中外民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)之比較研究

李等等

摘 要：隨著民辦教育在我國(guó)的飛速發(fā)展，它在我國(guó)高等教育中發(fā)揮著越來越重要的作用，但在發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了許多問題，民辦高校要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，完善的法人治理結(jié)構(gòu)是必不可少的，本文首先介紹了目前我國(guó)民辦高校法人治理的一些基本情況，然后通過比較我國(guó)與其他國(guó)家（地區(qū)）民辦高校法人治理的不同，進(jìn)而提出完善我國(guó)民辦高校法人治理的一些構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：民辦高校；法人治理

一、我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)之現(xiàn)狀

法人治理結(jié)構(gòu)在學(xué)界已經(jīng)有廣泛的研究，一般認(rèn)為其是由所有者、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理人員組成的組織結(jié)構(gòu)，在法人治理結(jié)構(gòu)中，各個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職，相互制衡?，F(xiàn)代大學(xué)教育要求高等學(xué)校要有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，民辦高校也不例外。建立和完善民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)有利于理順投資者與管理者以及教職工等各方面的權(quán)益。目前，關(guān)于我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的法律主要是《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）及其《實(shí)施條例》，該法的第19條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)?！?，另外，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》第44條規(guī)定：“完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)?！笨梢?，按照我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，民辦學(xué)校是獨(dú)立的法人，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，要實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)。但目前，受各種因素的影響，我國(guó)民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在：

1.組織結(jié)構(gòu)不完善。眾所周知，大學(xué)的主體是教職工和學(xué)生，對(duì)學(xué)校的管理，教職工應(yīng)該有發(fā)言權(quán)，為此，《民辦教育促進(jìn)法》第20條規(guī)定：“學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成。”但從實(shí)際情況來看，民辦學(xué)校的董事會(huì)主要由投資者及其投資者代表組成，教職工參與的幾乎沒有，教師、學(xué)生對(duì)學(xué)校重大事務(wù)的決策都沒有參與的討論的資格，更別提自我利益和權(quán)力實(shí)現(xiàn)的途徑。同時(shí)，在有些學(xué)校，為了招生等的需要，可能會(huì)在董事會(huì)中引進(jìn)一些知名的專家學(xué)者，但這些專家學(xué)者頂多是一個(gè)頭銜而已，不參與實(shí)際決策。這種組織結(jié)構(gòu)的不完整，直接影響到學(xué)校的發(fā)展。

2.職責(zé)分工不明確。我國(guó)民辦高校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！睹褶k教育促進(jìn)法》第21條規(guī)定了學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)行使的職權(quán)范圍，第24條規(guī)定了民辦學(xué)校校長(zhǎng)的職權(quán)范圍。然而，在實(shí)際中，董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的矛盾沖突普遍存在，一般表現(xiàn)為“責(zé)、權(quán)、利”的沖突。比如，作為投資者的代表，董事會(huì)的目標(biāo)是獲得利潤(rùn)，節(jié)省開支，對(duì)教學(xué)質(zhì)量的追求是有限的，但作為校長(zhǎng)，他的管理目標(biāo)是提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量，這種沖突制約著民辦高校的健康發(fā)展。

3.缺乏監(jiān)督。在法人治理結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會(huì)是必設(shè)機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)和其他管理人員進(jìn)行監(jiān)督。但是在我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》中沒有明確規(guī)定民辦高校必須設(shè)立監(jiān)事會(huì)，所以在實(shí)際中幾乎沒有民辦高校會(huì)設(shè)立專門的監(jiān)事會(huì)，從而使得民辦高校內(nèi)部無監(jiān)督機(jī)關(guān)，往往會(huì)出現(xiàn)董事會(huì)監(jiān)督校長(zhǎng)，但董事會(huì)本身無人監(jiān)督的情況的現(xiàn)象，這樣很容易造成董事會(huì)權(quán)力的濫用，使得廣大師生的合法權(quán)利得不到保障，從而阻礙民辦高校的發(fā)展。

二、其他國(guó)家（地區(qū)）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)概述

在國(guó)外，民辦高校有著悠久的歷史，他們?cè)诿褶k高校法人治理結(jié)構(gòu)上，經(jīng)過多年的發(fā)展，已近逐漸成熟完善，我們通過分析他們的經(jīng)驗(yàn)以及一些具有特色的制度，為我國(guó)民辦高校的法人治理提供一些經(jīng)驗(yàn)。

1.美國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)及特色制度：經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，美國(guó)民辦高校已近形成了成熟的法人治理結(jié)構(gòu)，美私立高等教育三百多年來長(zhǎng)盛不衰，這和私立高等校的董事會(huì)制度有著密切的關(guān)系。董事會(huì)是美國(guó)民辦大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是最高的行政負(fù)責(zé)人。一般來說，董事會(huì)負(fù)責(zé)制定方針政策，而具體的行政事務(wù)由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)實(shí)施。并且在美國(guó)，董事會(huì)組成人員多元化，一般以社會(huì)知名人士為主，除了工商界人士占絕大多數(shù)外，還有政府官員、教師等人，這也是美國(guó)民辦高校法人治理的特色之一。并且董事會(huì)的成員隨著大學(xué)的發(fā)展越來越體現(xiàn)籌集資金的功能，財(cái)團(tuán)基金會(huì)、大公司和校友是它的最主要成員來源。

2.日本民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)及特色制度：依照法律法規(guī)發(fā)展高等教育是日本高等教育的特點(diǎn)之一，日本的《私立學(xué)校法》創(chuàng)立了學(xué)校法人制度。日本私立大學(xué)內(nèi)部管理普遍實(shí)行理事會(huì)、評(píng)議會(huì)和監(jiān)事會(huì)三權(quán)分立的橫向負(fù)責(zé)體制。依照法律規(guī)定，理事會(huì)是日本民辦高校的行政決策機(jī)構(gòu)，主要是提出學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃和計(jì)劃，而由評(píng)議會(huì)審議和做出決定，監(jiān)事則對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)及其理事工作進(jìn)行監(jiān)察，三方彼此牽制，這是日本國(guó)家立法、執(zhí)法和司法三權(quán)分立在私立學(xué)校權(quán)力構(gòu)成上的典型表現(xiàn)。日本民辦高校法人治理的特色之一就是法律強(qiáng)制性規(guī)定學(xué)校要設(shè)立專門的監(jiān)事會(huì)。按照日本《私立學(xué)校法》第35條的規(guī)定，學(xué)校法人必須設(shè)置2人上的監(jiān)事。監(jiān)事同理事一樣屬于學(xué)校法人的組成人員，并且法律對(duì)監(jiān)事的職責(zé)做出了詳細(xì)的規(guī)定。

3.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)地區(qū)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)及特色制度：臺(tái)灣地區(qū)有比較完善的關(guān)于私立學(xué)校的法規(guī)和制度。臺(tái)灣地區(qū)頒布的《私立學(xué)校法》規(guī)定私立大學(xué)是屬于捐資辦學(xué)的性質(zhì)，創(chuàng)辦人首先要進(jìn)行財(cái)團(tuán)法人的登記并獲得登記證書，然后由董事會(huì)按照設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)提出設(shè)學(xué)校的計(jì)劃、章程，并報(bào)請(qǐng)相關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在法人治理上也實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。與其他國(guó)家相比，臺(tái)灣地區(qū)的民辦高校法人治理的主要特點(diǎn)是規(guī)定了嚴(yán)格的回避制度?！端搅W(xué)校法》第54條：校長(zhǎng)依據(jù)法令綜理校務(wù)。執(zhí)行董事會(huì)之決議，并受主管教育行政機(jī)關(guān)之監(jiān)督。董事長(zhǎng)、董事之配偶及其直系血親，不得擔(dān)任校長(zhǎng)。校長(zhǎng)應(yīng)專任，除擔(dān)任本校教課外，不得擔(dān)任校外專職。董事長(zhǎng)、董事及校長(zhǎng)之配偶及其三親等以內(nèi)血親、姻親，不得擔(dān)任本校總務(wù)、會(huì)計(jì)、人事職務(wù)。這就排除了創(chuàng)辦者通過對(duì)學(xué)校關(guān)鍵崗位的控制，實(shí)施控制學(xué)校的目的。同時(shí)臺(tái)灣地區(qū)的民辦高校中，教師代表在學(xué)校中有更多的發(fā)言權(quán)，為教師利益的保障提供了條件。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)想

民辦教育的發(fā)展有其自身的規(guī)律。通過比較美國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)地區(qū)在民辦高校法人治理上的不同以及它們各自有特色的規(guī)定，我們可看出，要完善我國(guó)的民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)，必須在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上做到：

1.完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中的決策機(jī)構(gòu)。董事會(huì)是民辦學(xué)校法人治理中的決策機(jī)構(gòu)，是民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的重要特色，從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，董事會(huì)制度比較符合民辦高校的特點(diǎn)。但就我國(guó)目前的情況來看，我們應(yīng)該借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，豐富董事會(huì)的組成人員，讓董事會(huì)的人員多樣化，對(duì)董事任職的資質(zhì)給予規(guī)定，從而使得董事會(huì)的決策能夠全面的反映各方面的訴求。同時(shí)，我們也可借鑒臺(tái)灣地區(qū)地區(qū)的回避制度，讓教職工積極參與到董事會(huì)中去，避免家族化經(jīng)營(yíng)。

2.完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。雖然我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》第21條和24條對(duì)董事長(zhǎng)和校長(zhǎng)的權(quán)力分別作了明確的規(guī)定，但我國(guó)民辦高校中普遍存在著董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)關(guān)系沒有理順的現(xiàn)象。對(duì)此，我們應(yīng)該從民法中有關(guān)委托代理的角度來構(gòu)建校長(zhǎng)責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免校長(zhǎng)有職無權(quán)或者有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象。

3.設(shè)立民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。權(quán)力沒有監(jiān)督就會(huì)被濫用。當(dāng)前要完善我國(guó)民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)，就必須在民辦高校中設(shè)立監(jiān)督機(jī)關(guān)——監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行狀況和董事及其他成員職務(wù)的執(zhí)行情況。對(duì)此，我們可以借鑒日本民辦高校關(guān)于監(jiān)事會(huì)設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)《公司法》對(duì)監(jiān)事會(huì)的規(guī)定，根據(jù)學(xué)校的規(guī)模來設(shè)置監(jiān)事會(huì)的人數(shù)，對(duì)監(jiān)事的職權(quán)給予明確的規(guī)定，確保監(jiān)事會(huì)能獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)。

當(dāng)然，我們也要認(rèn)識(shí)到規(guī)范的民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的建立不是一下子就能完成的，它是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，不僅需要民辦學(xué)校自身的努力，也離不開良好的外部環(huán)境，所以，完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的任重道遠(yuǎn)。

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（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)珠江學(xué)院）