淺析海南省五指山市林地變更

周暉子

（海南省林業(yè)科學研究所，海南?？?571100）

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略性經濟資源，是林業(yè)賴以生存和發(fā)展的根基，加強林地保護管理是森林資源保護管理工作的長期核心任務和政治責任。開展林地變更調查，及時更新林地“一張圖”，并結合海南省“多規(guī)合一”工作，使之與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃充分銜接，保持了林地數(shù)據(jù)的現(xiàn)實性、實效性和準確性，提高了森林資源的監(jiān)管能力，為簡化建設項目使用林地手續(xù)，制定林地保護利用決策提供了重要依據(jù)。

1 工作開展情況

根據(jù)國家林業(yè)局的統(tǒng)一安排和相關文件要求，海南省于2015 年第一次在全省范圍內開展林地變更調查工作，期間，因海南省開展省域“多規(guī)合一”試點，國家林業(yè)局作出部署，將海南省的“多規(guī)合一”工作納入林地變更調查一并考慮。由此，五指山市開展了2016 年度林地變更工作，變更時點截止到2016年12 月31 日。

五指山市林地變更工作從2015 年2 月開始，至2017 年4 月基本結束，歷時27 個月。根據(jù)工作內容大致可分為調查準備階段、調查實施和多規(guī)合一銜接階段、成果編制與上報等三個階段。

1.1 調查準備階段

制定五指山市2016 年度林地變更調查工作方案；組建調查隊伍并開展技術培訓；同時完成前期林地數(shù)據(jù)庫（即：前期林地“一張圖”）檢查、林業(yè)經營管理資料（包括林地征占用、造林、采伐、案件等）收集整理、全市前后兩期遙感影像數(shù)據(jù)處理、最新的國土二調數(shù)據(jù)、最新的地理國情普查數(shù)據(jù)以及其他相關資料的收集整理等工作。

1.2 調查實施和多規(guī)合一銜接階段

以五指山市前期林地“一張圖”為基礎數(shù)據(jù)，結合海南省森林資源二類調查數(shù)據(jù)、最新的國土二調數(shù)據(jù)和地理國情普查數(shù)據(jù)等資料，充分利用省林業(yè)廳下發(fā)的分辨率較高的前后兩期遙感影像衛(wèi)片，對矢量資料進行全面的判讀、區(qū)劃與糾錯，實事求是地界定林地范圍。在判讀區(qū)劃的基礎上，根據(jù)收集到的林業(yè)經營管理資料核實變化圖斑。對于依據(jù)遙感影像或資料不能完全確認的有疑問小班（包括變化圖斑和查漏糾錯所修改的圖斑），利用GPS、平板電腦等定位和測量儀器，必須進行實地調查核實，并采集變化圖斑的各個屬性因子，完成數(shù)據(jù)錄入。

海南省是全國“多規(guī)合一”試點省，將林地變更有效結合“多規(guī)合一”成為該次林地變更調查工作中的難點和亮點。將初步更新的林地數(shù)據(jù)庫與五指山市“多規(guī)合一”進行銜接的過程中，林業(yè)部門嚴格根據(jù)省委省政府指導精神來協(xié)調林業(yè)和國土、住建等其他部門管轄范圍內的空間沖突，以實現(xiàn)省政府批復的林地保護利用規(guī)劃下達的林地保有量在林地變更及“多規(guī)合一”中不減少，以及按期實現(xiàn)森林覆蓋率和森林蓄積量“雙增”目標。經過幾十輪的反復對接與調整，將最終劃定的林地控制線與初步更新的林地數(shù)據(jù)庫進行整合，形成最終的五指山市林地“一張圖”。

1.3 成果編制與上報階段

通過完成變化小班的因子錄入、數(shù)據(jù)質檢等工作建立林地變更數(shù)據(jù)庫，并完成數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總。通過分析林地資源現(xiàn)狀、林地動態(tài)變化情況及變化原因等數(shù)據(jù)編寫林地變更報告，并將最終的成果（包括：五指山市2016 年度林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫、林地變更調查報告、成果統(tǒng)計表）上報省林業(yè)廳。

2 工作成果分析

五指山市調查范圍包括7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)：沖山鎮(zhèn)、南圣鎮(zhèn)、毛陽鎮(zhèn)、番陽鎮(zhèn)、水滿鄉(xiāng)、暢好鄉(xiāng)和毛道鄉(xiāng)（包括從保亭縣新劃轉的暢好農場部分范圍），土地總面積114497.81hm2。

結合五指山市“多規(guī)合一”工作的“一張藍圖”，五指山市林地分林業(yè)部門管理（即“多規(guī)合一”林地控制線內）和非林業(yè)部門管理（即“多規(guī)合一”林地控制線外）兩種類型。林業(yè)部門管理的林地面積為104475.15hm2，占林地總面積的98.67%；非林業(yè)部門管理的林地面積為1403.12hm2，占1.33%，其中包括住建部門管理的建設用地中現(xiàn)狀林地面積572.28公頃，以及國土部門管理的農地中的現(xiàn)狀林地面積為830.84hm2。

2.1 林地范圍變化情況

五指山市林地總面積105878.27hm2，增加10339.14hm2，減少1023.63hm2，較前期凈增加9315.51hm2。

導致五指山市林地總量增加的原因有以下三個：一是在海南省“多規(guī)合一”中，經和國土、水利等部門協(xié)調后，調入的原林地“一張圖”外的林地，主要是從現(xiàn)狀地表覆蓋為林地、園地（橡膠園、果園、茶園等）、草地的地塊中補充而來。二是在林地落界工作中，由于各種原因導致林業(yè)部門管理的地類被錯劃為非林地的，本次變更調查中，通過對比森林資源歷史檔案數(shù)據(jù)、外業(yè)調查核實等方法，對落界中漏劃、錯劃的斑塊嚴格核對后，重新納入林業(yè)部門管理的林地。三是保亭縣劃撥了1349.6hm2暢好農場的土地給五指山市，使得五指山市土地總面積增加導致林地總量增加。

林地減少主要原因有兩個：一是前期錯劃。二是發(fā)生林地征占用。

2.2 林地資源狀況

五指山市現(xiàn)有林地總面積105878.27hm2，其中：有林地面積104571.82hm2，占林地面積的98.77%；灌木林地面積200.34hm2，占0.19%；未成林地面積287.68hm2，占0.27%；苗圃地面積5.25hm2；無立木林地面積18.73hm2，占0.02%；宜林地面積782hm2，占0.74%；林業(yè)輔助生產用地面積12.45hm2，占0.01%。本期與前期林地資源對比詳見表1。

表1 前后期各地類面積變化統(tǒng)計 單位：hm2、%

有林地的增加主要是“多規(guī)合一”規(guī)劃調整、調查因素、原來的未成林地自然郁閉成為有林地、以及造林更新導致的。

灌木林地的減少，主要是“多規(guī)合一”規(guī)劃調整、以及調查錯劃所致。

未成林地的減少，主要原因是原來的未成林地自然郁閉成為有林地，以及“多規(guī)合一”將部分未成林地調整出林地。

苗圃地的增加，主要原因是近年來新建的苗圃地及規(guī)劃調入。

無立木林地減少，主要原因是五指山市歷來重視生態(tài)建設，響應省林業(yè)廳“綠化寶島”等綠化工程。

宜林地的增加，主要是由于“多規(guī)合一”規(guī)劃調整補入了一些草地等地塊，以及原落界中錯劃。

2.3 林地權屬情況

權屬為國有的林地面積為50635.09hm2，占林地總面積的47.82%；權屬為集體的林地面積為55243.18hm2，占52.18%。本期與前期林地權屬情況對比詳見表2。

表2 前后期權屬情況面積變化統(tǒng)計 單位：hm2、%

該期參考國土局地籍圖對土地權屬進行區(qū)劃核實，且林地調入調出的量比較大，故前后兩期土地權屬變動較大。

2.4 森林類別情況

該期公益林地總面積78506.08hm2，較前期凈減少5121.11hm2。 其中重點公益林地凈增加10302.33hm2， 一般公益林地面積凈減少15423.44hm2。

規(guī)劃調整是公益林地面積減少的主要原因。調查期內，根據(jù)海南省生態(tài)公益林區(qū)劃落界工作，對符合生態(tài)區(qū)位進行修正和調整，同時對五指山生態(tài)公益林指標進行了調減，造成重點公益林地和一般公益林地范圍變動。

該期商品林面積27372.19hm2，較前期凈增加14436.62hm2。 其中重點商品林地凈增加3069.09hm2， 一般商品林地面積凈增加11367.53hm2。全縣公益林區(qū)劃落界調整是造成商品林地面積變化的主要原因。本期與前期森林類別情況對比詳見表3。

表3 前后期森林類別情況面積變化統(tǒng)計 單位：hm2

2.5 林地保護等級變化情況

I 級保護林地面積12249.3hm2，較前期凈減少29910.4hm2；II 級保護林地面積66574.71hm2，較前期凈增加25107.17hm2；Ⅲ級保護林地面積12578.3hm2，較前期凈增加3069.09hm2；IV 級保護林地面積14475.96hm2，較前期凈增加11049.68hm2。本期與前期林地保護等級變化情況對比詳見表4。

表4 前后期林地保護等級變化情況面積變化統(tǒng)計 單位：hm2

與前期“林地一張圖”相比，各保護等級均發(fā)生了變化，I 級保護林地面積減少，II、III、IV 級保護林地面積增加。變化的主要原因一是林地總面積的變化；二是對前期區(qū)劃不合理的進行了調整。

3 林地變更的重要性

該次林地變更，針對五指山市所有的林地資源，提高了五指山市森林資源基礎數(shù)據(jù)的準確性，優(yōu)化了林地空間功能格局，促進了林地有效保護和科學利用。

同時，此次林地變更與“多規(guī)合一”工作進行了充分銜接，納入到“多規(guī)合一”規(guī)劃體系，這有利于實現(xiàn)總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個層面的“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調的空間規(guī)劃體系，不僅擴大了林地“一張圖”的使用范疇，而且有利于其在其他林業(yè)規(guī)劃、調查中發(fā)揮更大作用，提高工作效率，對保障五指山市經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。