國外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)借鑒及中國城鎮(zhèn)化道路選擇

邱暉++杜忠連

摘要：從世界范圍看，不同國家走上了不同的城鎮(zhèn)化道路。西歐和日本選擇了政府調(diào)控下的市場主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，美國選擇了自由放任式的城鎮(zhèn)化，拉美、非洲等許多發(fā)展中國家則遭遇了過度城鎮(zhèn)化的問題。這些國家不同的城鎮(zhèn)化道路的結(jié)果表明：城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能離開政府的合理規(guī)劃和引導(dǎo)，城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)的布局必須科學(xué)合理。其他國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)對教訓(xùn)對于中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有借鑒意義。在中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要重視發(fā)揮政府的作用，重視城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展并堅(jiān)持走多元化的城鎮(zhèn)化道路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；工業(yè)化；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；經(jīng)驗(yàn)借鑒

中圖分類號：F299.1 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）002-000-02

自人類進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代起，城鎮(zhèn)化的浪潮就迅速波及到全球，可以說，城鎮(zhèn)化引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)人們生產(chǎn)、生活方式的巨大變革。但是，城鎮(zhèn)化并不是一個(gè)孤立的事件，任何一個(gè)國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都是深深植根在它固有的自然條件、社會結(jié)構(gòu)以及人們的思維方式之中。因此，在人類的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不同國家走上了不同的城鎮(zhèn)化道路，形成了不同的城鎮(zhèn)化模式。這其中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。在我國大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，科學(xué)吸收其他國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于中國合理選擇城鎮(zhèn)化道路有借鑒意義。

一、城鎮(zhèn)化的類型

（一）政府調(diào)控下的市場主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化

這種類型的城鎮(zhèn)化以西歐國家以及日本等國家為代表。這些國家在城鎮(zhèn)化的過程中，注重發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，利用價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制這只“看不見的手”來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的合理分配。在這個(gè)過程中，政府這只“看得見的手”也發(fā)揮了重要的作用。政府運(yùn)用公權(quán)力、通過經(jīng)濟(jì)、行政及法律等諸項(xiàng)手段，力圖引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向著合理的方向前進(jìn)。無論是哪個(gè)國家，在其城鎮(zhèn)化的過程中，土地問題、人口問題、環(huán)境問題、交通問題、住房問題等等都是無法回避的，因此，政府政策的邊界存在日益擴(kuò)展的趨勢。從西歐以及日本的城鎮(zhèn)化歷史看，市場機(jī)制在生產(chǎn)要素的配置上起到了主導(dǎo)作用，土地、資本、人力資源能夠在價(jià)格引導(dǎo)下流向能夠創(chuàng)造最大價(jià)值的地方。與此同時(shí)，這些國家認(rèn)識到了政府干預(yù)的某種必要性，紛紛通過公共政策的制定來引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的方向、改善城市的環(huán)境、提供必要的公共設(shè)施和公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并積極利用政策來填補(bǔ)“看不見的手”留下的空白或緩解市場機(jī)制因強(qiáng)調(diào)效率忽視公平而引發(fā)的各種社會問題。

（二）自由放任式的城鎮(zhèn)化

這種類型的城鎮(zhèn)化以美國為代表。美國是市場經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家，從美國城鎮(zhèn)化的歷史看，市場發(fā)揮的作用遠(yuǎn)比其他國家為大。在美國的行政體制下，城鎮(zhèn)的規(guī)劃屬于地方事務(wù)，聯(lián)邦政府對于城鎮(zhèn)化的布局以及發(fā)展的方向缺乏引領(lǐng)性和控制力，自由放任成為美國城鎮(zhèn)化的主基調(diào)。由于缺乏政府科學(xué)的規(guī)劃和引導(dǎo)，這種自由放任式的城鎮(zhèn)化為美國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來了許多負(fù)面的影響。比較典型的表現(xiàn)是：城鎮(zhèn)的建設(shè)表現(xiàn)得比較無序，城鎮(zhèn)的邊界不斷向著外圍低密度地?cái)U(kuò)展，造成了過度郊區(qū)化。

對于美國過度郊區(qū)化的影響，要客觀地進(jìn)行評價(jià)，一方面，郊區(qū)化導(dǎo)致人口的密度降低，緩解了城市中心的過度擁擠，使城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的差異逐步縮小，有力地推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。另一方面，過度的郊區(qū)化使得土地資源發(fā)生了嚴(yán)重的浪費(fèi)，生產(chǎn)和生活都因?yàn)榭臻g上的分散而必須承受更大的成本，更大的能耗、更大的環(huán)境破壞以及更大的貧富差距都與過度郊區(qū)化相伴而生。

從上個(gè)世界末開始，美國政府開始提倡所謂“精明增長”，強(qiáng)調(diào)對土地資源的集約使用，鼓勵以公共交通和步行為主要方式的全新開發(fā)模式，倡導(dǎo)通過公共政策的使用來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及促進(jìn)社會的公平。這表明美國政府認(rèn)識到了自由放任不利的一面，試圖通過公共政策的科學(xué)管理來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化更為可持續(xù)的發(fā)展。

（三）發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化道路

許多發(fā)展中國家在城鎮(zhèn)化道路上都經(jīng)歷了過度城市化的問題，拉美、非洲等曾經(jīng)是殖民地的國家過度城市化體現(xiàn)得尤其明顯。所謂過度城市化的含義是指大量人口從鄉(xiāng)村涌入城市，但城市并不能提供足夠多的就業(yè)崗位，工業(yè)化水平低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，城鎮(zhèn)里的貧困人口大量集聚在貧民窟中。

在拉美即非洲國家，過度城市化的出現(xiàn)有其必然性。這些國家早期的工業(yè)化依賴于其宗主國的資本及技術(shù)的輸入，在輸入的外資占主導(dǎo)地位的時(shí)代，這些國家的民族工業(yè)未能得到很好的發(fā)展，當(dāng)外資撤離這些國家之后，本國的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)根本不足以吸納來自鄉(xiāng)村的大量勞動力，城鎮(zhèn)化表面上的超前反映的是工業(yè)化水平的低幼。另外，這些國家也忽視了對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，廣大農(nóng)村地區(qū)的貧困是大量人口寧愿選擇生活在城市貧民窟中的原因。城鄉(xiāng)間巨大的差別是人口大量涌向城鎮(zhèn)，這使得城鎮(zhèn)的住房、交通、教育、醫(yī)療等問題更加突出。

二、城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程離不開政府的合理規(guī)劃和引導(dǎo)

如果離開了政府的合理規(guī)劃和引導(dǎo)，完全放任由市場來推動城鎮(zhèn)化，會導(dǎo)致城鎮(zhèn)陷入無序、盲目的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，鄉(xiāng)村人口大量涌入城市使得城市尤其是大城市出現(xiàn)惡性膨脹，“大城市病”日益嚴(yán)重。再者，由于城鎮(zhèn)中的許多基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施及公共服務(wù)等都屬于公共物品，是市場失靈的領(lǐng)域，僅僅依靠市場，這些公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供就難以保障。政府必須有合理的規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)有序地發(fā)展。在美國，人們?yōu)榱藨?yīng)對“大城市病”，開始了長時(shí)間的郊區(qū)化進(jìn)程，郊區(qū)化造成了土地資源的極大浪費(fèi)，提高了生產(chǎn)生活的成本。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，一方面，要充分發(fā)揮市場在資源配置上的主導(dǎo)作用，另一方面，一定要依靠政府科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)向著有序方向發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步

如果城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化，那么，這種城鎮(zhèn)化一定是病態(tài)的，既無助于提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，改善農(nóng)村地區(qū)的生活水平，也無助于國家的現(xiàn)代化進(jìn)程。相反，大量人口涌入城鎮(zhèn)導(dǎo)致了嚴(yán)重的“大城市病”。如果城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化，同樣會出現(xiàn)許多問題，滯后的城鎮(zhèn)化無法為工業(yè)生產(chǎn)提供足夠多的要素，也無法為工業(yè)產(chǎn)品提供足夠大的市場。只有當(dāng)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能避免城市病。