法人員，增加正式執(zhí)法人員，執(zhí)法人員須經(jīng)考試合格后，持證上崗。

四是加強(qiáng)監(jiān)督，確保公正。相關(guān)部門要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，共同建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法中隊(duì)的監(jiān)督，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，做到指導(dǎo)得力、跟進(jìn)及時(shí)、追責(zé)到位，確保執(zhí)法人員在日常執(zhí)法活動(dòng)中做到文明、公正、規(guī)范、廉潔執(zhí)法。（作者單位：河南省武陟縣人民政府法制辦）