公共受托人制度淺議

趙英

摘要：公共受托人作為法人受托人，除了可以是財(cái)產(chǎn)管理者，同時(shí)，也是財(cái)產(chǎn)的保管者。公共受托人由政府指定，代表國(guó)家從事信托事務(wù)。公共受托人作為法人機(jī)構(gòu)，擔(dān)任受托人，管理信托財(cái)產(chǎn)的依據(jù)源于法律的規(guī)定。在無(wú)法找到受托人的情況下，通過(guò)法院指定公共受托人，這樣老年人的財(cái)產(chǎn)有了可靠地管理保障，同時(shí)，也可以創(chuàng)造部分利益。總體來(lái)說(shuō)，公共受托人在信托體系中承擔(dān)兜底性財(cái)產(chǎn)管理人角色。公共受托人未來(lái)在我國(guó)可以在老年人財(cái)產(chǎn)管理方面發(fā)揮一定的作用。

關(guān)鍵詞：公共受托人；信托；財(cái)產(chǎn)管理

中圖分類號(hào)：D922.282 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）022-000-02

公共受托人這項(xiàng)制度是從新西蘭開始興起的，新西蘭在1872年制定了《公共信托辦公室法》，如果遺囑執(zhí)行人難以指定受托人、婦女兒童尋找受托人困難、受托人死亡或離職尚未找到合適受托人以及委托人沒(méi)有找到合適受托人，在這幾種情況下，根據(jù)法律規(guī)定，可要求政府指定公共受托人，從事信托管理。20世紀(jì)初的英國(guó)，受托人欺詐案件頻頻發(fā)生，傳統(tǒng)受托人的發(fā)展出現(xiàn)了困境，與此同時(shí)，人們希望能夠獲得更高質(zhì)量的受托人服務(wù)的要求卻增多。1906年，英國(guó)制定《公共受托人法》，根據(jù)該法規(guī)定，公共受托人作為法人受托人，不僅可以擔(dān)任財(cái)產(chǎn)管理人，還可以擔(dān)任財(cái)產(chǎn)保管人。[ 除財(cái)產(chǎn)管理人、財(cái)產(chǎn)保管人外，按照當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，公共受托人還可以擔(dān)任普通受托人和司法受托人。但本文主要討論財(cái)產(chǎn)管理制度，故只討論公共受托人作為財(cái)產(chǎn)管理人和財(cái)產(chǎn)保管人的情形。]公共受托人由政府指定，代表國(guó)家從事信托事務(wù)。公共受托人雖然是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，作為受托人，其執(zhí)行信托財(cái)產(chǎn)都是以法律為基礎(chǔ)的。在無(wú)法找到受托人的情況下，通過(guò)法院指定公共受托人，一方面可以使老年人的資產(chǎn)獲得管理，另一方面，也可以創(chuàng)造出一定利益。總而言之，公共受托人在信托體系中承擔(dān)兜底性財(cái)產(chǎn)管理人角色。

一、公共受托人制度概述

英國(guó)1906年《公共受托人法》建立了一個(gè)以公司為組織形式的獨(dú)立終止機(jī)構(gòu)——公共受托人辦公室，它又被稱作“公共受托人”，其性質(zhì)是永久存續(xù)的獨(dú)立法人。一般情況下，如果法院指定了公共受托人為受托人，那么，當(dāng)事人無(wú)需擔(dān)心公共受托人不但讓或改變受托人這種情況的出現(xiàn)，也不用擔(dān)心如果被指定新的受托人而導(dǎo)致的一些麻煩。被指派的公共受托人會(huì)對(duì)相關(guān)的業(yè)務(wù)進(jìn)行妥善處理，公共受托人辦公室具有各個(gè)種類的信托，每一類信托都有相對(duì)應(yīng)的管理人員和體系，與此同時(shí)，投資是由那些聲望比較高的專家和顧問(wèn)商討決定的，并且每個(gè)信托的法律事務(wù)都是要通過(guò)法律顧問(wèn)來(lái)辦理。另外，公共受托人雖然是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，作為單獨(dú)受托人，在一定程度上他與私人受托人是有區(qū)別的。例如，信托文書中如果未特別注明是授權(quán)某一私人受托人來(lái)執(zhí)行該事務(wù)，那么，執(zhí)行該事務(wù)的私人受托人可以是兩名或兩名以上，但是公共受托人則不允許這樣的情況發(fā)生。公共受托人作為永久存續(xù)的獨(dú)立法人，當(dāng)事人如果找不到合適的受托人，就可以申請(qǐng)公共受托人擔(dān)任受托人。

二、公共受托人制度的財(cái)產(chǎn)管理

公共受托人作為管理的主體，在財(cái)產(chǎn)管理上其主要的職能在于財(cái)產(chǎn)保管受托人和小額財(cái)產(chǎn)管理人。公共受托人的財(cái)產(chǎn)管理功能的具體體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)管理職能設(shè)置和權(quán)限分配上。

（一）公共受托人的財(cái)產(chǎn)管理職能。

一是作為財(cái)產(chǎn)保管的受托人。這是公共受托人的主要功能之一。公共受托人作為財(cái)產(chǎn)保管的受托人，這項(xiàng)功能使得公共受托人不僅對(duì)信托財(cái)產(chǎn)具有保管權(quán)，也可以對(duì)其進(jìn)行管理和支配，并且對(duì)所有的信托證券具有保管權(quán)，支付所有的費(fèi)用。如經(jīng)公共受托人允許，費(fèi)用也可以由指定的管理受托人承擔(dān)。信托保管人主要目的是是為了實(shí)現(xiàn)信托，因此，如果不是信托條文中特別說(shuō)明只能委托一名受托人執(zhí)行信托事務(wù)，就可以設(shè)定兩名及以上管理信托人。

二是作為小額財(cái)產(chǎn)的管理人。信托資產(chǎn)的價(jià)值少于1000英鎊的，任何人都有權(quán)向法院申請(qǐng)由公共受托人來(lái)管理該筆財(cái)產(chǎn)。特別是當(dāng)沒(méi)有受托人愿意管理這么小數(shù)額的信托財(cái)產(chǎn)時(shí)，公共受托人是小額財(cái)產(chǎn)最合適的受托人。根據(jù)法律規(guī)定，公共受托人沒(méi)有法院的委托，無(wú)法行使轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。而如果被允許全力管理信托財(cái)產(chǎn)，公共受托人有權(quán)對(duì)股票類信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，在這樣的情況下，受托人需以簽訂合同的方式管理信托財(cái)產(chǎn)。根據(jù)法院規(guī)定，為了方便財(cái)產(chǎn)管理，小額財(cái)產(chǎn)的管理職責(zé)由公共受托人代替法院執(zhí)行；在任何情況下，小額財(cái)產(chǎn)的管理人是公共受托人，而非法院。

（二）公共受托人的財(cái)產(chǎn)管理的權(quán)限。

公共受托人的權(quán)利受到信托的限制和排除，但這些規(guī)定不會(huì)影響因遺囑和協(xié)議而引起的信托本身，因?yàn)楣彩芡腥藞?zhí)行因遺囑和信托協(xié)議而引起的信托，而且該部門包含了此業(yè)務(wù)。

這一類信托業(yè)務(wù)形式種類比較多，主要收入來(lái)源是老年人、體弱多病的人或者是年輕人。所以，公共受托人不能因?yàn)樾磐胸?cái)產(chǎn)價(jià)值較小而拒絕信托。①

公共受托人有權(quán)接受或者有義務(wù)接受信托業(yè)務(wù)，但業(yè)務(wù)范圍受到限制。公共受托人不得進(jìn)行下列信托業(yè)務(wù)：為了債權(quán)人利益簽訂契約而產(chǎn)生的信托、法律規(guī)定公共受托人擔(dān)任官方受托人或破產(chǎn)受托人而公共受托人認(rèn)為所管理的財(cái)產(chǎn)即將破產(chǎn)的信托、具有宗教性質(zhì)或慈善性質(zhì)的信托（這些被稱為公益信托）。同時(shí)，禁止公共受托人管理和執(zhí)行信托，這項(xiàng)禁止性規(guī)定不是絕對(duì)的，可以被放寬標(biāo)準(zhǔn)。

任何信托發(fā)起人可以排除選擇公共受托人，無(wú)論是遺囑、合同還是其他法律文件。公共受托人如果沒(méi)有取得業(yè)務(wù)資格，法院可以撤銷其受托資格，與此同時(shí)，公共受托人也可以拒絕接受信托。法律規(guī)定的公共受托人的權(quán)利的限制和排除非常廣泛，但是僅限于在司法領(lǐng)域。這對(duì)于防止公共受托人被強(qiáng)迫卷入財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與人和債權(quán)人之間的糾紛和防止信托所帶來(lái)的其他風(fēng)險(xiǎn)，是非常重要必要的保護(hù)措施。

三、公共受托人制度引入我國(guó)的可能性

在老年人不能利用營(yíng)業(yè)信托解決養(yǎng)老問(wèn)題，又沒(méi)有近親朋友愿意承擔(dān)老年的生活照顧和老年人財(cái)產(chǎn)管理問(wèn)題，或者負(fù)有義務(wù)的近親屬不能履行相關(guān)職責(zé)時(shí)，可以引入公共受托人解決老年人的財(cái)產(chǎn)管理問(wèn)題。

公共受托人可以考慮由民政部門或者其他政府部門牽頭設(shè)立公共受托人，公共受托人可以承擔(dān)起管理無(wú)人照管的老年的生活，包括生活的照顧和財(cái)產(chǎn)的管理。當(dāng)然，囿于能力和職責(zé)上的限制，公共受托人可能不方便直接承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)。因此，公共受托人也可以是為老年人選擇受托人，公共受托人擔(dān)任保護(hù)人或監(jiān)察人的職責(zé)，同時(shí)，公共受托人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督受托人的工作，保護(hù)老年人的利益。

某種意義上，在養(yǎng)老信托制度中，公共受托人是營(yíng)業(yè)信托和民事信托制度的補(bǔ)充，可以有效彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)信托、民事信托中不能很好解決的養(yǎng)老信托問(wèn)題，屬于一種兜底性的制度規(guī)范。

值得注意的是，北京市在2015年7月27日頒布實(shí)施了《特殊家庭老年人通過(guò)代理服務(wù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），該條例是為了解決那些特殊老年人群體（包括失獨(dú)老人在內(nèi)）入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、就醫(yī)無(wú)監(jiān)護(hù)人簽字等所面臨的實(shí)際困難。同時(shí)，也排除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是社會(huì)力量舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于需要持續(xù)支付費(fèi)用或者是別的一些突發(fā)狀況所引起的糾紛或是經(jīng)濟(jì)損失。通過(guò)《實(shí)施辦法》中的規(guī)定可知，代理服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是接受特殊家庭老年人委托，協(xié)助其與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂《北京市養(yǎng)老服務(wù)合同》，當(dāng)老年人生病或是發(fā)生緊急情況需要接受醫(yī)療救治時(shí)，代為辦理其住院登記、手術(shù)簽字等相關(guān)事宜，在申請(qǐng)人權(quán)益受到侵害時(shí)，代理特殊家庭老年人進(jìn)行維權(quán)以及其他經(jīng)雙方約定的服務(wù)事項(xiàng)。[ 《特殊家庭老年人通過(guò)代理服務(wù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》第8條]從該規(guī)定上看，代理服務(wù)機(jī)構(gòu)具備“公共受托人”的某些職責(zé)，只不過(guò)其沒(méi)有明確說(shuō)明運(yùn)用信托原理解決相關(guān)問(wèn)題。據(jù)了解，北京市經(jīng)過(guò)招標(biāo)，確定一家基金會(huì)作為全市特殊家庭老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的代理服務(wù)機(jī)構(gòu)。從2016年1月起，這家基金會(huì)將為需要入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的無(wú)子女老人提供擔(dān)保服務(wù)，并在老人出現(xiàn)疾病時(shí)代為辦理住院登記、手術(shù)簽字等?？梢钥闯?，這項(xiàng)制度已有了公共受托人的雛形，但運(yùn)行效果如何，還有待進(jìn)一步觀察。未來(lái)可在現(xiàn)有類似制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法規(guī)范，構(gòu)建我國(guó)的公共受托人制度，以解決老年人及其他特殊人群財(cái)產(chǎn)無(wú)人管理的難題。

注釋：

①朱耀文：《英國(guó)公共受托人制度研究》，第31頁(yè)，華東政法大學(xué)2012年碩士論文。

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