基于“多規(guī)合一”的建設(shè)項目使用林地審核審批探討

鄧章寧，林作武

（1.海南省森林資源監(jiān)測中心，海南海口 570203；2.海南省農(nóng)業(yè)學(xué)校，海南?？?571158）

1 “多規(guī)合一”的基本含義

“多規(guī)合一”是指以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。海南省已把各類規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并實(shí)現(xiàn)一張圖管理，即《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》。

2 建設(shè)項目使用林地審核審批制度

2.1 建設(shè)項目使用林地審核審批性質(zhì)

建設(shè)項目使用林地的性質(zhì)包括長期性使用林地、臨時占用林地和直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施使用林地。

2.2 建設(shè)項目使用林地審核審批權(quán)限

根據(jù)《中華人民共和國森林法》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理條例》及有關(guān)法律、法規(guī)，建設(shè)項目使用林地審核審批權(quán)限如下：

2.2.1 建設(shè)項目長期性使用林地審核權(quán)限

征收、征用或者占用防護(hù)林林地、特種用途林林地面積10hm2以下的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35hm2以下的，其他林地面積70hm2以下的，由省人民政府林業(yè)主管部門審核。征收、征用或者占用林地超過以上面積的，依法報國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。

2.2.2 建設(shè)項目臨時占用林地審批權(quán)限

臨時占用除防護(hù)林和特種用途林以外的其他林地面積2hm2以下的，由市（縣）人民政府林業(yè)主管部門審批；臨時占用防護(hù)林或者特種用途林林地以及其他林地面積2hm2以上的，由省人民政府林業(yè)主管部門審批。

2.2.3 建設(shè)項目直接使用林地審批權(quán)限

森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地的審批權(quán)限，由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門按照省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定辦理。其中，重點(diǎn)國有林區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目，由省級林業(yè)主管部門審批。

2.3 建設(shè)項目使用林地審核審批具必備材料

2.3.1 項目業(yè)主應(yīng)提交的材料

一是用地單位或者個人提出使用林地申請，并填寫《使用林地申請表》；二是用地單位的資質(zhì)證明或者個人的身份證明；三是建設(shè)項目有關(guān)批準(zhǔn)文件，包括：可行性研究報告批復(fù)、核準(zhǔn)批復(fù)、備案確認(rèn)文件、勘查許可證、采礦許可證、項目初步設(shè)計等批準(zhǔn)文件，屬于批次用地項目，提供經(jīng)有關(guān)人民政府同意的批次用地說明書并附規(guī)劃圖；四是《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》局部圖（林地部分，可由所在市縣的多規(guī)委或林業(yè)主管部門出圖）；五是如屬于臨時占用林地的項目，用地單位應(yīng)當(dāng)提供原地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的方案或者與林權(quán)權(quán)利人簽訂的臨時占用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的協(xié)議；六是具有編制單位做出的建設(shè)項目使用林地可行性報告或者林地現(xiàn)狀調(diào)查表。

2.3.2 市（縣）林業(yè)主管部門應(yīng)完善的材料

一是指派2 名以上工作人員進(jìn)行用地現(xiàn)場查驗(yàn)，并填寫《使用林地現(xiàn)場查驗(yàn)表》；二是將擬使用林地用途、范圍、面積等內(nèi)容進(jìn)行公示；三是編制建設(shè)項目使用林地占補(bǔ)平衡方案（如屬于臨時占用林地，可免）和生態(tài)公益林占補(bǔ)平衡方案（屬于占用規(guī)劃為生態(tài)公益林用地的長期項目），并上報省政府批準(zhǔn)；四是編制建設(shè)項目使用林地異地還林方案（如屬于臨時占用林地，可免）；五是需要報上級人民政府林業(yè)主管部門審核和審批的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)將初步審查意見和全部材料報上級人民政府林業(yè)主管部門。

2.3.3 修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施項目的必備材料

由森林經(jīng)營單位提出使用林地申請，應(yīng)當(dāng)填寫《使用林地申請表》，提供相關(guān)批準(zhǔn)文件或者修筑工程設(shè)施必要性的說明，并提供工程設(shè)施內(nèi)容、使用林地面積等情況說明。

3 建設(shè)項目使用林地審核審批實(shí)踐問題

3.1 關(guān)于使用林地性質(zhì)的確定問題

有些項目用地性質(zhì)介于長期用地和臨時用地之間的，如采石場、電線路等項目，采石場的開采期限往往有6～8 年，可滾動開采，這樣可按臨時分期申請審批；高壓電線走廊為便于施工要采伐底下的林木，竣工后可種植灌木樹種以防止樹木長高對線路的影響，這樣也可按臨時申請審批。但目前林地管理政策對該類項目的用地性質(zhì)未作統(tǒng)一規(guī)定，有些市、縣按長期用地申請辦理手續(xù)，有些則按臨時用地報批，致使項目用地性質(zhì)的確定具有較大隨意性，對林地規(guī)范化審核審批管理帶來影響。

3.2 關(guān)于臨時占用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件問題

臨時占用林地指占用林地期限不超過2 年，不在占用的林地上修筑永久性建筑物，用地單位在占用期滿后必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。而對于恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，有關(guān)林業(yè)法規(guī)只是規(guī)定用地單位提供原地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的方案或者與林權(quán)權(quán)利人簽訂的臨時占用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的協(xié)議，沒有交納復(fù)墾押金，對于項目期滿后的恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件沒有起到保證作用。

3.3 關(guān)于建設(shè)項目使用林地占補(bǔ)平衡問題

建設(shè)項目使用林地占補(bǔ)平衡工作比較繁瑣，按照有關(guān)規(guī)定要申請、核實(shí)、告知、公示、確認(rèn)、編制方案、審核審批及備案等程序。在這幾個環(huán)節(jié)中核實(shí)最繁瑣，核實(shí)是由市縣林業(yè)主管部門牽頭，組織發(fā)展改革、規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、土地所有者、土地使用者或承包經(jīng)營者等相關(guān)權(quán)利人以及技術(shù)人員對擬補(bǔ)劃林地地塊進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)，并出具意見后方能上報省政府審批。在實(shí)施過程中，最后往往因土地所有者、土地使用者或承包經(jīng)營者一方有不同意的而無法實(shí)施林地占補(bǔ)平衡的地塊。

3.4 關(guān)于同一項目多次審批問題

如同一項目，同時涉及海岸帶、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)和生態(tài)公益林地等，再加上占補(bǔ)平衡方案的申請和審批，要上報省政府審批達(dá)6 次之多。項目的前置審批過多，不符合政府簡化便捷服務(wù)于企業(yè)的原則。

3.5 建設(shè)項目使用林地審核審批程序繁瑣問題

如省級審核審批的建設(shè)項目，市（縣）林業(yè)主管部門受理業(yè)主的申請材料后經(jīng)初審并組織相關(guān)材料（包括立項、林地可研、占補(bǔ)平衡方案、公益林置換方案、異地還林方案、現(xiàn)場查驗(yàn)、公示等）上報林業(yè)省局，省林業(yè)局受理材料后要審核、再次現(xiàn)場查驗(yàn)、專家評審、局專題會、局黨組會、局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)、報省政府或國家林草局審核審批等，審核審批程序過于繁瑣。

4 建設(shè)項目使用林地審核審批中的幾點(diǎn)建議

4.1 科學(xué)確定項目用地性質(zhì)及一般原則

進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)項目用地性質(zhì)管理，建立項目用地性質(zhì)目錄。各項建設(shè)項目使用林地，通常是通過征收或租賃兩種途徑取得。如果是征用的，一般應(yīng)辦理長期使用手續(xù)。如果是租用的(林地的承包期一般為30～50 年)，則分情況辦理臨時或長期使用林地手續(xù)。如果在2 年使用期內(nèi)可以歸還林地的，或使用期雖然超過2 年，但項目建設(shè)無需占用林地上修筑永久性建筑物，且使用后可以恢復(fù)的，則辦理臨時用地手續(xù)，臨時用地期滿后確需延期的要按規(guī)定辦理審批手續(xù)。否則，一律辦理長期使用手續(xù)。

4.2 保證臨時占用林地的恢復(fù)

目前對臨時占用林地的恢復(fù), 有關(guān)規(guī)定實(shí)施主體為項目用地單位，但行政強(qiáng)制措施的落實(shí)，法律法規(guī)尚無明文規(guī)定。建議明確林業(yè)部門為監(jiān)督管理的主管地位,臨時用地要向林業(yè)主管部門交納“林地復(fù)墾押金”，確保臨時占用林地的恢復(fù)。同時，因臨時用地未改變林地性質(zhì)，建議對臨時用地的森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于長期用林地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 簡化占補(bǔ)平衡程序

海南省在“多規(guī)合一”規(guī)劃時，各市、縣都保留有一定數(shù)量的后備林地，當(dāng)有項目建設(shè)占用林地需占補(bǔ)平衡時，市、縣林業(yè)主管部門只需劃出等量的后備林地供給多規(guī)委作意見并備份即可。在項目所在地難以進(jìn)行占補(bǔ)平衡的，可以在省級范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)林地占補(bǔ)平衡。

4.4 簡化審批流程，實(shí)行“多批合一”

如個別項目用林比較復(fù)雜的，需同時使用特殊區(qū)域（如海岸帶、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)公益林）林地的，均需省政府事先批準(zhǔn)后方可申請辦理使用林地手續(xù)，以及林地占補(bǔ)平衡方案也需省政府事先批準(zhǔn)。建議上述使用林地前置審批事項的申請材料由市縣政府完善后上報省局，由省局連同使用林地審核意見同時上報省政府審批，真正實(shí)現(xiàn)一個建設(shè)項目使用林地只需向省政府報送一次材料，省政府也只需批準(zhǔn)一次。

4.5 建立不見面審核審批制度

建立建設(shè)項目使用林地審核審批管理信息系統(tǒng)。由縣（市）林業(yè)主管部分將該項目申報材料掃描并作出意見后從網(wǎng)上向省林業(yè)局申報，省局主管處室接到材料后轉(zhuǎn)給辦理人員審核（如材料不齊全要詳實(shí)說明，并補(bǔ)正或退回材料），審核通過后組織專家評審，評審?fù)ㄟ^后由局主管處室作出意見上報局領(lǐng)導(dǎo)審批。最后收繳森林植被恢復(fù)費(fèi)后核發(fā)審核(批)同意書，實(shí)現(xiàn)不見面審核審批。

5 結(jié)束語

“多規(guī)合一”只是把城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)和林地保護(hù)等多種規(guī)劃合并為“一張圖”規(guī)劃和管控，并非解決所有項目使用林地的問題，建設(shè)項目使用林地還在逐年增加。因此，必須加強(qiáng)林地保護(hù)管理，規(guī)范審核審批程序，確保林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。