比較市町村制與我國鄉(xiāng)紳制度下的公民教育

馮珊珊

摘 要：市町村制是日本最底層的地方行政單位，其頒布與施行鞏固了明治維新時期建立起來的中央集權(quán)制度，實現(xiàn)了基層居民自治，而“公民”這一概念也是隨著市町村制的頒布與推行而產(chǎn)生；另一方面，在我國古代，在“皇權(quán)不下縣”的基層農(nóng)村，主要依靠鄉(xiāng)紳自治制度來實行中央權(quán)力到基層的延伸，而鄉(xiāng)紳非官非民其行政權(quán)力的產(chǎn)生也由當?shù)匕傩者x舉決定，一定程度上也體現(xiàn)了居民自治。那么日本的市町村制與我國的鄉(xiāng)紳制度在實現(xiàn)基層民主自治、施行公民教育方面是否起到積極作用，二者在公民教育的路徑方面是否有異同之處，筆者將在這里進行粗略的探討。

關鍵詞：市町村制；鄉(xiāng)紳制度；公民教育

一、日本市町村制

明治四年，日本廢藩設縣，設置府和縣代替原來的藩，由中央直接任命的府縣知事管理地方，建立中央集權(quán)的全國統(tǒng)一體制。此后根據(jù)明治十一年（1878）和十三年制定的《郡區(qū)鎮(zhèn)村編制法》、《府縣會規(guī)則》、《地方稅規(guī)則》和《區(qū)鎮(zhèn)村會法》，為規(guī)定日本地方自治制中的市町村制和府縣制奠定了重要基石。[1]在此條件下，日本確立了市鎮(zhèn)村制、府縣制和郡制。明治二十一年，日本形成了完整的市鎮(zhèn)村地方自治制度，兩年后，都道府縣體制得到真正確立。

在很長一段時期內(nèi)，日本的地方自治政府與中央處于“指揮與被指揮的、監(jiān)督與被監(jiān)督”的關系。其體現(xiàn)在，地方條例的制定、修改和廢除都必須報中央任命的自治大臣的批準，[2]而自治大臣也可以通過上告高等法院罷免自治政府的首長，即中央有權(quán)通過法定程序罷免自治政府首長。但經(jīng)過歷史的發(fā)展，現(xiàn)今的關系更多地表現(xiàn)為“平等與合作”的關系，但由于地方政體的財源與某些政策向?qū)碓从谥醒耄虼巳匀皇鞘艿街醒胝欢ǔ潭壬系臓恐?。地方自治機關的主要職權(quán)有：維護、保存和使用屬于自治體的財產(chǎn)；處理有關消防、衛(wèi)生、美化及防止公害污染等地方性福利事務，從事某些工商業(yè)；辦理戶口、登記居民身份證；支配地反警察以及在法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定條例等。[3]包括市町村制的日本地方公共團體主要由議會、首長組成。日本現(xiàn)行憲法確定了地方公共團體議會與行政委員會均有居民直接選舉產(chǎn)生。其中，議會是決策機關，是基于“公意”[4]的表決機構(gòu)與議事機關。一般地，沒有議會的意志決定，普通地方公共團體的意志和行為不能有效成立。首長與議會處于相互平行的地位，相互牽制，防止任何一方的獨斷專行，實現(xiàn)公平。民主的行政。“首長與議會在運營行政之際被期待著像一車兩輪的協(xié)作?！盵5]這是日本自治制度的顯著特征之一：二元代表制。

市町村制的施行實現(xiàn)了最底層居民參政議政、民主投票民主選舉的權(quán)力，使得決策更加透明化與公正化。同時，有利于促進地方民主主義和公民教育，公民教育在具體的政治事務參與過程中潛移默化。但日本的公民教育是晚于公民自治的實質(zhì)制度而產(chǎn)生的，在教育方面，日本在1890年頒布的《教育敕語》表明教育的總綱領：把培養(yǎng)“忠君愛國”的“臣民”作為教育的最高宗旨。但是市町村制的頒布與施行卻真正地引發(fā)了日本“公民”概念的出現(xiàn)，使基層居民有了參政議政的實踐陣地，在居民通過參加地方性政治事務的過程中開始關注國事，并開始注重自身的合法權(quán)利。

二、我國鄉(xiāng)紳制度

我國紳士制度又稱“鄉(xiāng)紳自治制度”，鄉(xiāng)紳在中國傳統(tǒng)自治觀中一直占據(jù)著不可忽視作用。自秦代中央集權(quán)制國家建立，中央與地方的關系就是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系，地方行政制度經(jīng)歷了從秦代的郡縣制到元明清的行省制，然而在土地遼闊的中國，在以“地域凝聚力”為基礎的農(nóng)村基層，朝廷勢力很難延、伸輻射到，造成了“天高皇帝遠”、“皇權(quán)不下縣”的狀態(tài)，而鄉(xiāng)紳便彌補了這一空缺，鄉(xiāng)紳自治，也并非來自民眾的委托，而是政府的委托，作為政治治理民眾的工具，秉承政府政令，管理鄉(xiāng)村事務，是“集權(quán)行政下的一種土著自治”。[6]明清時期的鄉(xiāng)紳主要包括兩類：一類是致仕、卸任甚至坐廢的回鄉(xiāng)官員，以及現(xiàn)任官員家鄉(xiāng)的親戚子弟；另一類是府州縣學的生員、國子監(jiān)的監(jiān)生，以及在鄉(xiāng)試、會試中及第的舉人和進士。[7]“紳出為官、官退為紳。”[8]正如費孝通所說：“紳權(quán)是皇權(quán)的延伸”“紳士是退任的官僚或是官僚的親戚。他們在野，可是朝內(nèi)有人?！钡酵砬?，由于清末新政與廢除科舉，精英們紛紛走出鄉(xiāng)野，安身立命于都市，這造成了留居鄉(xiāng)村的精英人才急劇流失以及鄉(xiāng)紳的素質(zhì)不斷惡化，致使一向居于“民望之首”鄉(xiāng)紳蛻變?yōu)椤捌矫裰珨场?，鄉(xiāng)紳演變成“劣紳”[9]是晚晴制度變遷下的歷史產(chǎn)物。晚晴政府加大改革力度，把改革新政的權(quán)力下發(fā)到各地鄉(xiāng)紳，由鄉(xiāng)紳辦學校、辦警察局。這實際上就縱容了各地鄉(xiāng)紳以“改制”的名義把社會公權(quán)公然私人化，導致權(quán)力急劇膨脹。并官官護衛(wèi)、官商勾結(jié)，更加肆無忌憚地對于鄉(xiāng)村地方公產(chǎn)的占有和私利化，導致鄉(xiāng)紳群體與居民的矛盾不斷惡化。到20世紀初“紳民沖突”愈發(fā)惡劣，各地“毀學殺紳”的事件層出不窮。到20年代國共兩黨打擊土豪劣紳的運動，也是清末“紳民沖突”的歷史邏輯延續(xù)。

告老還鄉(xiāng)的鄉(xiāng)紳在各地基層社會承擔起了鄉(xiāng)村的基層管理工作，是國家權(quán)力管理基層社會的一個重要補充。封建政府給予他們各種特權(quán)，使他們在地方上成為高踞于平民之上的特權(quán)階層。但鄉(xiāng)紳非國家行政機構(gòu)的官員，是連接官治與民治的橋梁，鄉(xiāng)紳自治也屬于地方自治。鄉(xiāng)紳自治權(quán)就其實際運作而言，表現(xiàn)為鄉(xiāng)里社會絕大多數(shù)事務皆由鄉(xiāng)里社會居于優(yōu)勢地位的鄉(xiāng)紳、族長和保甲頭來進行治理。從表面上看，鄉(xiāng)紳自治仍然受中央制約，但實際中央權(quán)威并不能真正觸及地方管轄的具體事務，在此情況下，雙方都已默認的方式對待管制領域問題。一般情況下，只要不觸及國家的統(tǒng)一問題，國家都是通過地方權(quán)威治理地方地方社會，因此朝廷給予管理地方的鄉(xiāng)紳群體一定程度的“優(yōu)待”：如給予特權(quán)、建立牌坊等，使之不生造反之心。鄉(xiāng)里制度的主要職責主要集中在征收賦稅、教化民眾和清查戶口等方面。鄉(xiāng)紳對于居民的教化作用主要通過“鄉(xiāng)約”來實現(xiàn)的，所謂鄉(xiāng)約，是一種鄉(xiāng)村中依靠地緣關系或血緣關系組織起來的民眾組織。[10]較為著名的是陜西省藍天的呂氏鄉(xiāng)約，其有一個簡單的組織：約正一至二人，由公正賢明的鄉(xiāng)紳擔任，任期不定；約正下有一個值月，按月論選一次，從農(nóng)民中物色人員。作為約正的鄉(xiāng)紳，每月在定期的集會上，講解約文，教育約民，主持賞罰禮儀，其目的是要使約民都成為自覺奉公守法、知禮習義的鄉(xiāng)民，其本質(zhì)是道德教化，為封建的中央集權(quán)國家培養(yǎng)奴化的臣民。不止控制地方文教，到了明末時期，鄉(xiāng)紳地主又通過掌握鄉(xiāng)約而控制一些地主武裝，擴大自己的勢力，強化鄉(xiāng)紳地主對農(nóng)村的統(tǒng)治。在整個明清時期，鄉(xiāng)約都掌握在當?shù)剜l(xiāng)紳地主手中，它長期打著“勸善改過”、“正人心”、“厚德行”、“廣教化”的旗號，使人們從思想上、行為上自覺遵守封建秩序和封建道德規(guī)范，是一種和風細雨式的潛移默化教育，對人們進行思想統(tǒng)治?？梢姡词灌l(xiāng)紳自治給予地方較大的自主權(quán)卻在很小范圍內(nèi)上反應了民主的概念，雖然在鄉(xiāng)約里的約正、值月都并非官方委派，都是當?shù)厥忻襁x出，但缺乏明確的制度對其選舉過程進行規(guī)制，這就造成過程的不明朗性，給各種權(quán)利相互勾結(jié)大開方便之門。

三、比較日本市町村制與我國鄉(xiāng)紳制度

1.相同與相異

制度方面，二者都是國家統(tǒng)一中央集權(quán)下為解決基層地方管理事務的制度，是國家權(quán)力權(quán)力管理基層社會的一個重要補充；作用層面，二者都在一定程度上抑制了地方治理中央權(quán)威的介入并對國家的統(tǒng)一起到積極作用。從與中央的關系上，都是處于被領導、被指揮的從屬地位；運營方式上，其基層管理者的選拔都是都并非官方直接委派，而是由當?shù)鼐用裰苯舆x舉。

制度方面，日本市町村制是經(jīng)過法律明文規(guī)定，對其無論是構(gòu)成、職能、居民選舉等方面都做了明確的規(guī)定，其二元代表主義以及多元主義更是體現(xiàn)了權(quán)力互相制衡的原則，而我國鄉(xiāng)紳制度的治理模式并不是一個制度性的規(guī)范，鄉(xiāng)紳制度對基層社會的治理也不是法律的治理，鄉(xiāng)紳極淪為官治的爪牙；在作用方面，市町村制對日本民主政治的發(fā)展起到積極地作用，而我國鄉(xiāng)紳制度對我國民主政治的發(fā)展卻起到抑制的作用，在《中國紳士論》寫到“年來地方自治絕無成績，代議制度之根本敗壞，乃至教育事業(yè)弄得像今天這樣無可救藥，他們算是罪魁禍首?！盵10]

2.在公民教育方面

在公民教育方面，可以說，我國的鄉(xiāng)紳自治在當時的條件、環(huán)境下，其基層民眾實施的無論是從其形式還是內(nèi)涵上來看，對居民施行的都是徹底的臣民教育。晚晴以來，雖然總體上看“鄉(xiāng)村紳士盡管在民主‘自治方面發(fā)揮了先鋒作用，但也被視為是封建的，因為在國民黨政權(quán)那里，封建主義與地方自治的要求是平等的。”[11]鄉(xiāng)紳階級作為封建集權(quán)下的基層統(tǒng)治工具，作為舊勢力的代表，其目的自然是維護封建集團的利益，其利益追求與民眾的追求是處在對立面的。在20世紀初的“紳民沖突”就反映了民眾對于封建勢力的暴力反抗，對于建立新型民主國家的追求。在20世紀20年代，以共產(chǎn)黨為主導的農(nóng)民運動構(gòu)成了“大革命”時代的疾風暴雨，以農(nóng)村為中心重建鄉(xiāng)村政權(quán)，實現(xiàn)剝奪鄉(xiāng)紳勢力的目標，紳士階級被視為革命的階級。因此，用暴力摧毀鄉(xiāng)紳可以在一定程度上看做是對于基層民眾的政治動員，是一次關乎民主、平等的政治宣傳。

而明治時期的日本，頒布了《五條誓文》作為明治維新的綱領，將“忠君愛國”定作教育方針，公民教育過于保守可以說是毫無涉及。在大正時期，公民教育逐漸明朗化。但到了昭和時期，公民教育則發(fā)展成為軍國民教育，比如1882年《軍人敕喻》的頒布，規(guī)定軍人遵循盡忠節(jié)、正禮儀、尚勇武等規(guī)范等，直至二戰(zhàn)后，美國接管日本教育管理，公民教育才得以回歸正軌。

通過對比我們可以得出，在日本的市町村制度下，其公民教育的路徑主要通過給予基層民眾一個政治參與的平臺，居民基于參政的需要，有意識地學習國家政策、提升自身參政議政的能力，這些都直接加深了居民學習系統(tǒng)的公民教育的需求。

而在我國的鄉(xiāng)紳制度下在對居民的教化方面屬于臣民的道德教育，是一種棄惡揚善的儒學教育，是一種言傳身教的道德教育。鄉(xiāng)紳為了提高威望，需要做善舉：支持地方文化產(chǎn)業(yè)主持興辦書院、對民間進行社會救濟如修建棄嬰所等等。鄉(xiāng)紳制度下的道德教育主要通過鄉(xiāng)紳為代表的鄉(xiāng)約組織以及定期舉行的鄉(xiāng)約大會等的政治宣講、村民教化等形式實現(xiàn)封建社會的道德教育，其實質(zhì)是以說教為主的臣民教育，公民教育沒有涉及。

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（作者單位：北京師范大學研究生院珠海分院）