陜西地區(qū)地下水保護(hù)的法制淺析

鄒燕紅 劉莉

摘要： 地下水資源過量超采和水質(zhì)污染等問題日益凸顯，本文針對陜西省的特殊水情以及國家對地下水資源管理的新要求，提出通過立法加強(qiáng)地下水資源管理與保護(hù)，用法律的強(qiáng)制手段調(diào)整水資源保護(hù)制度的內(nèi)部機(jī)制，進(jìn)一步完善的法律保障制度，保證陜西省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

Abstract： The problems of excessive exploitation of groundwater resources and water pollution are highlighting increasingly. In this paper， the special water regimen in Shaanxi Province and the national new demands on the management of groundwater resources are analyzed. It is proposed that administration and protection of groundwater resources is strengthened by legislation. The enforcement of law is used to adjust the internal mechanism of water resources protection system to further perfect the system of legal protection and ensure guarantee the sustainable development of economic society in Shaanxi Province.

關(guān)鍵詞： 地下水；資源保護(hù)；法律；制度

Key words： groundwater；resources protection；legislation； regimen

中圖分類號：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）09-0253-02

0 引言

地下水是水資源的重要組成部分，在保障城鄉(xiāng)居民生活、支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和維護(hù)生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著十分重要的作用。據(jù)水利普查統(tǒng)計，陜西全省地下水可開采量為40.36億立方米，多年平均開采率已達(dá)74.6%，2012年全省地下水開采量為33.42億方，占全總用水量的38%，其中關(guān)中、陜北地下水開發(fā)量分別占到各自總用水量的50.16%、40.3%，其中西安、咸陽、寶雞、渭南市及楊凌區(qū)近年來地下水總開采量為27億m3，占該區(qū)總供水量的60%。導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了集中連片的降落漏斗，地下水水位大幅度下降。陜西水資源嚴(yán)重缺乏，已成為制約陜西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸問題[1-3]。法律手段以其特有的規(guī)范性、強(qiáng)制性特點，通過界定相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)、強(qiáng)制保障這些權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)來滿足多元的、不同的利益需要，成為緩解地下水超采最有效、有力的措施。

1 立法現(xiàn)狀及存在問題

當(dāng)前，陜西省水資源管理方面的法律制度體系已初步形成。地方性法規(guī)層面和地方性規(guī)章層面的《陜西省實施<中華人民共和國水法>辦法》、《陜西省取水許可制度實施細(xì)則》（2004年修訂）、《陜西省節(jié)約用水辦法》等等立法充實和完善地下水資源管理的相關(guān)內(nèi)容。同時省政府先后修訂完善了節(jié)約用水、取水許可、水資源費征收管理辦法；宏觀對我省水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)和治理配置進(jìn)行了全面規(guī)范?？傮w來說，陜西省初步建立起了符合實際的水資源管理與政策法規(guī)體系，水資源統(tǒng)一管理格局基本形成。目前，現(xiàn)有地方性法規(guī)為加強(qiáng)水資源管理提供了重要的法律依據(jù)，關(guān)于地下水管理的主要法律制度內(nèi)容都有所涉及。但在強(qiáng)調(diào)法治、依法行政，特別要求立法的科學(xué)性、嚴(yán)密性、切實可行的今天，對比地下水面臨的嚴(yán)峻形勢和地下水管理工作需要，立法仍存在著不足[4-6]。

1.1 系統(tǒng)規(guī)范地下水管理的地方性立法缺位

陜西省關(guān)于地下水資源管理的規(guī)范分散在《陜西省實施<中華人民共和國水法>》，《陜西省城市飲用水水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，《陜西省取水許可制度實施細(xì)則》（2004年修訂）等相關(guān)的地方性水資源管理的法規(guī)和規(guī)章中。且規(guī)范中多是以整個水資源作為規(guī)范和調(diào)整對象，與地下水管理直接相關(guān)的內(nèi)容少、針對性不強(qiáng)且大多為禁止、限制性規(guī)定。如《西安市城市飲用水源污染防治管理條例》中第10條、11條等都是對城市飲用水地下水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的行為進(jìn)行禁止性規(guī)定。其次相關(guān)立法條款不完整且原則性較強(qiáng)，如陜西省制定的《陜西省城市飲用水水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，將城市飲用水水源已經(jīng)劃定為保護(hù)區(qū)進(jìn)行重點保護(hù)，但存在遺漏農(nóng)村水源保護(hù)的問題。目前的地下水立法對破壞地下水的行為缺乏足夠的約束力和威懾力。

1.2 地下水管理體制協(xié)調(diào)性缺乏

長期以來，地下水管理保護(hù)相關(guān)工作分屬水利、國土、城建、環(huán)保等部門管理。地下水開發(fā)利用和保護(hù)中普遍性存多龍治水的現(xiàn)象。以西安市為例：即便地下水、地?zé)崴伤块T統(tǒng)管，但是城區(qū)地下水動態(tài)監(jiān)測等資料仍掌握在市政規(guī)劃等部門手里，這樣機(jī)制不利于資料共享。再如渭南市政府規(guī)定地?zé)崴V泉水管理權(quán)限歸地礦部門，導(dǎo)致水利部門在開展地?zé)崴?，管理與保護(hù)工作中遇到困難?，F(xiàn)行這種的分割管理體制其一存在職責(zé)不清問題，使其在實施水資源管理活動中，助長了部門利益。其二這種體制極度容易造成職能的重疊，職能交叉、重復(fù)等問題，容易導(dǎo)致一些政府職能的缺位。其三現(xiàn)行的水資源分割管理體嚴(yán)重制阻礙了涉及水資源管理的不同行政部門之間的信息交流，無法真正實現(xiàn)地下水管理目的。

1.3 地下水的法律制度不完善

目前，陜西省地下水管理主要依據(jù)的《水法》《陜西省實施<中華人民共和國水法>辦法》等相關(guān)條款，地方性法規(guī)雖然確立了超采區(qū)管理、總量控制和定額管理等一系列制度；《陜西省城鄉(xiāng)供水用水條例》《西安市城市飲用水源污染防治管理條例》《西安黑河引水系統(tǒng)保護(hù)條例》等盡管在城市區(qū)域規(guī)章制度建設(shè)方面對飲用水源保護(hù)做了明確的規(guī)定，但結(jié)合實際，由于不具有所法律應(yīng)具備的明確性和完整性，缺乏操作性，如超采制度中對何為超采并沒有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，只具宏觀指導(dǎo)意義；人工回灌制度缺乏前瞻性、完整性；取水井管理制度缺失，針對性的陜西省規(guī)章制度依然缺乏，不完善的制度體系最終難以形成有效保護(hù)地下水管理的機(jī)制。

2 推進(jìn)水資源管理立法的路徑選擇

2.1 盡快出臺相應(yīng)地下水資源管理條例

依法管理是加強(qiáng)地下水管理的必由之路。地下水的合理開采，都需要專門的法規(guī)予以保障，應(yīng)從確保地下水安全、地下水可持續(xù)利用高度出發(fā)，綜合考慮我省各個水源地保護(hù)管理的實際情況，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，加快制定《陜西省地下水資源管理條例》，將其定位為陜西省地下水資源管理領(lǐng)域的指導(dǎo)性法規(guī)，將作為各地市地下水資源管理領(lǐng)域的一般法，為各個市及縣區(qū)水源地保護(hù)提供更加明確的法律法規(guī)依據(jù)。而目前，陜西省西安市及榆林市均已經(jīng)出臺了各自的地下資源管理條例，這也為《陜西省地下水資源管理條例》的出臺奠定了一定的基礎(chǔ)。條例中將對分散于不同地方性法規(guī)和規(guī)章中、與地下水管理密切相關(guān)的重點制度做總體收攏，吸收、完善，使之成為一部統(tǒng)領(lǐng)地下水管理的綱領(lǐng)性法規(guī)。加快制定此條例，以便規(guī)范人們的地下水行為，把地下水的管護(hù)納入嚴(yán)格有序的法制機(jī)遇。

2.2 理順地下水管理的體制

在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)實際情況，修訂完善現(xiàn)有地方性法律法規(guī)，認(rèn)真落實國務(wù)院《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》。爭取通過以推進(jìn)《陜西省地下水資源管理條例》立法為重點，依法確立地下水管理的體制。在地下水管理與保護(hù)領(lǐng)域中，理順地下水管理的體制相關(guān)法規(guī)的立法工作：其一明確，明確各級政府地下水管理權(quán)限和職責(zé)；其二努力建立最嚴(yán)格的地下水開發(fā)利用監(jiān)管體制，確立地下水開發(fā)、利用和保護(hù)的責(zé)任和措施；其三，建立起地下水環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，使地下水主管部門之間不僅要注重相互協(xié)調(diào)，而且要在遇到問題時能夠聯(lián)動解決相關(guān)問題，從政策制度層面使地下水資源可持續(xù)利用得到根本上的保障。實行最嚴(yán)格水資源管理機(jī)制和措施，建構(gòu)我省完善的地下水資源安全法律保障機(jī)制，從根本上解決我省突出的地下水資源問題，促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的貫徹落實。

2.3 結(jié)合地區(qū)實際，建立完善相關(guān)制度

對陜西省現(xiàn)行地方性法規(guī)中已經(jīng)確立但尚不完善的制度，比如規(guī)劃水資源論證制度、超采區(qū)管理制度等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，增強(qiáng)實用性和可操作性。針對超采制度，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》中關(guān)于地下水超采區(qū)管理有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確縣級以上人民政府在地下水超采區(qū)治理、替代地下水源工程及其配套灌溉工程建設(shè)中的責(zé)任。確定地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)和一般超采區(qū)開鑿取水井應(yīng)遵循的基本原則。借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的人工回灌制度，結(jié)合我省地下水開采、利用的實際情況，建立完整的人工回灌機(jī)制。在地下水管理工作中急需但尚屬立法空白的制度如盡快建立取水井制度。

盡快需引入公眾參與制度，彰顯地方的特色以及地方立法的民主性。立法工作中要豐富和完善民主立法形式，以便擴(kuò)大社會對立法工作的有序參與；再次發(fā)揮公眾對自己水資源權(quán)益的保護(hù)作用，加強(qiáng)公眾參與制度的監(jiān)督作用。地下水保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，其保護(hù)需集多項制度綜合治理于一體的活動，只有各方面制度相互配合協(xié)調(diào)才能有效開展地下水資源的工作保護(hù)利用工作。另一方面在地方立法在制度的設(shè)計中必須盡快轉(zhuǎn)變這種“禁、罰”字當(dāng)頭的價值取向，采取鼓勵和獎勵機(jī)制促進(jìn)人們從被迫合法用水轉(zhuǎn)向自覺合理用水、自覺主動地減少、消除破壞水資源、浪費水資源現(xiàn)象方向轉(zhuǎn)向良好用水習(xí)慣，為整個社會早日形成良好的節(jié)約用水風(fēng)氣而努力。

3 結(jié)論

綜上所述，陜西省水資源短缺，自大規(guī)模開發(fā)利用地下水資源以來，地下水有力地保障了農(nóng)業(yè)用水，以及城市生活和工業(yè)用水。隨著地下水資源過量超采和水質(zhì)污染等問題的日益凸顯，加強(qiáng)地下水資源管理，已經(jīng)成為新時期國家水資源管理工作的重要方面。無論從陜西省的特殊水情還是國家對地下水資源管理的新要求來看，只有充分認(rèn)識地下水資源管理與保護(hù)的重要性，通過立法切實加強(qiáng)地下水資源管理與保護(hù)，用法律的強(qiáng)制手段調(diào)整水資源保護(hù)制度的內(nèi)部機(jī)制，實行一套完善的法律保障制度，才能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水的需求，保障全省經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

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