政府在我國生態(tài)補償主體關系中的角色及職能

摘要：生態(tài)補償主體主要涉及“補償主體”和“受償主體”。從主體關系角度出發(fā)，“補償主體”和“受償主體”之間的關系可以類型化為“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”的主體關系、“生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”的主體關系、以及區(qū)域生態(tài)補償的主體關系。生態(tài)補償資金機制中的政府具有多重身份和作用，政府既是生態(tài)利益的所有者，又是代表者；既是生態(tài)補償的核心主體，也是輔助主體和監(jiān)督主體?！把a償主體”和“受償主體”可以歸納為“生態(tài)保護者”和“生態(tài)受益者”這一對主體關系范疇。政府的角色及其職能定位體現在：生態(tài)補償宏觀政策的制定與調控者；生態(tài)補償管理秩序的維護者；良好的生態(tài)環(huán)境服務的提供者；以及社會利益的再分配者。

關鍵詞：政府；生態(tài)補償主體；職權；職責

中圖分類號：DF 46 文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.08

一、問題與進路2016年5月國務院辦公廳頒布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》明確提出“權責統(tǒng)一、誰受益誰補償，政府主導、社會參與”等生態(tài)補償原則及要求。鑒于實施生態(tài)補償，最重要的是要明確利益相關者的角色定位及其對應的權利義務和責任，因此，主體及其權利（力）義務關系是構建生態(tài)補償法律關系的前提。然而，對政府的主體功能及其職權職責進行研究的，尚不多見，目前的生態(tài)補償理論研究還存在政府角色定位模糊，職權職責不明晰以及相應的理論供給不足等現象。本研究的意義首先在于，解讀并厘定生態(tài)補償中政府的角色及其職權職能到底是什么，應該是什么。其次，本研究的意義還在于通過理論分析為生態(tài)補償立法提供制度化的政府職權職責建構參考。

生態(tài)補償涉及范圍很廣，首先需要進行類型化分析。無論是國內還是國外，生態(tài)補償均包括兩種類型：一種是環(huán)境利益受益者對環(huán)境利益受損者進行經濟上的補償；另一種是環(huán)境資源開發(fā)利用者對生態(tài)系統(tǒng)造成的損害進行補救，前者針對正外部性問題，即經濟學意義上的是生態(tài)系統(tǒng)服務付費（Payment for Ecosystem Services，簡稱PES），后者針對負外部性問題，即生態(tài)學意義上的生態(tài)補償補償（Ecological Compensation，簡稱EC）。庇古理論認為，對造成負外部性的環(huán)境行為人，通過稅收和征收費用，內化負外部性后果，對正外部性的環(huán)境行為人進行福利和補貼，以便激勵。生態(tài)補償中最重要的主體是補償主體和受償主體兩類，與生態(tài)補償類型相對應，該主體關系可以劃分為“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”的主體關系，“生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關系，以及兼顧兩種類型特征的區(qū)域補償主體關系。

我國各領域開展的補償實踐表明，政府在任何一種主體關系中均發(fā)揮著關鍵作用。上述三類主體關系中，實然狀態(tài)下的政府的角色是什么 在本研究中，政府系指作為行政機構的各級政府及其所屬部門，職權系指政府的公職權。靜態(tài)地看，政府包括行政機構的各級政府及其所屬部門；動態(tài)地看，政府既可以是某一級政府，也可以是具體的補償實踐中的執(zhí)行部門，如農業(yè)部門、林業(yè)部門、環(huán)保部門等。，其職權職責呈現出什么樣的權力義務配置模式，這是本研究首先考察的問題；其次，鑒于三類主體關系的共性，本研究將其進一步歸納為“生態(tài)環(huán)境保護者——生態(tài)環(huán)境受益者”這一類主體關系；如何歸納，怎樣看待其中的政府角色及其職能定位，將是本研究接下來分析的重點；此外，應然狀態(tài)下系統(tǒng)深入地認知政府在生態(tài)補償主體關系中的角色定位，是本研究最后需要解決的關鍵問題。

西南政法大學學報潘佳：政府在我國生態(tài)補償主體關系中的角色及職能有鑒于此，本研究從實然及應然兩側層面，采用歸納的研究進路，逐一對上述問題進行了回應 在對生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用行為進行研究時，首先需要區(qū)分兩個關鍵詞——“補償”與“賠償”。兩者的共性在于都具有損害彌補功能，但其法律機理不同?！百r償”要求行為人對自己的違法行為造成的損害予以彌補；“補償”要求行為人對自己合法行為造成的損害后果予以一定程度的彌補。“賠償”以完全彌補全部損害為原則；而“補償”則不要求彌補全部損害，僅要求給予合理、適當的補償即可。當論及生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用者的生態(tài)補償時，其前提一定是合法的開發(fā)利用。。

二、不同生態(tài)補償主體關系類型中政府角色的實然解讀（一）“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境受損者”主體關系中的政府

1.作為受償主體的政府職能

生態(tài)補償主體的確立原則是“破壞者付費原則、使用者付費原則、受益者付費原則、保護者得到補償原則”[1]。 “生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”主體關系有關的補償，是對自然資源的所有人、自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復治理行為以及生態(tài)環(huán)境損害的直接受害者的補償，包括生態(tài)恢復成本和對居民的直接經濟損害成本，補償的主要內容是生態(tài)環(huán)境的恢復。實踐中，比較典型的是海洋生態(tài)補償、礦產資源生態(tài)環(huán)境恢復等。該主體關系實踐中，補償的是開發(fā)利用環(huán)境資源造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞的價值以及對受損生態(tài)環(huán)境的修復、治理的支出。區(qū)分出補償的主客體，弄清楚誰應該向誰補償，是生態(tài)補償得以存在和開展的首要前提[2]。政府基于生態(tài)利益受損者代表的地位，是受償主體。開發(fā)利用環(huán)境資源的企業(yè)或者個人基于生態(tài)環(huán)境損害者的地位，是補償主體 “生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”主體關系中的補償主體指：由于開發(fā)利用環(huán)境資源造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，對上述價值以及受損生態(tài)環(huán)境的修復、治理提供資金的主體。受償主體指接受上述資金的主體及其代表。。

該類型生態(tài)補償主體關系實踐中，政府主要是制定政策，并接受環(huán)境資源開發(fā)利用者支付補償資金等其他形式的補償，比如在山西省煤炭開采生態(tài)補償實踐中，山西省政府首先負責制定實施煤礦業(yè)的生態(tài)補償政策；接受、監(jiān)督礦山環(huán)境治理恢復保證金；通過征收行為接受和管理監(jiān)督煤炭可持續(xù)發(fā)展基金運營情況。

在具體實施過程中，由于涉及不同層級的政府及其部門，具體職權（利）類型和職責范圍主要由本級政府的職能范圍所決定。中央人民政府或者省及以下各級政府，首先是政策的制定和推行者；其次，作為地方各級人民政府是實施政策的協調管理主體，推進政策的實施；再次，政府部門作為監(jiān)督者，在生態(tài)補償有關基金的運作中起監(jiān)督作用；另外，其他職能部門諸如財政、發(fā)改委、公安、稅務、統(tǒng)計、物價等系統(tǒng)在各自職能范圍內負責具體生態(tài)補償的有關工作。

2.受償主體的職權職責配置

在“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”這一對主體關系中，補償主體為生態(tài)環(huán)境損害者，受償主體為生態(tài)環(huán)境利益的受損者。作為補償主體的生態(tài)環(huán)境損害者和作為受償主體的生態(tài)環(huán)境利益受損者形成相應的權利職責關系。其中，生態(tài)環(huán)境損害者主要是自然資源的開發(fā)利用者，生態(tài)環(huán)境利益受損者主要是代表國家或者某一區(qū)域公民的中央人民政府或者地方各級人民政府。政府的角色身份包括：組織協調主體、主要實施主體和配合主體、監(jiān)管主體以及評估主體。

政府及其職能部門均作為直接的環(huán)境利益受損者的代表，是受償主體，它們的一般職權為接受環(huán)境資源開發(fā)利用者的補償資金及其他補償。其一般職責為保障自然資源合法開發(fā)利用者的權益；提供良好的生態(tài)環(huán)境。

就我國當前該類型的各領域生態(tài)補償實踐來看，受償主體（國家及其代理人即“政府”）的職權主要包括：對開發(fā)利用自然資源情況的知悉、調查及監(jiān)督權；接受生態(tài)補償費用的權利；對生態(tài)補償費的管理和合法使用權；依法依規(guī)定組織實施生態(tài)補償各項工作的職權等。

受償主體的職責主要包括：賦予自然資源的合法開發(fā)利用主體開發(fā)利用資格；補償費用的繳納、管理及使用公開；生態(tài)補償實施工作的公開和主動接受監(jiān)督等。

（二）“生態(tài)環(huán)境保護者、生態(tài)環(huán)境建設者——生態(tài)環(huán)境受益者”主體關系中的政府

1.作為補償主體的政府職能

基于“生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關系的生態(tài)補償，是受益者負擔原則的體現，反映了在使用環(huán)境資源的過程中引起的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整體功能的積極變化，是一種基于“正外部性”的補償[3]?；谶@種“正外部性”的要求，國家往往通過實施一系列政策工程來實施生態(tài)補償，比如草原生態(tài)補償、森林生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償等。

“生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關系補償中，補償主體和受償主體系這一主體關系是最核心的主體關系，補償主體為直接轉移支付資金的政府及其代表財政部門，受償主體為積極投入生態(tài)保護及生態(tài)建設事業(yè)的村民、牧民或者群眾等。生態(tài)補償政策工程的直接實施部門，如林業(yè)部門、草原畜牧部門等與相對人發(fā)生的職權關系，系另一對重要的主體關系。其他有關的參與主體諸如工商、統(tǒng)計、公安、審計等作為輔助主體的協調管理主體、監(jiān)管主體及評估主體在實施生態(tài)補償政策中，與相對人或者政府部門之間也會形成相應的主體關系。

就我國的生態(tài)補償實踐而言，“生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關系下的生態(tài)補償實踐中，政府的身份是多元的，既涉及中央人民政府，也包括地方人民政府（省人民政府、市人民政府以及縣人民政府，甚至鄉(xiāng)人民政府），村委會扮演著“準政府”的角色，承擔了政府的部分服務職能。政府既包括政府自身，還包括有關的職能部門。政府的多重身份決定了其多元職能，包括：作為生態(tài)補償有關的規(guī)劃和政策的制定推動者；作為生態(tài)補償政策實施的主要推動主體（如地方各級草原畜牧部門、林業(yè)部門、財政部門等）；作為生態(tài)補償政策實施的輔助實施主體（包括規(guī)劃部門、農業(yè)部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計部門等）；作為生態(tài)補償政策推行的監(jiān)督者（包括紀檢監(jiān)察部門、審計部門、公安和司法部門等）。

2.補償主體的職權職責配置

政府及其職能部門作為直接的環(huán)境受益主體者，其主體的一般職權為代表公眾利益，享受良好的生態(tài)環(huán)境。其職責為提供資金支持、制定與落實法規(guī)政策。

在生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者與生態(tài)環(huán)境利益受益者這一對核心范疇中，政府是作為環(huán)境受益者的代表，當然地負有提供生態(tài)補償資金支持及轉移支付的職責。實際上，生態(tài)環(huán)境的受益者范圍很廣泛，包括享有良好生態(tài)環(huán)境的公民個人、組織、團體、區(qū)域、國家甚至全球，其范圍大小取決于特定生態(tài)功能服務的地域范圍以及享受該服務群體的范圍。總體而言，作為生態(tài)利益受益者的政府，其角色身份也不是一成不變的的，包括：組織協調主體、主要實施主體和配合主體、監(jiān)管主體以及評估主體等。

就我國當前該類型的各領域生態(tài)補償實踐來看，作為“生態(tài)環(huán)境利益受益者”的政府，是生態(tài)補償政策實施的補償主體，其職權主要包括：代表公眾利益，享受良好的生態(tài)環(huán)境；通過政策文件或者契約的形式設定自然資源開發(fā)利用的職權邊界；通過政策法規(guī)或者契約的形式明確生態(tài)補償的補償主體、受償主體、組織協調主體、監(jiān)管主體、評估主體等權利職責，規(guī)定補償范圍和補償標準，設定權利職責的實現方式；此外，政府還存在一些與生態(tài)補償政策工程實施有關的文件或者合同中約定的其他職權等。

作為“生態(tài)環(huán)境利益受益者”的政府，其職責為：制定生態(tài)補償有關的政策規(guī)范并公開，向受眾解釋說明；足額、無附加條件、及時地撥付補償資金及有關資金；組織實施生態(tài)補償政策有關的工作；監(jiān)督及評估生態(tài)補償政策的實施；對補償資金及相關資金的監(jiān)管；對補償工作實施過程中違法違規(guī)行為的監(jiān)管等。

（三）區(qū)域補償中的政府

1.政府角色及其職能的復雜性

區(qū)域生態(tài)補償，即發(fā)生在不同行政區(qū)域之間的生態(tài)補償。簡單地說，即生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的補償。生態(tài)保護地區(qū)是指為維護和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務價值投入成本或受到限制的地區(qū)。生態(tài)受益地區(qū)是指從生態(tài)保護活動中獲益，并通過開發(fā)利用環(huán)境和自然資源取得經濟利益的地區(qū)。區(qū)域生態(tài)補償就是通過生態(tài)補償的手段來協調人地關系中的區(qū)域關系問題[4]。

實踐中典型的補償實踐主要有重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償 重要生態(tài)功能區(qū)是指在保持流域、區(qū)域生態(tài)平衡，減輕自然災害，確保國家和地區(qū)生態(tài)安全方面具有重要作用的特定保護區(qū)域。在我國主要包括江河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持重點保護區(qū)和重點監(jiān)督區(qū)、江河洪水調蓄區(qū)、防風固沙區(qū)和重要漁業(yè)水域。、流域生態(tài)補償、自然保護區(qū)生態(tài)補償以及風沙源區(qū)生態(tài)補償等。重要生態(tài)功能區(qū)最早以建立重要生態(tài)功能保護區(qū)的形式受到保護，對其的生態(tài)補償主要通過對重要生態(tài)功能保護區(qū)的投入間接實現，限制開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向是重要生態(tài)功能區(qū)。重要生態(tài)功能區(qū)由于政府將主體功能定位為提供生態(tài)產品，保障國家生態(tài)安全，導致其發(fā)展機會受限，保護成本相對提高，因而需要給予補償。流域補償如新安江生態(tài)補償發(fā)生在上游安徽省和下游浙江省之間，如果跨界斷面水質不達標，則安徽省補償浙江省，否則浙江省補償安徽省。行政區(qū)域也可以指市、縣，補償主客體也不一定同級。風沙源區(qū)生態(tài)補償如京津風沙源區(qū)生態(tài)補償是各種類型的生態(tài)補償或者類似生態(tài)補償的項目工程的組合。受益者的范圍還沒明確，補償的方式、主體等都很復雜，補償主體和受償主體均不是確定的。

具體而言，由于區(qū)域生態(tài)產品流向的開放性和使用的非競爭性，理論上所有區(qū)域都是受益主體。中央政府是補償給付主體，重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補償接受主體。從區(qū)域層面而言，通過協議的形式購買重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產品的區(qū)域政府是補償給付主體，重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補償接受主體。從重點生態(tài)功能區(qū)層面而言，從事生產建設活動的個人或組織（包括企業(yè)）是補償給付主體，限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補償接受主體；從事旅游、觀光等行為的個人或組織（包括企業(yè)）是補償給付主體，禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補償接受主體；因生態(tài)保護的需要而遷移的人（不包括因不符合區(qū)域環(huán)境保護標準而需要遷出的污染性企業(yè)）是補償接受主體，重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補償給付主體[5]。

區(qū)域補償中，涉及中央人民政府對地方人民政府轉移支付時，地方人民政府因缺乏補償積極性會基于自身的偏好，及實施與中央目標略有差異的生態(tài)補償政策路徑選擇進行適當的變通。譬如，重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償的中央政府和縣級政府在實施生態(tài)補償政策時，基于因地制宜的需求存在區(qū)別： 首先，二者都有基于自身利益最大化的追求目標，中央人民政府的目標是最大程度的充分利用生態(tài)補償轉移支付改善生態(tài)環(huán)境質量； 而縣級人民政府的目標不僅是要按照政府監(jiān)管部門的要求進行生態(tài)保護，更重要的是促進本地區(qū)經濟的發(fā)展。其次，二者之間存在信息不對稱，雙方有不同的信息搜集渠道，但總體來說，縣級人民政府掌握的地方信息相對較多，對生態(tài)破壞的程度、生態(tài)治理與恢復的資金投入擁有較全面的信息。

區(qū)域補償中的政府既是生態(tài)環(huán)境利益受損者的代表，也是生態(tài)環(huán)境利益受益者的代表。在區(qū)域生態(tài)補償由于涉及下游地區(qū)與上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)與保護地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)，同一區(qū)域內還涉及不同的政策工程。實踐中，參與的政府往往是不同區(qū)域、不同層級的，中央人民政府扮演了統(tǒng)籌和協調的角色。從生態(tài)補償實踐的財政轉移支付體制看，我國已經建立了中央財政對省級財政的轉移支付體制以及省級財政對省以下財政的轉移支付體制。

2.職權職責的配置形式

區(qū)域補償按照政府參與的方式不同，包括縱向與橫向兩種?？v向主要是指政府通過經濟手段、行政手段等間接實現開發(fā)利用環(huán)境資源的區(qū)域對保護環(huán)境資源區(qū)域的補償，包括財政均衡性轉移支付，實行向重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域傾斜的政府投資政策，發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經濟，實行生態(tài)保護優(yōu)先的政績評價等；橫向主要是指開發(fā)利用直接環(huán)境資源的區(qū)域對保護環(huán)境資源區(qū)域的補償，包括地區(qū)間橫向援助、生態(tài)移民等。

區(qū)域生態(tài)補償總體上涉及兩種類型，一種是單一目標的區(qū)域補償，如水質改善為目標的流域補償，一種是目標較為宏觀可以分解為不同具體目標的政策工程補償的綜合，比如自然保護區(qū)補償總體目標是自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護及恢復。這一目標既包括草原、森林植被恢復，也涉及水資源涵養(yǎng)等內容，由此，涉及的目標較為宏觀，事項繁多，往往是系統(tǒng)政策工程的組合，其職權職責可以通過不同的項目工程具體化。

總體而言，區(qū)域補償表現為一個地區(qū)對另一個地區(qū)的補償，或者省以下上級政府對下級政府的補償，以及中央對地方的補償。不同地區(qū)的補償，作為補償主體的政府和作為受償主體的政府，應當是一種契約關系，按照權利職責協議享有權利，承擔職責。上下級間的財政轉移支付關系，作為補償主體的中央政府，主要職權和職責均是互撥資金，作為受償主體的下級政府，主要權利是要求上級政府足額及時劃撥資金，主要職責是接受資金。此外，中央政府或者上級政府還扮演了組織協調者的角色，規(guī)劃、計劃或者政策的制定者角色，有關政府及其部門還承擔執(zhí)行政策職能，監(jiān)管職能和評估職能等，因其參與的角色身份差異，承擔不同的職權（利）職責。同級政府之間的補償，本質上是一種契約關系，具體的職權職責取決于雙方之間的約定內容。

三、歸納：“生態(tài)環(huán)境保護者——生態(tài)環(huán)境受益者”主體關系中的政府目前，國際上的生態(tài)補償主要有政府購買為主導的公共支付系統(tǒng)，以及通過市場手段來實現的生態(tài)系統(tǒng)兩類，且以政府購買為主[6]。簡單地來看，國外生態(tài)補償的主體可以為“生態(tài)系統(tǒng)服務購買者”和“生態(tài)服務系統(tǒng)提供者”，包括政府主體以及各類私主體，如土地利用者與生態(tài)系統(tǒng)服務者、利益相關者[7]，還可能涉及監(jiān)督管理者、有關政策制定者以及第三方等[8]。其中，有關生態(tài)系統(tǒng)服務的主體有：土地的開發(fā)利用者（需求者）、土地（價值）提供者（供給者）、土地生態(tài)價值的評估者、開發(fā)利用管理者[9]。

根據科斯定理，在產權明確的前提下，只要交易成本為零或小到忽略不計，無論初始產權如何規(guī)制，都可以通過自由的市場交易達到資源的最優(yōu)配置[10]。然而，其前提在于產權確定與低廉的交易成本，這恰恰是生態(tài)服務交易市場制度的兩大軟肋[11]。就產權而言，環(huán)境資源的界定成本巨大，而且在我國當前市場條件下，低廉的交易成本也是不易實現的。

從已有的我國生態(tài)補償實踐看，生態(tài)保護者或建設者通常與生態(tài)受益者構成對應的補償——受償關系。由于生態(tài)效益的無形性和外溢性，通常很難識別出具體的受益主體，往往將受益地區(qū)的人民政府作為受益者。同時，生態(tài)保護者和建設者雖然比較明確，但往往人數眾多，由受益地的人民政府直接補償保護者或建設者協調成本太高。因此，實踐中往往是由受益地人民政府補償保護者或建設者所在地人民政府，再由該政府按照特定標準將補償款發(fā)放給具體的生態(tài)保護者和建設者。

由于環(huán)境損害范圍的廣泛性和潛伏性，通常很難識別出由于生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用行為而遭受損害的具體主體，因此開發(fā)利用者通常與所在地政府構成了對應的補償——受償關系。開發(fā)利用者向政府繳納一定的費用，再由政府統(tǒng)一治理恢復環(huán)境、補償其他受害人的損失。由于我國對自然資源實行公有制，開發(fā)利用者是在補償環(huán)境所有者引起開發(fā)行為而遭受的損失，政府是自然資源所有者的代表。

鑒于區(qū)域生態(tài)補償的主體復雜性與目標多元性，作為某一區(qū)域利益代表的政府，因其角色定位不同，在不同語境下既可以是補償主體，也可以是受償主體。

在我國，財政轉移支付是補償政府投入的最主要形式，包括中央對地方以一般轉移支付和專項轉移支付為手段的生態(tài)補償財政轉移支付，省級政府對轄區(qū)內下級政府以生態(tài)補償為主要目標的各種類型的轉移支付，以及以省級為主的同級政府之間的橫向轉移支付。目前，我國實踐中的生態(tài)補償財稅政策均是以縱向為主，即自下而上的收費和自上而下的撥款，而同級政府間的橫向生態(tài)補償資金流動很少。縱向生態(tài)補償為主的機制，對中央政府的決策能力要求較高，然而，地方政府無疑對地方的生態(tài)情況更為熟悉，同級地方政府之間進行橫向財政轉移支付能夠彌補中央決策能力的不足，更好實現生態(tài)補償制度的目的。

無論是哪一類主體關系，均涉及國家、地方政府、社會組織和個人四類主體。補償主體的主要職責為通過資金或者其他形式彌補環(huán)境利益損失或者其他利益損失，受償主體的主要職權（利）為接受以資金給付為主的補償。因財政資金“取之于民”而又“用之于民”，無論是哪一種生態(tài)補償，企業(yè)、社會團體等組織或者居民個人均為最終的職責主體，補償用于環(huán)境資源損害或者為保護環(huán)境而產生的既得利益損失等。

在上述三類主體關系中，“補償主體”和“受償主體”可以一體化納入“生態(tài)保護者”和“生態(tài)受益者”這一對關系主體范疇，對于我國市場化機制下的生態(tài)補償，以及國外PES（Payment for Enviroment Services， 生態(tài)環(huán)境付費）實踐，均可以適用這一主體范疇，在此基礎上形成一般地職權職責關系。其中，生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者主要是保護自然資源及生態(tài)環(huán)境的個人、組織，及投入建設生態(tài)環(huán)境的個人、團體、區(qū)域、國家以及其他組織。生態(tài)環(huán)境受益者包括享有良好生態(tài)環(huán)境的公民個人、組織、團體、區(qū)域、國家，甚至全球。

“保護”系生態(tài)補償的直接目標。基于這一目標，在我國政府主導的生態(tài)補償機制中，保護者的范疇不僅可以容納生態(tài)環(huán)境損害者，即自然資源的開發(fā)利用者；也可以容納生態(tài)保護者與生態(tài)建設者。同理，受益者的范疇不僅可以容納生態(tài)環(huán)境受損者，即代表國家或者某一區(qū)域的中央政府或者地方政府，也可以容納生態(tài)環(huán)境受益者。實際上，受益者是解決生態(tài)補償“補給誰”的問題。生態(tài)補償的最終受益者，是生態(tài)系統(tǒng)。因此，“補給誰”的標準答案，也一定是生態(tài)系統(tǒng)。盡管生態(tài)系統(tǒng)是最終的受益者，但它必須經過中間受益人才得以實現。按照財政政策的方法，首先是通過稅收、非稅收入等形式，體現于政府，政府再通過轉移支付、補貼等手段，體現于生態(tài)系統(tǒng)所在地的居民，最終通過生態(tài)系統(tǒng)所在地居民對生態(tài)環(huán)境影響行為的變化，體現到生態(tài)系統(tǒng)。

四、對政府角色及其職能的深層厘定：一種應然的詮釋生態(tài)補償主體，其與政府之間的生態(tài)利益相關關系可分為三類： 一是代履行或幫助國家履行公共生態(tài)服務的主體，其進行的生態(tài)增益行為實際上減輕了國家負擔，國家理應對其給予一定補償； 二是特定社會主體按照合法程序占用了過多的生態(tài)資源，國家有權收取一定的補償費用； 三是國家通過立法對某些環(huán)境利益進行了產權化界定，并確認和保障該產權的交易，國家作為間接主體而交易雙方建立直接的生態(tài)補償關系[12]。

就政府角色定位的理論研究而言，歷史上至今存在的流派主要包括：自由主義、民族主義、凱恩斯主義、福利國家論、新自由主義政府論等。凱恩斯主義及福利國家論的共性在于：在市場與政府的二元模式下，政府應當積極發(fā)揮作用，甚至主導作用，這對于我國政府主導的生態(tài)補償機制可提供一定的理論基墊。從本質上看，在環(huán)境資源問題日益嚴重的背景下，我國生產資料公有制的經濟制度及政府作為國家所有的自然資源的代表，決定了政府在生態(tài)補償中的主導地位。在本文看來，我國現有的市場環(huán)境和政府治理模式下，綜合認知政府角色及其職能定位，需從如下方面全面把握。

（一）生態(tài)補償宏觀政策的制定與調控者

生態(tài)補償政策，往往通過頂層設計的方式，依托國家層面的工程，由地方政府貫徹實施。從這個意義上講，中央人民政府，即國務院，或者是財政部門以及該領域生態(tài)補償的綜合決策部門以及生態(tài)補償政策工程的綜合管理部門，如農業(yè)部、國家林業(yè)局、水利部等，通過制定生態(tài)補償財政政策及相關領域生態(tài)補償政策，調節(jié)經濟利益分配，維持總需求與總供給的平衡，以實現環(huán)境正義。綜合決策要求把生態(tài)空間與產業(yè)結構、生產方式、生活方式進行整體布局[13]。目前，國務院發(fā)布的與生態(tài)補償有關的政策法規(guī)近百部，涵蓋宏觀經濟、資源與能源、農林建設、水利及環(huán)保領域，包括自然保護區(qū)、退耕還林還草、草原補獎、濕地保護、森林生態(tài)效益補償金、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復補償、全國主體功能區(qū)劃以及區(qū)域生態(tài)建設等 從2010年5月起，《生態(tài)補償條例》草案的起草便納入到國務院立法規(guī)劃之中。2005年10月，黨的十六屆五中全會，通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態(tài)補償機制?！?012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會明確要求：“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度?！?013年3月5日，十二屆全國人大一次會議明確提出：“健全資源性產品價格形成機制和生態(tài)補償制度?！笨梢?，建立生態(tài)補償制度已是我國生態(tài)保護領域的一項緊迫任務。2015年4月，中共中央、國務院頒發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出，研究制定節(jié)能評估審查、節(jié)水、應對氣候變化、生態(tài)補償、濕地保護、生物多樣性保護、土壤環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)。2015年9月，中共中央、國務院頒布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，進一步提出“健全資源有償使用和生態(tài)補償制度”，其中專門明確了完善生態(tài)補償機制。。實踐中，比較常見的是中央人民政府利用縱向財政轉移支付對生態(tài)環(huán)境惡劣的地域進行環(huán)境保護，一方面可以闡明中央人民政府環(huán)境保護的決心及政策取向，另一方面能夠集中彰顯中央財政資金的宏觀調控作用，努力實現各地域間生態(tài)環(huán)境資源的合理調配[14]。

中央人民政府及其部門，通過制定生態(tài)補償國家計劃，或者某一領域的政策工程計劃，解決該領域的生態(tài)失衡問題。還通過制定某自然資源領域的生態(tài)補償政策，達到促進某一資源行業(yè)發(fā)展的目標。地方政府及其部門，通過貫徹中央政策，結合地方發(fā)展實際，制定本地區(qū)的自然資源開發(fā)利用政策。實際上，行業(yè)政策和資源環(huán)境保護之間的矛盾一直存在，本質上體現了經濟發(fā)展和環(huán)境資源保護的張力。我國政府在促進環(huán)境資源保護與經濟發(fā)展中一直面臨著如何協調中央與地方關系的問題。

政府應當科學界定配額的總量，制定并實施綠色產業(yè)政策及稅費政策。比如排污權，應該由政府有關部門根據環(huán)境質量標準、環(huán)境質量現狀、排污情況，以及經濟技術水平等確定一定區(qū)域內的配額總量。生態(tài)補償政策和產業(yè)政策關系緊密。地方政府往往制定并實施有利于環(huán)境保護的地方產業(yè)政策。政府的產業(yè)政策應該符合法律規(guī)定，如果某一區(qū)域是限制開發(fā)區(qū)抑或禁止開發(fā)區(qū)，對強制生態(tài)受益者、使用者和破壞者付費很有必要。

此外，政府有責任構建完備的生態(tài)標示評價體系。歐盟于1992年通過《第EEC880/92號條例》確立了“生態(tài)標簽”體系。歐盟建立生態(tài)標簽體系的初衷是遴選出在生態(tài)保護領域做出突出貢獻者，使得歐盟的各類商品生產全過程無害化運轉，促進生態(tài)保護。目前，環(huán)境標志在我國是一種官方的產品證明性商標。我國優(yōu)先開展的環(huán)境標志認證產品有6大類，包括：可再生回收利用類、改善區(qū)域環(huán)境質量類、改善居室環(huán)境質量類、保護人體健康類、節(jié)約能源資源類等。

（二）生態(tài)補償管理秩序的維護者

生態(tài)補償政策的實施，從管理體制、實施原則及目標到運行機制，需要系統(tǒng)的制度安排和可供操作的規(guī)則體系。目前，我國的生態(tài)補償立法存在著基本法、各領域生態(tài)補償基本法缺位，附屬立法配套，生態(tài)補償制度規(guī)定分散、不成體系，立法原則性較強、可操作性較差，基本生態(tài)補償制度尚未建立等問題。在這一現實語境下，政府的行政立法權不得不發(fā)揮實際效力，以應對上述種種不足。

政府建立生態(tài)補償政策運行的組織管理體系，以及各種運行規(guī)則，以保證生態(tài)補償政策得以順利有序推行，使得生態(tài)補償運行機制得以順利運轉，特別是作為良好環(huán)境資源的提供者，應當盡職履行本轄區(qū)內環(huán)境資源保護的責任，通過嚴格管制本轄區(qū)的環(huán)境污染和規(guī)范資源開發(fā)利用行為，為提供良好的生態(tài)系統(tǒng)服務創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境，這就意味著依法行政以及更多的行政執(zhí)法資源的投入。作為監(jiān)督者的政府，通過制定生態(tài)補償的監(jiān)管機制，保障生態(tài)補償的實施。落實與實施生態(tài)補償政策有關的監(jiān)督問責機制，維護良好的生態(tài)補償政策實施環(huán)境。鑒于監(jiān)管成本過高是影響地方政府生態(tài)補償實效的重要因素，由此，通過完善機制降低監(jiān)督成本很有必要。

作為生態(tài)補償管理秩序的維護者，在市場秩序的維護方面，首先需要建立科學的環(huán)境資源產權體系。明確國家和地區(qū)、政府與企業(yè)等生態(tài)領域的產權范圍，建立相應的生態(tài)領域產權體系。明確環(huán)境資源產權初始權利確立，是生態(tài)補償的補償主體和受償主體的前提。就我國目前實踐來看，環(huán)境資源的產權制度還不完善，又由于缺乏專門的政府機構對生態(tài)領域產權進行管理，給生態(tài)補償實施造成了障礙。由此，必須進行生態(tài)環(huán)境損益分析和實行社會費用內在化。

政府還負有建立交易市場，維護交易秩序的職責。盡管在我國生態(tài)補償市場機制尚未建立，但在市場化的生態(tài)補償機制逐步發(fā)展的態(tài)勢下，政府有責任建立生態(tài)補償的交易市場。配額交易市場包括一級市場與二級市場。一級市場是對配額的初始分配，主要在政府與企業(yè)之間完成，可以無償分配也可以有償分配。有償分配則可以招標、拍賣或者以固定價格出售。二級市場則是環(huán)境資源利用者之間的交易。然而，我國從法律方面還沒有對生態(tài)補償做出明確法律規(guī)定，生態(tài)受益者基本上沒有對生態(tài)保護者進行補償的義務，這屬于生態(tài)補償市場化運作方面的法律空白，極易導致生態(tài)補償的不確定性[15]。

（三）良好生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者

生態(tài)補償作為一種國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要一環(huán)，涉及主體功能區(qū)規(guī)劃的實施、區(qū)域的協調發(fā)展、流域的綜合治理、自然保護區(qū)的建設等國家重大議題，涉及到對社會整體利益的再分配以及經濟體制和生態(tài)文明體制的整體改革及全面布局，必須依賴強有力的中央政府來推行、主導，做好綜合決策，制定符合生態(tài)文明整體謀劃的規(guī)劃、計劃和政策、規(guī)則。實踐中，地方政府往往通過貫徹落實中央政策工程，根據地方實際予以落實。自然資源國家所有者身份、環(huán)境與生態(tài)服務提供者的職責使然，以及某一區(qū)域公共利益代表的身份決定了，政府在生態(tài)補償中是良好生態(tài)環(huán)境服務提供者。任何一類生態(tài)補償主體類型中，政府均將其取之于民的資金用于生態(tài)環(huán)境恢復，用于支付生態(tài)系統(tǒng)服務。

外部性最早由著名經濟學家馬歇爾提出。丹尼爾·史普博（Daniel Spulber）將外部性定義為：某種外部性是指在兩個當事人缺乏任何相關的經濟交易的情況下，由一個當事人向另一個當事人所提供的物品束[16]。就環(huán)境資源開發(fā)利用行為而言，本身具有負外部性，市場無法有效克服環(huán)境資源開發(fā)利用的負外部性。市場主體對生態(tài)破壞外部性的漠視、企業(yè)追求自身利潤最大化會導致“公地悲劇”、公共產品供給不足，此外，資源、環(huán)境的產權很難明確界定等，決定了政府必須干預生態(tài)補償，主導實施生態(tài)補償。就生態(tài)補償而言，亦屬于經濟學意義上的公共物品，具有正外部性。對一定區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境進行保護，可以使得周圍與之相關的環(huán)境資源及受益者受益。往往生態(tài)環(huán)境資源不作為成本投入，受益者不可避免地免費享受生態(tài)補償帶來的正外部性環(huán)境效益，獲得額外的價值。由此，環(huán)境資源開發(fā)利用者與環(huán)境資源利益受損者，環(huán)境資源保護者和環(huán)境資源利益受益者之間在經濟支出和收入，即財政收入和支出可能存在某種均衡性。

在生態(tài)補償涉及的中央和地方關系上，是在承認利益多元化的基礎之上， 劃分各自在生態(tài)補償中應承擔的責任。政府是一個由多級政府構成的體系。高層級的政府應該供應公共性程度較高的公共物品， 而公共性程度較低和地方性的公共物品則相應的應該由低層級的政府來提供， 那些供全體國民消費的公共物品則應當由中央政府承擔供應責任， 而只供一個地區(qū)享用的地方各個物品則應當由地方政府承擔供應責任[17]。

此外，地方在環(huán)境資源信息占有、人力資源等方面還存在自身優(yōu)勢，而且中央政府自身的財力也是有限的，生態(tài)補償有關的事權應由地方承擔，地方政府在接受縱向財政資金的同時，也應當在地方財政中分擔出部分生態(tài)補償配套資金，以保證生態(tài)補償的實效性。就我國當前生態(tài)補償實踐來看，地方政府轉移支付補償金主要有省級地方政府對其行政轄區(qū)內的下級地方政府實施的以生態(tài)補償為主要目的的財政轉移支付，以及同級地方政府之間實施的橫向轉移支付補償。省級以下（包括省級）地方生態(tài)補償財政轉移支付與中央對地方轉移支付具有相似性，目前，包括遼寧、河北、河南、江蘇、浙江、福建、四川、云南等省份開展了專門性的省以下生態(tài)補償轉移支付實踐。生態(tài)補償橫向轉移支付是指跨行政區(qū)、毗鄰地區(qū)的地方政府之間，為提供或購買生態(tài)系統(tǒng)服務而實施的政府間“市場交易”制度，是地區(qū)之間的資金與資源的交換。

目前，我國還沒有嚴格意義上的地方政府間橫向轉移支付制度。生態(tài)補償的橫向轉移支付有利于激勵地方政府，促進地區(qū)協調發(fā)展，建構透明的資金使用和監(jiān)管機制。基于我國的現有國家結構以及政府作為環(huán)境資源生態(tài)服務的提供者角色，在地方政府財力不具備，地區(qū)間財權事權不均衡且協調難度較大的背景下，中央政府通過財政轉移支付解決環(huán)境公共物品的負外部性、生態(tài)補償的正外部性則成為必然，通過一般性生態(tài)補償縱向財政支付和專項轉移支付是解決生態(tài)保護建設區(qū)域地方與生態(tài)受益區(qū)域財權事權不均衡的最主要方式。

根據分級公共產品理論和成本受益相等原則，享受某公共產品利益的政府就應當承擔部分成本，實施財政轉移支付[18]。然而，現階段各生態(tài)保護地區(qū)地方政府與生態(tài)受益地區(qū)地方政府往往缺乏建立橫向轉移支付的共同意愿，因此中央政府的統(tǒng)籌協調發(fā)揮著必不可少的，也是決定性的作用。通過中央政府的指導與協調，建立合理有序的市場“交易”規(guī)則，有利于鼓勵并支持生態(tài)保護地區(qū)與受益地區(qū)地方政府之間逐步建立自愿性的常態(tài)橫向轉移支付制度。

（四）社會利益的再分配者

如前所述，政府作為生態(tài)補償政策實施的主導者，避免了環(huán)境公共物品的“失靈”，既解決了偏好不同的大規(guī)模談判，又降低了交易成本，提高了效率。在我國生態(tài)補償市場機制尚未建立的現實語境下，政府作為補償的主導者，既有利于效率，更注重了公平，有利于保證地區(qū)發(fā)展的均衡。政府推進生態(tài)補償政策主要通過各種財政政策予以實現。生態(tài)補償目標的實現，主要通過財政轉移支付制度發(fā)揮作用，此外，稅收等其他經濟手段也發(fā)揮了一定的作用。

生態(tài)補償資金的來源主要包括：一是中央政府對生態(tài)保護地區(qū)地方政府，以及省級地方政府對轄區(qū)內生態(tài)保護地區(qū)的下級地方政府的財政轉移支付。二是生態(tài)受益地區(qū)地方政府對生態(tài)保護地區(qū)地方政府的財政轉移支付。三是社會范圍內以市場規(guī)則為基礎的生態(tài)系統(tǒng)服務提供與購買支付[19]。此外，還包括政府設立的生態(tài)補償專項資金。目前，杭州市已設立生態(tài)補償專項資金，將生態(tài)市建設、環(huán)保補助等10項專項資金納入生態(tài)補償專項資金之中，并制定了《杭州市生態(tài)補償專項資金使用管理辦法》，規(guī)范生態(tài)補償專項資金使用，對杭州市錢塘江、苕溪兩大流域上游地區(qū)淳安縣、臨安市、建德市、桐廬縣和富陽市實施生態(tài)補償時進行專項資金的使用和管理。

生態(tài)補償政策的具體實施最終依賴于地方政府的有關部門。生態(tài)補償所涉及的社會關系既有人與人之間的關系，也有人與自然關系，故生成的相關法律規(guī)范包括主體規(guī)范在類別和層次上相對復雜一些。比如某一地方政府， 它可能因小流域生態(tài)建設而成為生態(tài)補償的接受主體 ，也可能因解決小范圍其它相鄰區(qū)域的環(huán)境問題而產生生態(tài)補償關系成為補償主體。同一政府在不同補償關系中扮演不同主體角色和在一定條件下角色的轉換無疑呈現了補償主體的復雜性及補償的多層級性。通過中央對地方財政轉移支付，可以促進實現各級政府財權與事權的合理劃分。鑒于轉移支付是政府間生態(tài)補償財政資金的單向度無償撥付，由此，其體現了非市場性的社會分配關系。

在我國當前的生態(tài)補償資金機制中，以財政轉移支付為主要手段的政府資金投入占首要地位，上級政府對生態(tài)保護地區(qū)下級地方政府的縱向補償轉移支付是生態(tài)補償資金機制持續(xù)穩(wěn)定的資金來源和重要保障。地方政府間的橫向補償轉移支付由于是以政府間轉移支付的形式來完成的，而且受益地區(qū)地方政府“購買”所獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務與所支付的資金對價不一定等同于被“交易”的生態(tài)系統(tǒng)服務的客觀市場價值，本質上仍屬于財政轉移支付范疇。除轉移支付以外，通過社會化的市場機制所獲得的資金投入，是生態(tài)補償資金的有機組成部分。其理論和現實依據來源于各國以市場為基礎的生態(tài)系統(tǒng)服務付費制度實踐。

生態(tài)補償的權利義務基點是鑒于生態(tài)保護建設者和生態(tài)受益者的角色功能不匹配所導致的利益分配模式不均衡?；谶@種現實的不均衡，有必要引入新的利益配置模式，使得生態(tài)保護建設者保護生態(tài)的成本及發(fā)展機會成本得到合理的經濟補償，使得生態(tài)受益者為其獲得生態(tài)服務支付合理的對價。即通過合理的財政轉移支付制度、稅費制度等作用，在生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間實現結果公平，達到分配正義，通過經濟利益的正當配置，達到環(huán)境目標的最大化。

總之，在我國政府主導實施的生態(tài)補償機制下，政府既可以是保護者的角色，也可以是受益者的角色，還扮演了監(jiān)管和輔助主體的角色。在解決“如何補”的問題上，政府起到了核心作用，政府在生態(tài)補償機制中的多重功能，本質上取決于其在生態(tài)補償中的事權范圍。

五、結論目前，我國對森林、草原、濕地、流域水資源、礦產資源開發(fā)、海洋以及重點生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)補償的機制建設已見雛形[20]。從法律上明確補償主體和受償主體的權利義務，逐步建立責權相一致的規(guī)范有效的生態(tài)補償機制[21]，是生態(tài)補償制度構建的關鍵。

生態(tài)補償的主體關系可以類型化為“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”有關的主體關系，“生態(tài)保護者、生態(tài)建設投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”有關的主體關系，區(qū)域生態(tài)補償有關的主體關系。生態(tài)補償制度構建的核心目標是對主體及其職權職責關系進行制度規(guī)范。無論是上述哪一類生態(tài)補償，主體關系均包括：“補償主體——受償主體”、輔助主體、監(jiān)督主體等。在生態(tài)補償資金機制中的政府及其主管部門具有核心作用和多重身份。政府既是生態(tài)利益的所有者，又是代表者；既是生態(tài)補償的核心主體，也是輔助主體和監(jiān)督主體。

三類生態(tài)補償中的“補償主體”和“受償主體”可以歸納為“生態(tài)保護者”和“生態(tài)受益者”這一對主體關系范疇?；诮巧毮艿牟町悾穆殭嗦氊煶尸F出不同的類型，政府在生態(tài)補償機制中的多重功能，本質上取決于其在生態(tài)補償中的事權范圍。在堅持共享發(fā)展的現實語境下，政府的角色及其職能定位是多元的：作為生態(tài)補償宏觀政策的制定與調控者；作為生態(tài)補償管理秩序的維護者；作為良好的生態(tài)環(huán)境服務的提供者；以及社會利益的再分配者。政府作為國家的代表主體，既是抽象的國家代表，履行所有者職能；又是具體的國家職能的實施主體，履行與其角色身份相適應的職責。從本質上看，政府作為生態(tài)補償活動中補償主體抑或受償主體，均由自然資源國家所有權的身份、環(huán)境與生態(tài)服務提供者的職責主體以及某一區(qū)域公共利益的代表所決定。JS

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