我國城市社區(qū)自治的基礎(chǔ)

李丹丹

我國的城市社區(qū)自治是城市社區(qū)居民依法直接管理社會基層公共事務(wù)的一種民主形式，是推進我國基層民主建設(shè)的重要組成部分，是建設(shè)中國特色社會主義政治文明的重要環(huán)節(jié)。因此，對于我國城市社區(qū)自治的研究一直是學(xué)術(shù)界各專家、學(xué)者和研究人員廣泛關(guān)注的熱點。在所有的研究成果中，治理理論、自組織理論、公民社會理論等為城市社區(qū)自治提供了理論依據(jù)。而作為我國三大基層民主之一的城市基層民主，社區(qū)自治是其基本實現(xiàn)形式，民主又無疑是其組織形式和組織體系架構(gòu)的制度基礎(chǔ)和價值基礎(chǔ)。

一、時代呼聲：我國城市社區(qū)自治的背景、發(fā)展和內(nèi)容

隨著改革開放的深入，社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，經(jīng)濟領(lǐng)域的深刻變革和政治領(lǐng)域民主化進程的不斷推進對城市社會領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響。計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)單位制逐步解體，以“全能型政府”為基礎(chǔ)的集權(quán)式城市基層管理體制已無法適應(yīng)、無力處理我國城市化進程不斷加快以及變革過程中產(chǎn)生的紛繁復(fù)雜的基層社會事務(wù)，國家職能與社會職能日益分離，但是此時越來越突顯的社會服務(wù)體系缺乏、社會利益沖突加劇、社會控制機制失效、新興市場規(guī)范乏力種種問題層出不窮，顯示了城市轉(zhuǎn)型過程中城市社會治理的不足。面對社會成員日益增長和豐富的社會需求，特別是權(quán)利意識和政治參與欲求的增強，原有體制無法將更多社會成員整合到政治體制中來。在此社會背景和實際情況下，社區(qū)自治已成為我國城市改革和發(fā)展的時代需要。

為了響應(yīng)時代的呼聲，國家民政部在80年代中期倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上，于1991年首次提出了“社區(qū)建設(shè)”這一概念并啟動了社區(qū)建設(shè)工程。隨之全國26個實驗區(qū)分別開展了社區(qū)的建設(shè)工作。新世紀開始之際，在總結(jié)實驗區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為規(guī)范社區(qū)的發(fā)展，民政部在2000年11月3日向黨中央、國務(wù)院上報了《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》。這個意見引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，中央政治局常委會專題研究了社區(qū)建設(shè)工作，同意民政部的意見。2000年11月19日以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的名義向全國轉(zhuǎn)發(fā)了該意見，即中辦發(fā)【2000】23號文件。這個文件首次明確了城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，也規(guī)劃了城市社區(qū)建設(shè)各項工作的開展。

二、民主：城市社區(qū)自治的基礎(chǔ)

社區(qū)自治從字面上來理解就是社區(qū)居民的自我治理，這牽扯到兩個概念，何謂“社區(qū)”，何謂“自治”。

1887年德國社會學(xué)家滕尼斯提出了“社區(qū)”的概念，自此社區(qū)更多的是在社會學(xué)的領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，但這并不妨礙我們從政治學(xué)的視角來考察。對社區(qū)這一概念的界定，仁者見仁，智者見智，國內(nèi)外不同學(xué)者都有不同的意見。為此，中辦發(fā)【2000】23號文件聯(lián)系我國的實際情況，對社區(qū)的概念作了這樣的解釋，“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”，這無疑給我們國內(nèi)學(xué)者對相關(guān)方面的研究提供了一種統(tǒng)一的說法。仔細分析，社區(qū)這一概念涵蓋了四個基本要素：（1）居民；（2）地域；（3）社區(qū)的組織及相關(guān)制度；（4）社會經(jīng)濟事務(wù)、資源和生活服務(wù)設(shè)施。

我們可以從這四個基本要素來理解“自治”。對于社區(qū)來說，自治具有兩重意義：就居民也就是個人而言，它意味著自決和免受干預(yù)的自由狀態(tài)；就社區(qū)這個共同體而言，它意味社區(qū)居民有權(quán)通過一定的組織及相關(guān)制度直接決定并管理共同體的經(jīng)濟、社會和政治事務(wù)，并控制共同體的資源的狀態(tài)。自由是達成自我實現(xiàn)和社會進步的根本條件。馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中稱“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”，書中還明確地把個性充分解放的“自由人的聯(lián)合體”當(dāng)作其最高的政治理想。洛克、盧梭等西方政治思想家也曾經(jīng)對人類生而平等自由這一論斷做過深刻的闡釋。自由是現(xiàn)代民主制度不可或缺的價值因素。

治理理論興起于上世紀90年代，“治理”一詞如果將其按字面分解是統(tǒng)治與管理，但是治理與統(tǒng)治的實際含義卻有很大的不同。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。①治理雖然也需要權(quán)威基礎(chǔ)，但是治理的權(quán)威不一定是政府機關(guān)，治理的主體也不一定是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)。與統(tǒng)治更不同的是，治理是一個上下互動的管理過程，而不是一個單一向度的管理，其權(quán)力向度是多元的、相互的，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標(biāo)?！吧浦巍笔侵卫砀灸繕?biāo)，俞可平教授關(guān)于善治的基本要素，合法性、透明性、責(zé)任性、法治和回應(yīng)，其實也是民主制度的一般要素，這些要素其實就是城市社區(qū)自治的發(fā)展方向?！斑@種建立在民主基礎(chǔ)上的善治，我們稱之為民主的治理。這種民主的治理，應(yīng)當(dāng)是中國政治的主要發(fā)展方面。”②套用這句話，這種民主的城市社區(qū)自治，應(yīng)當(dāng)是中國基層民主政治的主要發(fā)展方面。

據(jù)以上分析，我們已經(jīng)可以清楚地得出一個結(jié)論：民主是城市社區(qū)自治的基礎(chǔ)。

我國的社會主義民主是保證無產(chǎn)階級和廣大勞動人民政治權(quán)利得到廣泛、真實、平等實現(xiàn)的政治形式。在馬克思主義經(jīng)典作家看來，民主是一種保障公民權(quán)利得以實現(xiàn)的國家形式?！懊裰髦剖菄抑贫鹊念悺雹?、“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種”④。當(dāng)然，這樣的概括主要集中在民主形式的國家層面，而基層民主作為相對獨立于國家層面的社會層面的民主形式，應(yīng)該是社區(qū)自治組織的一種形式，一種制度。這兩種層面的民主具有不同的特點和表現(xiàn)形式，但又都是中國特色社會主義民主的重要組成部分，兩者相互貫通，有著割不斷的聯(lián)系。英國學(xué)者赫爾德在考察當(dāng)今世界民主發(fā)展的趨勢時提出：“民主在今日要繁盛發(fā)達，就必須被重新構(gòu)建為一種雙向現(xiàn)象：一方面涉及國家權(quán)力的重塑，一方面與重構(gòu)市民社會有關(guān)。”⑤

“重構(gòu)市民社會”，在當(dāng)代中國來說，重要的一方面就是發(fā)展基層民主，構(gòu)建城市社區(qū)自治。通過以上對于社區(qū)自治理論和民主理論的簡單闡釋，我們已經(jīng)證明了民主是城市社區(qū)自治的基礎(chǔ)這一論斷。民主究竟是什么？我們應(yīng)該嘗試做一下總結(jié)性的概括：民主有兩方面的含義，一是人民經(jīng)“若干方式”（包括直接民主和間接民主）實行統(tǒng)治的政治制度，二是，也是同樣重要的，民主制度的精神層面即人們普遍追求的政治價值。當(dāng)然，民主制的建設(shè)還需要經(jīng)濟、社會和國家、黨、政府等方面的基礎(chǔ)性建設(shè)。那么我們可以從民主的兩方面含義和基礎(chǔ)環(huán)境出發(fā)，嘗試以民主為理論基礎(chǔ)，為我國城市基層民主發(fā)展和城市社區(qū)自治的制度建設(shè)提供一些建議。需要說明的是，我們的建議會借鑒其他社會形態(tài)民主形式有價值的要素，因為許多政治學(xué)家都發(fā)現(xiàn)，民主政治有許多普遍的要素。⑥無論在哪一種社會制度下，在哪一個國家或哪一個時代，只要是民主政治，都會有許多共通的制度設(shè)計和政治價值。馬克思主義政治學(xué)也從未否認歷史上的民主形式間存在著共性、繼承性和聯(lián)系，也未否定過作為民主要素的“選舉”、“監(jiān)督”等權(quán)利和民主制度形式本身。（作者單位：東營市東營區(qū)文匯街道辦事處）

注釋：

① 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社.2000年版.第5頁

② 俞可平，Arif Dirlik編.中國學(xué)者論民主與法治[M].重慶：重慶出版社.2008年版.第16頁

③ 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社.1972年版

④ 列寧.列寧選集：第31卷[M].北京：人民出版社.1972年版

⑤ [英]戴維·赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮等譯.北京：中央編譯局出版社.1998年版.第396頁

⑥ 俞可平.政治學(xué)的公理[J].江蘇社會科學(xué).2003年第5期